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LE AUTONOMIE LOCALI NELL'EVOLUZIONE LEGISLATIVA

politica


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LE AUTONOMIE LOCALI NELL'EVOLUZIONE LEGISLATIVA

PREMESSA

Pur se la Costituzione repubblicana ha inteso attribuire garanzie e significati nuovi alle autonomie locali, il sistema locale italiano è rimasto a lungo regolato da normative emanate in epoca precostituzionale, a loro volta spesso ripetitive di schemi e formule risalenti ad epoca assai più antica.

IL DIBATTITO SULLA RIFORMA DELLE AUTONOMIE LOCALI

Il sistema locale italiano è rimasto a lungo disciplinato da una normativa antica, e proprio l'istituzione delle Regioni ordinarie, ha posto in risalto tutta l'inadeguatezza della disciplina comunale e provinciale.




La nuova attenzione per le riforme istituzionali, ha consentito l'approvazione della l. 142/1990 di un nuovo ordinamento delle autonomie locali.

LA LEGGE 142/1990, SUL NUOVO ORDINAMENTO DELLE AUTONOMIE LOCALI

La legge ridefinisce gli assetti del sistema comunale e provinciale sulla base di questi criteri:

a)   Autonomia statutaria. E' riconosciuta per la prima volta a Comuni e Province la facoltà di dotarsi di propri Statuti, spettando ad essi (approvati dai rispettivi Consigli a maggioranza dei 2/3 dei membri o, in difetto, per due volte dalla maggioranza assoluta) stabilire le norme fondamentali per l'organizzazione dell'ente, determinando, in particolare le attribuzioni degli organi, l'ordinamento degli uffici e dei servizi, le forme di decentramento e d'accesso dei cittadini alle informazioni ed ai procedimenti amministrativi.

b)   Organi di governo. Le norme degli Statuti dovranno rimanere nell'ambito dello schema definito dalla legge per quanto riguarda l'assetto degli organi di governo identificati in: Consiglio (organo deliberativo), Giunta (organo esecutivo), Sindaco o P.d.P. (organo monocratico).

c)   Competenze degli organi. Al Consiglio è riconosciuto un ruolo d'indirizzo e controllo, adottando gli atti fondamentali tassativamente indicati dalla legge (statuti, regolamenti, bilanci, piani, programmi ecc.); la competenza generale residuale (un tempo attribuita al Consiglio) è ora demandata alla Giunta; il Sindaco e il P.d.P. rappresentano l'ente, sovrintendono al funzionamento degli uffici e dei servizi nonché all'esecuzione degli atti. Il Sindaco mantiene del resto la tradizionale qualità d'ufficiale del Governo.

d)   Elezione degli esecutivi. L'elezione del Sindaco e del P.d.P., nonché della Giunta spettano al Consiglio e si effettua con un'unica votazione a scrutinio palese ed a maggioranza assoluta, deve avvenire entro 60 giorni dalla proclamazione degli eletti.

e)   Composizione della Giunta. Viene introdotta la possibilità (quando sia previsto dallo Statuto) di eleggere assessori cittadini non consiglieri.

f)   Dirigenza amministrativa. Con la distinzione tra compiti di direzione politica, attribuiti agli organi elettivi, e compiti amministrativi, attribuiti appunto ai dirigenti cui spetta il compito di attuare gli obiettivi fissati dai primi.

g)   Compiti del Comune. Il Comune si configura come ente esponenziale degli interessi della comunità locale, con competenza a tutte le funzioni che riguardano la popolazione e il relativo territorio.

h)   Province.

i)   Aree metropolitane.

j)   Forme associative fra enti locali.

k)   Servizi locali

l)   Controlli sugli atti

m)   Controlli sugli organi

n)   Finanza locale

o)   Bilancio e programmazione finanziaria

p)   Compiti delle Regioni

q)   Compiti dell'amministrazione dello Stato

LA LEGGE N.81 DEL 1993

Con la l. 142/1990, il legislatore italiano in realtà non ha definito ma, piuttosto, delineato il riordino degli enti locali; limitandosi a tracciare alcune direttrici di fondo, affidandone lo sviluppo a fonti statali, regionali, locali.

Una prima importante legge che ha inciso sul riordino delle autonomie locali è stata la l. n. 81/1993, sull'elezione diretta del Sindaco e P.d.P. e la riforma del sistema elettorale per i Consigli.

Stabilendo che, "il Sindaco e il P.d.P. sono eletti dai cittadini a suffragio universale e diretto" e , conseguentemente, nell'assegnare ad essi il potere di nominare e di revocare i componenti della Giunta, la l. 81 ha ridisegnato i tratti essenziali del sistema di governo locale. 656j91g

Legge 142/90. Mantenendo il tradizionale schema di governo (in cui un organo assembleare esprime al proprio interno un organo esecutivo ristretto, e l'organo individuale che li presiede entrambi) ha ritoccato alcuni tratti:

La previsione degli assessori non consiglieri.

Elezione di Sindaco e P.d.P con un'unica votazione entro un termine di 60 giorni (dalla proclamazione) pena lo scioglimento del Consiglio stesso.

Legge 81/93. Ha previsto:

a)   L'elezione diretta del Sindaco e dei Presidenti delle Province, con sistema a doppio turno per Province e comuni maggiori, con turno unico per i Comuni minori.

b)   L'elezione dei Consigli comunali e provinciali con sistema proporzionale con premio di maggioranza per Province e Comuni maggiori; con sistema maggioritario per i Comuni minori.

c)   L'accentuazione della separazione e della reciproca autonomia tra Consiglio ed esecutivi; separazione ed autonomia perseguite (fatta eccezione per i comuni minori) sia sottraendo al Sindaco il tradizionale compito di presiedere il Consiglio, ora dotato di un proprio Presidente, sia stabilendo un'incompatibilità tra le cariche di consigliere e di assessore.

d)   L'attribuzione al Sindaco e al P.d.P. dei poteri di nomina (e di revoca) degli assessori, dei dirigenti e in generale dei rappresentanti dell'ente presso aziende, istituzioni, ecc.


