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SCIENZE DELLE FINANZE CAPITOLO 1 TESI DI SCHUMPTER: lo stato moderno nasce quando lo stato feudale, con la sua organizzazione, non è più in grado di far fronte alle spese per il settore bellico

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SCIENZE DELLE FINANZE CAPITOLO 1


Tesi di Schumpter: lo stato moderno nasce quando lo stato feudale, con la sua organizzazione, non è più in grado di far fronte alle spese per il settore bellico. Per questo viene costituito un corpo specializzato per l'esazione delle imposte, che nei periodi di pace possono essere investite per fini diversi da quello bellico.

Il settore pubblico è un meccanismo di allocazione delle risorse non di mercato, diverso da altri meccanismi in quanto è in grado di imporre con la coazione l'applicazione delle regole stabilite. E' quindi uno strumento che gli individui si sono dati per raggiungere fini collettivi, e non una entità a se stante (visione quindi contraria alla concezione "organicistica" dello stato).

Le funzioni economiche del settore pubblico si compongono della allocazione, della distribuzione e della stabilizzazione.

APPROCCIO INDIVIDUALISTICO: tipico di gran parte della scienza economica. E infatti attraverso il movente individuale del profitto o del benessere che viene spiegata l'organizzazione economica e la sua evoluzione.

Schema di Stein ROKKAN distingue lo sviluppo dello stato in quattro fasi principali:



La prima fase è quella della formazione dello stato: sviluppo dello stato militare e fiscale. Unificazione politica e culturale della élite di comando, creazione di una struttura organizzativa per il mantenimento dell'ordine e per la difesa del territorio e per il procacciamento delle risorse necessarie (fisco).

La seconda fase è la costruzione della nazione: l'élite cerca di aggregare a sé più vasti settori della popolazione attraverso la coscrizione obbligatoria, lo sviluppo di sistemi di comunicazione, la standardizzazione religiosa e linguistica e la creazione di un sistema scolastico.

La terza fase è denominata della partecipazione: ossia consiste nella creazione della società politica. Si eguagliano i diritti politici tramite l'introduzione e l'estensione del diritto di voto, la creazione di parlamenti e dei partiti politici. Si estende il sistema scolastico pubblico.

La quarta fase è quella della redistribuzione ed è caratterizzata dallo sviluppo dei sistemi pubblici di assistenza e previdenza sociale. Si intraprendono politiche di ridistribuzione della ricchezza, mediante la tassazione progressiva e l'uso estensivo dei trasferimenti monetari. Noi tratteremo solo di quest'ultima fase.


Le attività di spesa e di entrata del settore pubblico sono condotte negli stati moderni mediante tre tipi di organizzazione:

gli enti generali di governo - Gli enti di governo a carattere generale svolgono le attività istituzionali (difesa, giustizia, ordine pubblico), oltre a servizi a carattere prevalentemente collettivo finanziati con sistemi di entrata generali. Possono avere competenza sull'intero territorio nazionale oppure su limitate parti di esso: regioni e enti locali. Non tutti gli enti hanno però carattere polifunzionale: alcuni hanno competenze di tipo monofunzionale, come le ASL in Italia o i distretti scolastici negli usa.

le gestioni fiduciarie - trovano nel settore pubblico applicazioni più diffuse nel campo della previdenza sociale. Una gestione fiduciaria identifica, da un lato, un gruppo di contribuenti obbligati a pagare determinate somme in relaziona a loro caratteristiche e un gruppo di beneficiari che hanno diritto, a determinate condizioni, di attingere alle risorse della gestione. Così i sistemi pensionistici sono finanziati dai contributi dei datori di lavoro e lavoratori; le risorse così raccolte sono distribuite a questi ultimi al termine della vita attiva. La forma della gestione fiduciaria è giustificata dalle caratteristiche assicurative delle attività svolte e dalla preponderanza di un lavoro di tipo strettamente finanziario: raccolta, amministrazione ed erogazione dei fondi.

Le imprese pubbliche - questa componente assume forme molto diverse da nazione a nazione. La caratteristica unificante sta nel fatto di produrre e/o distribuire beni e servizi che richiedono un'organizzazione abbastanza complessa di tipo industriale, per la quale non si ritiene adeguata l'organizzazione di tipo burocratico degli enti in generale. La distribuzione dei beni e servizi avviene tramite un sistema di prezzi, normalmente di tipo pubblico, cioè diversi da quelli che applicherebbe un imprenditore, privato.

Lo studio del settore pubblico, o teoria della finanza pubblica, può essere diviso in tre filoni principali: la Teoria Finanziaria (studio attività di bilancio), la teoria degli effetti delle imposte e spese, la teoria della politica fiscale.

