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L'UNIONE EUROPEA

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L'UNIONE EUROPEA


L'Unione Europea è una importante esperienza di costruzione di un sistema politico sopranazionale. L'analisi delle modalità di cooperazione fra gli stati europei che hanno dato vita, in sequenza, al Mercato Comune, alla Comunità Economica Europea e all'Unione Europea è stata inizialmente dominata dalle teorie funzionaliste. Secondo queste teorie, in estrema sintesi, i processi di integrazione nascono quando alcuni stati mettono in comune determinate attività e risorse economiche, e possono proseguire fintantoché quegli stati traggono benefici, essenzialmente economici, da quelle modalità di cooperazione. In generale, fatti salvi eventi traumatici, il proseguimento dell'integrazione risulta probabile poiché, se la cooperazione in un settore ha successo, produce domande ed opportunità di collaborazione anche in altri set 121b13b tori, è il fenomeno definito di spill-over (tracimazione) e, di conseguenza, apporta benefici che crescono e si espandono. La teoria funzionalista dell'integrazione, tutt'altro che priva di interesse e di rilevanza e certamente suscettibile di illuminanti intuizioni, venne abbandonata dai suoi stessi fautori proprio quando apparve che nella Comunità Economica Europea emergevano anche apparentemente inaspettate tendenze politiche sopranazionali. La versione classica della teoria del federalismo sostiene che gli stati federali sorgono in seguito ad una decisione fondamentale e con due obiettivi precisi. I due obiettivi sono la sicurezza e la prosperità economica. Nel manifesto di Ventotene Spinelli e Rossi dichiaravano che soltanto gli Stati Uniti d'Europa avrebbero potuto sottomettere i nazionalismi ed aprire la strada alla pace e alla prosperità, addirittura all'utopia di una società senza classi. Non vi è comunque dubbio che il processo di integrazione europea fu a lungo dominato da tecnocrati maggiormente interessati allo sviluppo economico e pertanto, ad accrescere la quantità e la qualità delle arene di integrazione quasi solo economiche ed in special modo agricole. Secondo Moravcsik, il processo di unificazione politica dell'Europa è stato, è e continuerà ad essere dominato dagli interessi statali, che sono in special modo economici, e dalle preferenze dei governanti nazionali che, per vocazione e per definizione, difendono il benessere dei loro stati e lo antepongono a qualsiasi propensione sopranazionale. Questa è, in estrema sintesi, la teoria dell'intergovernativismo. Tuttavia, proprio il procedere dell'integrazione europea nella versione funzionalista sembrò suggerire la necessità di qualche modalità di coinvolgimento e di qualche forma di partecipazione politica dei cittadini-elettori europei. La soluzione quasi naturale venne individuata, a partire dal 1979, nell'elezione popolare diretta del primo Parlamento Europeo, fino ad allora composto di rappresentanti nominati dai parlamenti nazionali dei diversi stati membri.



L'UE costituisce un sistema politico del tutto sui generis e senza precedenti, che soffre, secondo la maggioranza degli studiosi, sia di problemi di funzionalità che di un deficit democratico. Fino al 1979 i cittadini europei non avevano praticamente nessun strumento trasparentemente democratico per influenzare le politiche pubbliche o il processo di unificazione. In realtà le politiche pubbliche potevano essere influenzate dai gruppi di pressione, spesso nazionali o, qualche volta, organizzati a livello europeo. E' ovvio che, se le politiche vengono decise in scambi opachi fra gruppi di pressione e decision-makers non eletti e non responsabili, è evidente che non si potrà parlare di procedure democratiche neppure embrionali. Insomma tutto il complesso decisionale era nelle mani del Consiglio Europeo e della Commissione Europea per cui l'intera costruzione era nel migliore dei casi sostanzialmente intergovernativa e generalmente poco democratica in quanto né il Consiglio, né la Commissione godevano e godono dei crismi di un'elezione popolare diretta. Non bisogna tuttavia trascurare il fatto che i componenti del Consiglio Europeo sono i capi dei governi degli stati membri più il Presidente della Commissione, mentre i componenti del Consiglio dei Ministri sono, per l'appunto, i ministri degli stati membri. Poiché tutti gli stati membri dell'UE debbono essere regimi democratici, i loro governanti, al di la delle modalità specifiche della rispettiva selezione, godono di una piena legittimità democratica. Bisogna ancora aggiungere che ciascuno dei governanti si sforzerà di proteggere e di promuovere gli interessi nazionali del proprio paese andando oltre le preferenze della propria maggioranza di riferimento. Diciamo che la tesi sul deficit democratico ha maggior peso se si pensa che nessuno dei capi di governo o nessuno dei singoli ministri degli stati membri ha mai condotto una campagna elettorale nazionale su tematiche europee chiedendo agli elettori un mandato esplicito in materia. Di conseguenza, la legittimità democratica europeista dei governanti nazionali è nel migliore dei casi assolutamente presunta e praticamente indiretta. Il COREPER (comitato di rappresentanti permanenti) e spesso formato da ambasciatori, ed i governanti sono perfettamente consapevoli che la loro legittimità democratica giunge fino ad un certo punto e per andare oltre hanno storicamente agito e continuano ad agire in due modi. Innanzitutto i governanti di ogni paese formulano delle politiche che riescano in qualche misura ad avvantaggiare i rispettivi interessi nazionali ed inoltre che riescano a soddisfare anche gli elettori delle rispettive opposizioni interne. Questo meccanismo fa addirittura dire ad alcuni studiosi intergovernativisti che il deficit democratico farebbe la sua comparsa qualora il Consiglio perdesse o cedesse poteri alla Commissione. Il secondo modo con il quale i governi indicano la loro consapevolezza dell'esistenza di un deficit democratico è facendo ricorso a referendum nazionali che consentono di legittimare con l'espresso consenso dei cittadini decisioni europeiste particolarmente importanti. Per quanto riguarda le votazioni del Consiglio, la procedura più frequentemente usata è quella della maggioranza qualificata sulla base del voto ponderato, vale a dire che gli stati hanno un numero di voti relativamente proporzionale alla rispettiva popolazione con qualche squilibrio a favore degli stati medio-piccoli. Quando si vota a maggioranza qualificata una decisione viene presa se è sostenuta da 62 voti su 87. Tuttavia, se alcuni stati membri che rappresentano da 23 a 25 voti si oppongono alla decisione, il Consiglio la adotterà soltanto se raggiunge 65 voti. In teoria, e nella maggioranza dei casi, la maggioranza di blocco è 25 voti, ma può scendere a 23. Con questo sistema di voto talvolta è più facile adottare una decisione quando è previsto un voto all'unanimità, poiché gli stati che si astengono non contano, che quando è previsto un voto a maggioranza qualificata, poiché, in questo caso, l'astensione conta come un voto contrario. Le procedure di votazione meritano due altre considerazioni. La prima è che nessun processo di unificazione politica ha la possibilità di proseguire a colpi di maggioranza e che, pertanto, è perfettamente comprensibile che le votazioni a maggioranza qualificata tutelino gli stati meno inclini a procedere accelerando e approfondendo quel processo. La seconda considerazione è che proprio per costruire maggioranze ampie i processi di unificazione politica appaiono lenti e farraginosi.








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