LE RIFORME DEGLI ANNI '97-'98

Dopo la riforma del '93, un processo di completamento della riforma delle autonomie si presentava necessario in base a varie esigenze:

il rafforzamento del ruolo e dei poteri degli enti locali;

la drastica riduzione del sistema dei controlli, vincoli, limiti;

l'adeguamento e la complessiva armonizzazione delle leggi 81 e 142 modificando, eliminando le parti non più condivise.


In questa direzione, si è sviluppato in questo periodo un processo di trasformazione destinato ad incidere profondamente sull'organizzazione e sull'attività delle amministrazioni locali. Le disposizioni sulla delega per:

il conferimento di funzioni (l. 59/97 c.d. "Bassanini");

sullo snellimento (l. 127/97 e l. 191/98 "Bassanini bis" e "Bassanini ter")


intervengono sulla gran parte delle materie disciplinate dalla l. 142/90, sviluppando, razionalizzando o modificando le linee di fondo.

In sostanza si tratta di interventi su diversi piani:

a)   in ordine alle funzioni la l. 59/97 ha delineato l'apertura di un processo di delega per una complessiva ristrutturazione dello Stato, con una devoluzione di poteri e compiti alle Regioni e alle autonomie locali.

b)   Sul piano dei raccordi tra centro e periferia si è avviata, l'esperienza della Conferenza Stato-città-enti locali, composta da Sindaci e P.d.P., quale sede di consultazione sulle politiche governative che riguardano il sistema locale.

c)   Sul piano della valorizzazione dell'autonomia decisionale e organizzativa, la serie di misure contenuta nella l. 127/97 tende anzitutto a semplificare le regole e liberare i Comuni e Province da vincoli e interventi che ne limitano fortemente l'autonomia, affidando pienamente ai Sindaci le scelte sui vertici dell'amministrazione.

d)   Sul piano del completamento dell'ordinamento delle autonomie, già diverse disposizioni (l. 127 e l. 191) sono intervenute variamente sulla disciplina degli organi di governo anche particolarmente rafforzandone la distinzione dei ruoli nei confronti della gestione riservata ai funzionari.

e)   Sul piano finanziario si sono definite linee di significato rafforzamento dell'autonomia tributaria, di Regioni, Comuni e (in misura più limitata) Province, attribuendo ai trasferimenti statali una funzione essenzialmente perequativa.

L'AUTONOMIA STATUTARIA



L'AUTONOMIA STATUTARIA NELLA LEGGE 142/90

A) il quesito fondamentale che si pone al riguardo, attiene al rango primario o secondario della normativa statuaria, ossia ai rapporti che corrono tra lo statuto e la legge.

L'opinione di gran lunga prevalente è che lo statuto comunale, al pari di quanto suole normalmente avvenire per gli statuti degli enti pubblici, sia una fonte di grado secondario, e stia pertanto in rapporto di subordinazione gerarchica rispetto alla legge.

Si vanno diffondendo, tuttavia, quelle correnti di pensiero che inclinano ad attribuire allo statuto carattere di fonte atipica, di rango sub-primario piuttosto che secondario tout court.

A noi ci sembra preferibile aderire alla seconda delle tesi qui prospettate, costruendo i rapporti tra legge e statuto tenendo conto, ad un tempo, della supremazia della prima e della riserva di competenza a favore del secondo, che si pone dunque, classicamente, in termini di atipicità rispetto all'ordinamento generale delle fonti del diritto.

Secondo l'opinione prevalente, infine, lo statuto non ha alcun rapporto di subordinazione né rispetto alle leggi regionali, né tanto meno ai regolamenti governativi.

B) Per quanto concerne il contenuto dello statuto la dottrina è in genere concorde nel riconoscere che vi sono da un lato contenuti obbligatori, dall'altro contenuti facoltativi.

I primi, che non possono assolutamente mancare, sono definiti dall'art. 4, comma 2, della legge n° 142/1990 e sono:

La struttura degli organi di governo: per quanto attiene alla Giunta, spettando allo Statuto determinare il numero degli assessori (entro i limiti massimi stabiliti dalla legge), e prevedere la (eventuale) possibilità di eleggere come assessori cittadini non consiglieri.

le attribuzioni degli organi: pur senza incidere sulle competenze del Consiglio (fissate direttamente dalla legge) e sull'attribuzione alla Giunta della competenza residuale, lo Statuto individua essenzialmente le competenze del Sindaco (P.d.P.), del segretario o dei funzionari dirigenti.

l'ordinamento degli uffici e dei servizi: stabilendo i principi (che dovranno poi essere sviluppati dai regolamenti) per l'organizzazione ed il funzionamento di questi.

le aziende speciali ed istituzioni, per la gestione dei pubblici servizi a   rilevanza imprenditoriale (aziende) e sociale (istituzioni): spettando allo statuto determinare le modalità di nomina e revoca degli amministratori.

le "forme di collaborazione" tra comuni e province.

gli istituti di partecipazione popolare: disciplinando i rapporti del Comune con organismi e forme associative di partecipazione dei cittadini all'amministrazione locale.

il decentramento: l'organizzazione delle circoscrizioni per i Comuni, e dei circondari per le Province.

l'accesso dei cittadini agli atti ed alle informazioni di cui l'amministrazione dispone ed ai procedimenti amministrativi.

Per quanto riguarda il contenuto facoltativo è possibile accennare all'eventuale istituzione e disciplina del difensore civico.