LA TEORIA FINANZIARIA

Il periodo classico. - La teoria finanziaria classica è identificata con il nome di Adam Smith. La teoria di Smith deriva dalla sua concezione del mercato come sistema economico in grado di raggiungere risultati ottimali per l'intera società, una volta che sia lasciato funzionare libero da impedimenti. Il compito dello stato è quello di fornire alcuni servizi essenziali allo sviluppo ordinato della società e delle attività economiche e di astenersi da interventi che possano favorire il sorgere di posizioni monopolistiche. Smith formula un elenco di settori in cui è opportuno l'intervento dello stato: vanno da quelli istituzionali e cioè la difesa, giustizia e ordine pubblico, alle opere pubbliche a quelli come l'istruzione in cui un intervento dello stato è in grado di rendere più rapido lo sviluppo della società.

Per A. Smith le imposte devono essere il più conformi possibile al sistema di mercato ed il finanziamento della spesa pubblica deve essere assicurato da un duplice sistema:

i servizi per i quali è individuabile il beneficio ottenuto dai singoli vanno finanziati con un sistema di prezzi tassa, con l'applicazione cioè di quello che definiremo come il principio del beneficio o della controprestazione.

gli altri servizi, quelli a carattere generale, vanno finanziati in base alla capacità contributiva dei singoli, la quale varia in proporzione del reddito goduto da ognuno per effetto della protezione fornita dallo stato. Pagando le imposte in relazione al reddito si soddisfa al tempo stesso il principio del beneficio e della capacità contributiva.

La teoria finanziaria neoclassica inglese: gli economisti neoclassici inglesi abbandonano l'ottica complessiva del settore pubblico per concentrarsi unicamente sulle imposte. Si assumono unicamente come dati, esterni all'analisi perché determinati dal potere politico, il volume complessivo della spesa pubblica e la sua distribuzione fra le varie funzioni. Il compito dell'economista deve incentrarsi sui problemi di ripartizione, ovvero di ripartizione dei costi della spesa pubblica. Questo atteggiamento fu creato dalla situazione del tempo, che vedeva meccanismi politici collaudati e volumi di spesa modesti rispetto al reddito nazionale.

La teoria finanziaria dell'Europa continentale: la situazione nel continente era ben diversa da quella inglese, vista la più recente formazione degli stati unitari e il relativo ritardo di industrializzazione, che addossarono alla finanza pubblica compiti di spesa assai più gravosi. Gli economisti rivolsero quindi la loro attenzione ad entrambi i lati del bilancio. La teoria finanziaria italiana, che diede un grande contributo, fu fortemente influenzata dalla riformulazione della teoria del valore in termini di utilità soggettiva, che si accompagna agli sviluppi del marginalismo. Le decisioni sull'ammontare dei servizi pubblici da prestare e la loro ripartizione fra i vari settori tendono a riflettere, nella visione degli economisti italiani, le preferenze dei consumatori dei servizi, analogamente a quanto avviene nel settore privato.

La teoria dello scambio volontario: secondo U. Mazzola la caratteristica dei servizi forniti dallo stato è rappresentata dalla loro indivisibilità: la stessa quantità deve essere consumata da tutti anche se il relativo apprezzamento sarà differente, e la conseguenza è che, se venisse fissato per tutti i consumatori un prezzo unico, per alcuni di essi l'utilità che ritrarrebbero dal consumo pubblico sarebbe maggiore dei prezzo pagato e per altri minore. Per evitare questa situazione di inefficienza il pagamento richiesto a ciascuno dei consumatori di servizi pubblici deve corrispondere all'utilità marginale che egli trae dal consumo. Come vadano individuate le valutazioni marginali dei singoli consumatori/contribuenti è il problema principale della finanza pubblica. Non essendo però applicabile un sistema di prezzi di mercato, spetta quindi all'autorità politica valutare le preferenze individuali, di aggregarle e di prendere le decisioni relative alla quantità di servizi da fornire e di distribuire il loro costo (l'imposta). Se il processo verrà effettuato correttamente sarà raggiunta la massima soddisfazione possibile e l'equilibrio economico verrà raggiunto.

A. De Viti De Marco ha aggiunto a questa teoria il contributo più noto che riconosce nell'imposta il prezzo dei servizi pubblici. Tali servizi contribuiscono quindi alla formazione del reddito nazionale e sono consumati in maniera proporzionale ad esso. Pertanto, un'imposta sul reddito netto assolve completamente ai problemi di riparto del carico fiscale, fondendo assieme i due principi della capacità contributiva e della controprestazione. Ogni unità di reddito deve quindi essere tassata una sola volta.

G. Montemartini cerca inoltre di sviluppare con il ragionamento economico una teoria generale dell'organizzazione politica secondo la quale lo stato è il mezzo per far compartecipare tutta la collettività alla produzione e soprattutto al costo di determinati beni o servizi, che non devono necessariamente essere collettivi. La scelta dell'organizzazione è così effettuata in modo da permettere di raggiungere nel modo più economico possibile l'obiettivo prefissato da coloro che detengono il potere. Secondo lui la finanza pubblica è uno strumento attraverso il quale si fanno valere i rapporti di forza esistenti nella società.