I contenuti dello Statuto devono essere collocati nell'ambito di un quadro di principi fissati dalla legge che in primo luogo, definisce la tipologia degli organi fondamentali, disciplinandone il relativo modo di elezione.

C) il procedimento di formazione dello statuto è tale da distinguerlo nettamente, sul piano formale, dai regolamenti.

Lo statuto è approvato dal Consiglio comunale (e provinciale).

Tanto per lo statuto che per le modifiche statuarie, la legge (art. 4, comma 3) richiede la maggioranza qualificata dei due terzi dei consiglieri assegnati; se tale maggioranza non si raggiunge, lo statuto è approvato se, in due sedute successive da tenersi entro trenta giorni, esso ottiene il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati all'ente locale.

Lo statuto approvato viene inviato al comitato regionale di controllo, che può sindacarlo esclusivamente sotto il profilo della legittimità.

Una volta superato il controllo, lo statuto, in quanto atto normativo, viene pubblicato sul bollettino ufficiale della Regione, ed entra in vigore trenta giorni dopo tale pubblicazione.

Esso viene altresì affisso all'albo dell'ente locale per trenta giorni consecutivi, e trasmesso al ministero degli interni, perché venga inserito nella raccolta ufficiale degli statuti ivi istituita.



ORGANI DEGLI ENTI LOCALI

IL CONSIGLIO COMUNALE E PROVINCIALE

COMPOSIZIONE DEL CONSIGLIO

Il numero dei componenti dei consigli comunali è correlato al numero di abitanti (da 12 a 60) numero cui occorre aggiungere il Sindaco, che del Consiglio è componente a pieno titolo.

Quanto alla posizione dei consiglieri comunali e provinciali, è da rilevare, che fra eletti ed elettori non si instaura alcuna rappresentanza di interessi in senso giuridico.

Si applica ai consiglieri il generale principio del divieto di mandato imperativo.

La funzione di consigliere è gratuita, essi hanno inoltre il diritto (disciplinato dalla legge 142/90) di prendere visione degli atti amministrativi del Comune.

Oltre che per rinnovazione i consiglieri cessano dalla carica al verificarsi di determinati eventi che li concernono individualmente; eventi che possono consistere nelle dimissioni e nella decadenza.

Quest'ultima può essere determinata sia a causa di motivi attinenti ad ineleggibilità ed incompatibilità, sia da inadempimento degli obblighi di partecipazione alle sedute.

Anche ai consiglieri, come ai Sindaci, ai P.d.P., ai Presidenti dei consorzi e delle comunità montane nonché ai componenti delle Giunte si applicano gli istituti della rimozione e della sospensione.

La rimozione è disposta con decreto del P.d.R. su proposta del ministro dell'interno, quando essi compiano atti contrari alla Costituzione, violazioni di legge, reati di tipo mafioso ecc. In attesa del decreto, per motivi di grave ed urgente necessità il Prefetto può sospendere gli amministratori. Del resto, i consiglieri sono sospesi automaticamente quando vengano sottoposti a procedimento penale per delitto di stampo mafioso.

PRESIDENZA E ORGANIZZAZIONE DEL CONSIGLIO

La configurazione di un'autonoma presidenza rappresenta l'elemento di maggiore rilievo dei nuovi assetti consiliari. La sottrazione al Sindaco della funzione di presiedere il Consiglio comunale opera soltanto nei Comuni di maggiori dimensioni (> 15.000 abitanti), per i quali la legge (142/90) lascia allo Statuto un'alternativa, potendo il Consiglio essere presieduto dal consigliere anziano o dal Presidente eletto dall'assemblea.

Allo Statuto stesso e, al regolamento del Consiglio, spetta, disciplinare le modalità di elezione del Presidente, così come le funzioni che gli vengono attribuite, in rapporto al disegno complessivo adottato per l'organizzazione del Consiglio tenendo conto della eventuale previsione di ufficio di rappresentanza, vicepresidenza del Consiglio, commissioni ecc.

Le funzioni delle commissioni si riferiscono sia ad attività preparatorie nei confronti di atti che dovranno essere adottati dal Consiglio, sia a compiti di controllo e di indagine.

FUNZIONAMENTO DEL CONSIGLIO

Nel sistema previgente, le varie regole attinenti al funzionamento del Consiglio erano fissate direttamente da disposizioni legislative. Ora, la legge 142 ha abrogato gran parte di queste disposizione, sì che la disciplina della materia spetta ora generalmente agli Statuti e, particolarmente ai regolamenti, mentre la legge si limita a stabilire alcuni principi di fondo. Tra questi si colloca anzitutto il criterio di pubblicità delle sedute del Consiglio. Del resto, rimangono disciplinate dalla legge (t.u. 1915 mantenute dalla 142/90) le modalità della convocazione dei consiglieri, che deve essere fatta dal Sindaco con avvisi scritti, da consegnarsi a domicilio. Parimenti dalla legge rimane fissato il quorum strutturale, non potendo i Consigli a deliberare se non interviene la metà del numero dei consiglieri assegnati.

Regole particolari concernono la prima seduta del Consiglio dopo le elezioni, che deve essere convocata entro dieci giorni dalla proclamazione e deve tenersi entro dieci giorni dalla convocazione.

Nella prima riunione, il Consiglio procede, con priorità rispetto a qualsiasi altro oggetto, all'esame delle condizione degli eletti, vale a dire all'accertamento delle cause che impediscono l'investitura o l'esercizio della carica, dichiarando le eventuali decadenze e disponendo le conseguenti sostituzioni.

COMPETENZA DEL CONSIGLIO

Al Consiglio, sino all'approvazione della l. 142/1990, era attribuita la competenza generale (essendo questo competente a deliberare su "tutti gli oggetti che sono propri dell'amministrazione comunale e che non sono attribuiti alla Giunta o al Sindaco").

Con la riforma del '90 il legislatore ha spostato in capo alla Giunta la competenza generale a compiere tutti gli atti di amministrazione non espressamente riservati agli altri organi, mentre il Consiglio si configura come organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo con competenza circoscritta all'emanazione di una serie di atti tassativamente indicati dalla legge.

In particolare si tratta di:

a)   Statuti dell'ente e delle aziende speciali; regolamenti;ordinamento degli uffici e degli e dei servizi.

b)   Programmi e piani (particolarmente in materia urbanistica); bilanci annuali e pluriennali.

c)   Criteri generali per l'adozione, da parte della giunta, del regolamento in materia di uffici e servizi.

d)   Convenzioni e forme associative.

e)   Istituzione, compiti e funzionamento degli organismi di decentramento e di partecipazione.

f)   Determinazione delle forme di gestione dei servizi (assunzione diretta, costituzione di aziende e istituzione, concessione a privati, ecc.)

Il riparto di attribuzioni tra consiglio ed esecutivo è generalmente rigido, essendo dunque preclusa alla giunta in via d'urgenza di atti demandati alla competenza del consiglio.

CESSAZIONE DEL CONSIGLIO

In via ordinaria, la cessazione del consiglio si verifica alla scadenza del periodo di quattro anni decorrente dalla elezione. Prima della scadenza del mandato ordinario, la cessazione del Consiglio può avvenire per talune particolarissime, circostanze che turbano gravemente la composizione e la rappresentatività del Consiglio. Così cessa anticipatamente il Consiglio che per dimissioni o altra causa perda la metà dei propri membri.

In via straordinaria ed eccezionale, il Consiglio può essere sciolto (l.142/90) con decreto del P.d.R. su proposta del ministro dell'interno, nei casi e per i motivi tassativamente previsti dalla legge:

a)   Quando il Consiglio compia atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico.

b)   Quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi, in presenza di questi presupposti oggettivi:

per dimissioni, impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del Sindaco o del Presidente della Provincia. Questa causa introdotta dalla l.81/1993 connette strettamente le sorti dei due organi elettivi; ricollegando lo scioglimento del Consiglio ad ogni causa di cessazione del Sindaco e viceversa.

Per dimissioni o decadenza di almeno la metà dei consiglieri.

Per mancata approvazione del bilancio nei termini.

Il provvedimento sostitutivo dell'organo regionale è comunicato al Prefetto, che inizia il procedimento di scioglimento.

Il decreto di scioglimento è adottato dal P.d.R., su proposta del Ministro dell'interno. Con il decreto di scioglimento, si dispone anche la nomina di un commissario straordinario, che provvede all'amministrazione dell'ente. Il rinnovo del Consiglio deve avvenire entro 90 giorni dal decreto di scioglimento.

IL SINDACO E IL PRESIDENTE DELLA PROVINCIA

COMPETENZE DEL SINDACO E DEL PRESIDENTE DELLA PROVINCIA

Eletti in via diretta contestualmente al Consiglio, il Sindaco e P.d.P. svolgono un fondamentale ruolo di rappresentanza nei rapporti esterni e di impulso, direzione ed esecuzione nei confronti del governo e del funzionamento complessivo dell'ente.

In particolare, spetta al Sindaco e al P.d.P. (l. 142/90):

Rappresentare, anche sul piano processuale, l'ente locale.

Convocare e presiedere il Consiglio e la Giunta.



Sovrintendere al funzionamento dei servizi e degli uffici.

Sovrintendere all'esecuzione degli atti

Sovrintendere all'espletamento delle funzioni attribuite o delegate dallo Stato o dalla Regione.

Esercitare ogni altra funzione attribuita delle leggi, dallo Statuto o dai regolamenti.

Un ruolo particolare, poi, il Sindaco e il P.d.P. esercitano in materia di nomine dei rappresentanti presso enti, aziende, istituzioni, quando il Consiglio non deliberi entro 45 giorni dalla elezione della Giunta o entro i termini di scadenza del precedente incarico.

Con l'introduzione dell'elezione diretta del Sindaco e del P.d.P. la legge 81/93 ha attribuito nuovi poteri modificando ed integrando il precedente schema:

a)   attribuendo al Sindaco e al P.d.P.,anzitutto, la responsabilità dell'amministrazione del Comune e della Provincia, responsabilità da intendersi in senso non meramente formale e che deve essere accompagnata da adeguati poteri.

b)   Riservandogli il compito di convocare e presiedere il Consiglio soltanto "quando non è previsto il Presidente del Consiglio" (vale a dire nei comuni con meno di 15.000 abitanti).

c)   Demandando al Sindaco e al P.d.P. importanti poteri di nomina: sia su un versante esterno all'amministrazione comunale, sia su un versante interno.

In sostanza, il Sindaco ed il P.d.P. nominano:

gli assessori.

I responsabili di uffici e servizi, attribuendo e definendo inoltre, gli incarichi dirigenziali e di collaborazione esterna.

I rappresentanti del Comune e della Provincia presso enti, aziende ed istituzioni sulla base degli indirizzi stabiliti dal Consiglio.

COMPETENZE DEL SINDACO QUALE UFFICIALE DEL GOVERNO

Secondo il classico sistema napoleonico il Sindaco riveste, insieme a quella di capo dell'amministrazione comunale, la qualità di ufficiale del Governo; sì da esercitare un complesso di funzioni che si ritengono comunque statali, essendo in questi ambiti soggetto ai poteri di direzione e vigilanza del Prefetto e del Governo.

Tali funzioni (l.142/90) si riferiscono in particolare:

allo stato civile

alla pubblica sicurezza

all'ordine pubblico

ed ancora in materia di leva militare, di statistica, di elezioni.

Sotto vari profili l'attribuzione al Sindaco di funzioni quale ufficiale di Governo configura una situazione di peculiare contatto tra amministrazione locale e amministrazione statale. Tuttavia gli atti del Sindaco non si distaccano mai completamente dal Comune, al quale rimangono comunque imputabili.

CESSAZIONE DEL SINDACO E DEL PRESIDENTE DELLA PROVINCIA

Oltre che dallo scioglimento del Consiglio, la cessazione della carica di Sindaco o di P.d.P. può essere determinata da morte, impedimento permanente, dimissioni, decadenza, sfiducia, rimozione.

Le dimissioni sono presentate al Consiglio e producono il loro effetto, divenendo irrevocabili, trascorsi 20 giorni dalla presentazione.

La decadenza è dichiarata dal Consiglio comunale, in via amministrativa, o dal Tribunale civile, in via giurisdizionale, quando si accerti la sussistenza di cause di ineleggibilità o di incompatibilità.

Nel definire il nuovo sistema, la legge 81/1993 ha connesso reciprocamente la permanenza in carica del Sindaco (P.d.P.) con quella del Consiglio, e così come il Sindaco presentando le dimissioni, determina lo scioglimento del Consiglio, quest'ultimo approvando la mozione di sfiducia, provoca la cessazione del Sindaco e, conseguentemente quella della Giunta. La mozione deve essere motivata e sottoscritta da almeno 2/5 dei consiglieri assegnati; viene votata per appello nominale e, se è approvata dalla maggioranza assoluta dei consiglieri stessi, si procede allo scioglimento del Consiglio e alla nomina di un commissario per reggere l'amministrazione comunale sino alle nuove elezioni.

La GIUNTA COMUNALE E PROVINCIALE

COMPOSIZIONE DELLA GIUNTA

La Giunta comunale è composta dal Sindaco, che la presiede, e da un numero di assessori determinato dallo Statuto, nell'ambito di un limite massimo stabilito dalla legge (l. 81/1993 max 8; l.662/96 max 16).

Eleggibili a membri della Giunta erano, nel sistema precedente alla riforma del 1990, esclusivamente i consiglieri; secondo uno schema tradizionale tendente a costituire il raccordo più pieno, tra organo deliberativo ed organo esecutivo.

La legge 142/90 ammise deroghe, consentendo ai singoli Statuti la possibilità di prevedere l'elezione ad assessori di cittadini esterni al Consiglio.

La legge 81/93 ha attribuito al Sindaco e al P.d.P., eletti direttamente, il potere di nominare gli assessori. Nei Comuni minori (< 15.000 ab.)la scelta può ricadere su cittadini non consiglieri, quando in questo senso disponga espressamente lo Statuto. Ma la separazione tra Giunta e Consiglio diviene la regola per i Comuni maggiori (> 15.000 ab.) e per le Province, ove il Sindaco e il Presidente possono comunque (e dunque a prescindere da ogni indicazione statutaria) nominare cittadini all'esterno del Consiglio e ove si applica una rigorosa incompatibilità tra la carica di assessore e quella di consigliere (sì che quest'ultimo se viene nominato assessore, deve optare).

I cittadini chiamati ad esercitare la funzione di assessore devono comunque essere in possesso dei requisiti di compatibilità e di eleggibilità alla carica di consigliere.

CESSAZIONE DELLA GIUNTA

La cessazione della carica di assessore può verificarsi (oltre che per dimissioni e decadenza) per revoca. L'esercizio del potere di revoca, da parte del Sindaco, è ampiamente discrezionale; ma l'atto deve essere motivato, e comunicato al Consiglio.

COMPETENZA DELLA GIUNTA

Alla Giunta spetta un ruolo di proposta e di impulso nei confronti del Consiglio, del quale attua gli indirizzi generali ed al quale riferisce annualmente della propria attività.

La giunta si presenta come organo a competenza generale/residuale, spettando ad essa l'adozione di ogni atto che non sia riservato dalla legge al Consiglio e che non rientri nelle competenze, previste dalla legge o dallo Statuto, del Sindaco o del P.d.P., degli organi di decentramento, del segretario o dei funzionari dirigenti.

La Giunta, la quale composta da membri nominati e revocabili dal Sindaco o dal P.d.P., si configura nei confronti di questi quale organo collegiale di collaborazione.

Una rilevante novità introdotta dalle ultime riforme (l.127/97) comporta il riconoscimento di una potestà regolamentare alla Giunta, per quanto si riferisce all'adozione del regolamento degli uffici e dei servizi.

ORGANIZZAZIONE DEL DECENTRAMENTO COMUNALE

IL DECENTRAMENTO COMUNALE NELLA L. 142/90

Abrogando esplicitamente la legge 278 del 1976 la riforma del '90 ha definito una nuova disciplina del decentramento comunale.

Questa disciplina sia applica necessariamente ai Comuni capoluogo di Provincia e a quelli superiori ai 100.000 abitanti, che articolano il loro territorio in circoscrizioni di decentramento; mentre i Comuni tra 30.000 e 100.000 abitanti possono articolare il territorio in tali circoscrizioni.

Le circoscrizioni hanno un'organizzazione basata su Consigli eletti a suffragio diretto.

La scelta del sistema d'elezione è ora demandata allo Statuto.

Il Consiglio ha il compito di rappresentare le esigenze della popolazione della circoscrizione nell'ambito dell'unità del Comune, esercitando:

compiti attinenti alla partecipazione dei cittadini;

compiti consultivi;

la gestione dei servizi di base;

ogni altra funzione delegata dal Comune

Sono gli Statuti e nell'ambito dei principi stabiliti da questi, i regolamenti a definire la puntuale disciplina di quanto attiene all'organizzazione ed alle funzioni delle circoscrizioni.

GLI ASSETTI TERRITORIALI

L'AREA METROPOLITANA

Nelle situazioni cui si applica il regime delle aree metropolitane, la legge 142 attribuiva alla Regione il compito di procedere entro un anno dall'entrata in vigore della legge, a delimitare l'area metropolitana, sentiti i Comuni e le Province interessati.

Si trattava in sostanza di stabilire anzitutto se l'area debba o no coincidere con il territorio della Provincia preesistente. In caso negativo, occorre quindi decidere se e in quali termini prevedere l'istituzione di nuove Province negli ambiti territoriali non ricompresi nell'area o prevederne l'incorporazione nel territorio di Province confinanti.

Il fatto che la l. 142/90 ammetta l'ipotesi che l'area metropolitana non coincida con il territorio di una Provincia ha sollevato qualche dubbio in ordine alla compatibilità con la disposizione della Costituzione (art. 114) secondo cui "la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni". A superare dubbi di questo tipo, la legge ha inteso identificare in certo modo l'autorità metropolitana con la Provincia, affermando che nell'area la Provincia stessa "assume la denominazione di città metropolitana ed applicando a quest'ultima complessivamente le regole proprie all'ordinamento provinciale, a partire da quelle elettorali, all'area metropolitana.

Nell'esperienza di questi anni, difficoltà rilevanti si sono evidenziate nell'attuazione del processo delineato dalla l. 142/90; cosicché le situazioni in cui sono state adottate le leggi regionali di delimitazione sono state soltanto tre (delle dieci previste); Genova, Venezia e Bologna.

Nella fase recente si è registrata una ripresa d'interesse per le tematiche connesse al governo delle grandi realtà urbane. Così si stanno affermando e diffondendo, in queste aree, forme volontarie (accordi o convenzioni) di coordinamento, in una prospettiva che talora si pone come anticipazone, talora, come alternativa alla città metropolitana.

LE FUNZIONI DELLE CITTA' METROPOLITANE

Nell'area metropolitana, la l. 142/90 ha previsto che la Provincia si configuri come autorità metropolitana, assumendo la denominazione di città metropolitana, con un ruolo rafforzato.

L'ambito di tale rafforzamento verrà a dipendere dalle scelte che verranno effettuate dalle leggi regionali, alle quali il legislatore statale ha inteso operare un ampio rinvio, limitandosi a stabilire che:

spetta comunque alla città metropolitana un nucleo minimo di funzioni, corrispondente a quelle alla Provincia;

la legge regionale individua le funzioni da attribuire alla città metropolitana nell'ambito di un elenco di materie fissate direttamente dalla l. 142;

le funzioni da attribuire alla città, nell'ambito di tali materie, sono funzioni, normalmente affidate ai Comuni, cui si riconosca un "precipuo carattere sovracomunale".

LE FUNZIONI COMUNALI E PROVINCIALI

PREMESSA

Sembra opportuno, anzitutto, tracciare una distinzione a seconda che le funzioni locali rientrino o meno tra le materie costituzionalmente spettanti alle Regioni.

Funzioni estranee all'art. 117 Cost. vale a dire funzioni proprie del Comune e della Provincia, determinate da leggi generali della Repubblica (art. 128 Cost).

Funzioni in materie regionali ai sensi dell'art. 117 Cost. che, tuttavia, possono esercitate dagli enti locali in base a delega che, dovrebbe costituire lo strumento normale di svolgimento delle funzioni amministrative delle Regioni, oppure in base ad una diretta attribuzione da parte del legislatore statale ai sensi dell'art. 118 trattandosi di "funzioni di esclusivo interesse locale".

La legge 142/90 ha inteso definire i termini dell'intervento della legislazione regionale sulle funzioni locali, affermando che le Regioni potranno (non soltanto delegare ma anche) attribuire funzioni agli enti locali.

Ora, la distinzione tra materie riconducibili e materie estranee all'elenco dell'art. 117 risulta netta e determinante nel d.lgs. 112/98 attuativo della l.59/97; ove, pur se si accomunano nell'unico nuovo concetto di "conferimento" le ipotesi di trasferimento, delega o attribuzione, poi si differenzia nettamente il regime, stante che, il conferimento stesso agli enti locali è effettuato, per le prime, dalle Regioni, mentre per le materie estranee è lo Stato ad attuare il principio di sussidiarietà, conferendo direttamente funzioni e compiti agli enti locali.

Le materie di competenza dei Comuni e delle Province: dal DPR 616 del 1977 all'attuazione della delega prevista nella l. 59 del 1997

In numerosissime occasioni il legislatore statale ha previsto espressamente funzioni degli enti locali. Tra le fonti estese ad ampi complessi di materie, è certamente da menzionare il DPR n. 616/1977 ove si è provveduto ad una ridefinizione dell'ambito delle attività locali, secondo una articolazione "per settori organici" raggruppati in:

servizi sociali

sviluppo economico

assetto ed utilizzazione del territorio

ora gli assetti delle competenze riconosciute alle autonomie sono al centro di trasformazioni di fondo. La l.59/97, infatti, avvia un processo che punta ad un rilevante conferimento (delega, trasferimento o attribuzione) di funzioni e compiti a Regioni ed enti locali.

In una prospettiva di forte spostamento di poteri verso i livelli locali, la legge demanda a decreti delegati il conferimento di tutte le funzioni e i compiti amministrativi che (non ricompresi nelle materie esplicitamente escluse e riservate allo Stato) si configurano come "relativi per la cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità" o comunque come "localizzabili nei rispettivi territori".

In concreto il conferimento di queste funzioni e compiti a Province e Comuni e altri enti locali sarà effettuato dalle Regioni nelle materie previste dall'art. 117 Cost., dai decreti legislativi nelle altre.

In questo processo di ridistribuzione dei poteri, un ruolo di particolare rilievo spetta ai principi fondamentali che possono portare a un ridisegno complessivo del modo di essere e di funzionare delle autonomie locali. Innanzitutto al principio di sussidiarietà con attribuzione della generalità dei compiti a Comuni, Province e comunità montane con l'esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime



Altri principi sono:

il principio di efficienza e di economicità

i principi di responsabilità e unicità dell'amministrazione

il principio di adeguatezza in relazione dell'idoneità organizzativa dell'ente a garantire l'esercizio delle funzioni

il principio della gradualità

in questi termini, l'attuazione delle deleghe realizzata con i d.lgs (n.112/98) e con la conseguente legislazione regionale, rivede complessivamente la distribuzione delle funzioni, aumentando la gamma delle funzioni nelle diverse principali aree di intervento esercitata dagli enti locali:

1°. Sviluppo economico e attività produttive: nel settore relativo allo sviluppo economico si ricomprendono funzioni in materia di agricoltura e foreste, artigianato, industria, energia, miniere, fiere e mercati, commercio, turismo e industria alberghiera. Si tratta di materie in pare di competenza propria delle Regioni, ed in parte estranee alle materie di cui all'art. 117 cost.

2°. Territorio, ambiente e infrastrutture. Per quanto si riferisce alle materie attinenti al territorio il fondamentale ruolo del Comune viene ora ribadito, ma inserendolo in un quadro di pianificazione e di coordinamento di livelli superiori in particolare:

urbanistica

ambiente e difesa del suolo, con funzioni relative al controllo dell'inquinamento atmosferico, smaltimento dei rifiuti

trasporti e circolazione stradale

protezione civile

3°. Servizi alla persona e alla comunità

tutela della salute

servizi sociali, comprendendo tutte le funzioni amministrative relative all'organizzazione dei servizi assistenziali

polizia locale


LE FUNZIONI DELLE PROVINCE

La l. 142/90 ha inteso delineare un ruolo nuovo alle Province, contrassegnato da un lato da significative funzioni programmatorie:

programmazione regionale

formulazione e adozione di programmi pluriennali provinciali, sia di carattere generale che settoriale

dall'altro, da una presenza anche di funzioni di gestione particolarmente attinenti alla tutela ed uso del territorio:

difesa del suolo

organizzazione dello smaltimento dei rifiuti

protezione della flora e della fauna, parchi e riserve naturali

caccia e pesca


I CONTROLLI SULLE AMMINISTRAZIONI LOCALI

A) Controlli sugli atti

IL SISTEMA DEI CONTROLLI DOPO LA LEGGE 142/1990

Nel 1990, la legge 142 stabilì una nuova disciplina, sopprimendo il controllo di merito, limitando quello di legittimità ai soli atti del Consiglio (mentre su determinati atti della Giunta veniva introdotto un controllo eventuale, su iniziativa di un certo numero di consiglieri).

Così come si dà per scontato che ogni prospettiva di revisione della Costituzione comporti l'abrogazione dell'attuale art. 130 e il complessivo superamento del sistema dei controlli ivi previsto, si è affermata la tendenza a ridimensionare drasticamente l'ambito degli atti da inviare necessariamente a controllo del Co.re.co., limitandolo ai soli atti di valenza normativa, programmatoria, di indirizzo generale dell'attività dell'ente.

In questa direzione si è mossa, da ultimo la l. 127/97, mantenendo o comunque disegnando quattro tipi di controlli:

Un controllo preventivo necessario.

Un controllo eventuale su iniziativa della Giunta.

Un controllo eventuale su iniziativa del Consiglio.

Un controllo sostitutivo in caso di inerzia.

IL CONTROLLO PREVENTIVO NECESSARIO

Il controllo preventivo necessario (disciplinato dalla l. 127/97)è, dunque ormai circoscritto a pochissime, fondamentali categorie di atti, concernendo esclusivamente:

a)   gli statuti dell'ente.

b)   i regolamenti di competenza del Consiglio, esclusi, quelli attinenti all'autonomia organizzativa e contabile.

c)   I bilanci annuali e pluriennali.

d)   Il rendiconto della gestione.

Questi controlli si svolgono secondo un procedimento contrassegnato dalla previsione di un termine perentorio per l'esercizio del controllo (30 giorni) attribuendo il silenzio serbato dal comitato per questa durata valore positivo. La delibera soggetta a controllo deve essere trasmessa al comitato, a pena di decadenza, entro un termine breve (entro il quinto giorno successivo all'adozione) e diviene esecutiva se nei successivi trenta giorni il comitato stesso non abbia adottato un provvedimento motivato di annullamento.



I CONTROLLI EVENTUALI

Al di fuori dell'ambito di attività soggetto necessariamente a controllo a fini di conseguimento dell'efficacia dell'atto, la legge prevede due ipotesi di attivazione del controllo su iniziativa:

a)   della Giunta comunale o provinciale (mentre scompare il controllo su iniziativa del Consiglio della l. 142/90).

b)   dei consiglieri. Il controllo concerne atti del consiglio, così come della Giunta. Il controllo, esercitato nei limiti delle illegittimità denunciate, concerne ora delibere relative a:

appalti e affidamento di servizi o forniture superiore alla soglia di rilievo comunitario.

Assunzioni del personale, piante organiche e relative variazioni.

Ma la novità più rilevante riguarda l'organo competente ad esercitare questo tipo di controllo: identificato ora con il difensore civico comunale o provinciale, fino alla istituzione del difensore civico, ad esercitare anche questo controllo è il Co.re.co.

I CONTROLLI SOSTITUTIVI

Si tratta di misure volte a superare fenomeni di omissione o di ritardo, da parte di Comuni o Province, nell'emanazione di atti obbligatori per legge. Il procedimento si avvia con un invito a provvedere entro un congruo termine; che decorso il quale si ha tramite un commissario chiamato ad adottare i relativi provvedimenti. Il potere di nomina del commissario è stato ora demandato dalla l. 127/97 al difensore civico questa volta regionale, mentre al Co.re.co si fa riferimento ove tale figura non si costituita.

B)controllo sugli organi

ASSETTO E COMPOSIZIONE

Il drastico ridimensionamento delle categorie di atti sottoposti a controllo induce nettamente alla soluzione del comitato unico (e non diviso in sezioni competenti per materia o per territorio).

In ogni caso, il comitato ed eventuali sezioni presentano la medesima composizione, vale a dire:

a)   quattro membri eletti dal Consiglio regionale (tra magistrati, avvocati dello Stato, professori universitari, segretari comunali o provinciali in quiescenza ecc.). In sostanza, la l. 142/90 ha inteso limitare incisivamente la discrezionalità del Consiglio regionale, perseguendo l'obiettivo di assicurare la competenza tecnica dei membri. La disciplina dell'elezione è ora demandata alla legge regionale, precisando la legge statale che l'elezione dovrà comunque avvenire a maggioranza qualificata.

b)   Un membro designato dal commissario del Governo, scelto tra funzionari dell'amministrazione civile dell'interno.

DISCIPLINA DEI COMITATI E COMPITI DI CONSULENZA

A lungo si è dibattuto sull'ammissibilità di discipline regionali in materia di funzionamento e attività dei comitati di controllo. Progressivamente, erano stati riconosciuti spazi rilevanti, ai legislatori regionali (l. 142/90). La l.127/97 si presenta, in questa materia, puntuale e tendenzialmente esaustiva; mentre alla normativa regionale si fa riferimento soltanto per demandare ad essa la disciplina delle modalità organizzative e di espletamento dei servizi di consulenza.

LA FIGURA DEL SEGRETARIO COMUNALE E PROVINCIALE

PREMESSA

Sin dalla prima normativa post-unitaria, la figura del segretario era configurata quale momento di sintesi fra la tutela degli interessi statali all'unità amministrativa in sede decentrata e quelli propri del livello locale. La figura del segretario ha peraltro seguito un'evoluzione costantemente segnata dalla sostanziale ambiguità di tale duplice connotazione.

Inizialmente funzionario comunale di vertice, in tutto assimilato agli altri dipendenti dell'ente locale, il segretario operava quale stretto collaboratore del Sindaco, al quale era rimessa, peraltro, la facoltà di motivato licenziamento.

Allo scopo di porre rimedio a tale situazione si dispose (1928) la c.d. "statizzazione" del segretario comunale, consistente nell'attribuzione allo stesso della qualifica di funzionario statale.

La peculiare connotazione del segretario comunale affermatasi con la riforma del 1928, secondo cui esso veniva a trovarsi in rapporto organico con l'ente locale, essendo legato da un rapporto di servizio con l'amministrazione statale, è rimasta sostanzialmente inalterata anche in periodo successivo all'emanazione della Costituzione.

IL SEGRETARIO COMUNALE E PROVINCIALE NELLA L. 142/90

La l. 142/90 se da un lato ha lasciato irrisolto il nodo problematico che caratterizzava la disciplina previdente, in relazione all'ambigua qualificazione del segretario quale funzionario dello Stato, incardinato nella struttura burocratica del Comune o della Provincia (e dipendente organicamente da essi), dall'altro, nell'affermare il principio della netta separazione tra compiti di direzione politica e compiti di direzione amministrativa/gestionale, ha confermato alcune tradizionali attribuzioni di direzione, di consulenza e di supporto nei confronti degli organi elettivi:

attuazione dei provvedimenti

istruttoria delle deliberazioni

partecipazione alle sedute della Giunta e del Consiglio

attribuendogli il compito di sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinarne l'attività e, dunque, gli ha riconosciuto un ruolo che lo ha collocato quale imprescindibile momento di raccordo fra livello politico e livello amministrativo, in una posizione di assoluta preminenza e di sovraordinazione nei confronti della dirigenza.

IL NUOVO STATUS DEL SEGRETARIO COMUNALE E PROVINCIALE

Con una decisa inversione di rotta, la l.127/97 ha ridefinito lo status e funzioni del segretario comunale e provinciale.

Egli svolge, infatti, compiti di collaborazione e d'assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti, inoltre esercita qualsiasi altra funzione che gli sia attribuita dallo Statuto o dai regolamenti o gli venga conferita dal Sindaco o P.d.P.

E' cessato nel frattempo, il suo status di funzionario statale, dipendente dal Ministero dell'interno. La l. 127 ha, infatti, istituito l'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, dotata di personalità giuridica di diritto pubblico, di cui tutti i segretari sono dipendenti. La nomina del segretario comunale o provinciale dipende dal Sindaco o al P.d.P, dai quali lo stesso dipende funzionalmente, che lo sceglie tra gli iscritti all'albo; ha durata corrispondente a quella del mandato del Sindaco o P.d.P. che lo ha nominato.

Il rapporto di lavoro è disciplinato dai contratti collettivi, ai sensi del d.lgs. del 1993 e successive modifiche.

IL DIRETTORE GENERALE

In concomitanza con la ridefinizione del ruolo del segretario comunale e provinciale ed al fine di provvedere all'attuazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dagli organi del governo dell'ente, secondo le direttive impartite dal Sindaco o dal P.d.P., nonché sovrintendere alla gestione perseguendo livelli ottimali d'efficacia ed efficienza. I sindaci di comuni superiori ai 15.000 ab. e i P.d.P, possono nominare un direttore generale al di fuori della pianta organica e con contratto a tempo determinato.

Al direttore generale rispondono tutti i dirigenti dell'ente.






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