Con K. Wicksell si ha infine il contributo più forte alla formulazione della teoria dello scambio volontario e un tentativo di approfondimento degli aspetti politici del fenomeno finanziario pubblico. Secondo lui, la teoria di Mazzola secondo la quale i cittadini partecipano alla copertura dei costi delle spese pubbliche in ragione della soddisfazione (utilità) che traggono dal loro consumo, è irreale. I servizi pubblici sono infatti indivisibili e il loro godimento da parte del singolo non dipende dal suo contributo personale, ma da quello di tutti. Se lasciato libero di determinare il suo contributo (in base cioè all'utilità che ne trae), il singolo individuo tenderà quindi naturalmente a evadere, cioè a non rivelare o sottostimare le sue preferenze nei confronti dei servizi pubblici. Poiché però l'alternativa a questo sistema è la coazione (lo stato che decide quando si deve pagare di tasse), che da luogo ad una situazione di inefficienza obbligando gli individui a consumare e pagare servizi che magari non apprezzano, occorre trovare in una democrazia regole decisionali che permettano di ridurre al minimo questi aspetti negativi: l'unica regola in grado di assicurare il consenso volontario di tutti è l'unanimità. Poiché però l'adozione della regola dell'unanimità avrebbe effetti paralizzanti attribuendo un diritto di veto ad ogni singolo elettore, egli ripiega sulla regola di "quasi unanimità", cioè di maggioranze molto qualificate, definendo cosi il "Principio della giusta tassazione[1]". Tale principio presuppone però una giusta distribuzione dei redditi, difficilmente ottenibile con regole di voto prossime all'unanimità, pertanto Wicksell propone di separare la politica di bilancio in due comparti:

il primo deve assicurare una giusta distribuzione del reddito e si deve basare su decisioni a maggioranza;

il secondo deve determinare i servizi pubblici da offrire e distribuirne il loro costo fra la collettività basandosi su regole di quasi unanimità.

Gli approcci storico-sociologici alla finanza pubblica: le teorie sociologiche della finanza trovano la loro base intellettuale nelle opere politiche di Pareto e di Mosca. Partendo da modelli di sistemi politici non democratici, l'approccio sociologico vede nei fatti finanziari l'espressione dei rapporti di forza esistenti fra le diverse classi sociali. Le scelte finanziarie sono quindi testimoni dello sfruttamento operato dalla classe dominante su quella dominata in quanto, ancorché esista una democrazia, élite relativamente ristrette sono in grado di imporre le loro decisioni al resto della popolazione, servendosi di maggiori capacità politiche.

Gli sviluppi contemporanei della teoria finanziaria: La crisi economica che ha caratterizzato la metà del secolo scorso ha portato gli studiosi a spostare l'attenzione dalla determinazione delle entrate fiscali agli effetti dei programmi di spesa e di entrata sull'andamento complessivo dell'economia, dando vita quindi ad un nuovo indirizzo di studi con caratteristiche macroeconomiche, denominato "politica fiscale".

Questi sviluppi comprendono svariati filoni, il cui nucleo centrale dell'analisi è rappresentato dall'economia pubblica (nuova denominazione delle precedenti "Scienza delle Finanze italiana e Public Finance inglese), il cui campo di azione spazia da cio che accade all'interno del settore pubblico fino agli effetti della presenza e dell'azione del settore pubblico sui comportamenti di individui, famiglie e organizzazioni private. La principale innovazione metodologica dell'economia pubblica è rappresentata dall'introduzione del concetto di incertezza.

Le domande centrali che si pone l'economia pubblica sono due:

cosa deve fare lo stato e come?

chi fra lo stato ed il mercato è più adatto a svolgere una determinata attività?

Fino agli anni 70 ci si è concentrati sui fallimenti del mercato[2], da allora ha preso il sopravvento lo studio dei cosiddetti fallimenti dello stato, cioè delle situazioni in cui l'operare del settore pubblico conduce a risultati insoddisfacenti, o comunque inferiori a quelli ottenibili con il ricorso al settore privato.

Un ulteriore filone è rappresentato dalle teorie del voto, dette anche teorie delle costituzioni, sviluppato con le opere di Black, Arrow, Tullock e Buchanan, che prendono lo spunto dalle teorie dello scambio volontario e dalla regola della "quasi unanimità" espressa da Wichsell per concentrarsi sullo studio dei meccanismi di voto e dei loro effetti sulle scelte collettive.

Arrow ha dimostrato che non esiste alcuna regola decisionale collettiva per fondere la classificazione delle preferenze effettuata dai singoli i individui in una classificazione collettiva che sia coerente, e che quando le preferenze individuali non sono graduate intorno a una sola punta (cioè non vi è un unico massimo), l'adozione della regola della maggioranza conduce ad un risultato ciclico. L'affermarsi di una decisione dipende quindi unicamente dall'ordine con il quale i vari problemi oggetto di decisione sono sottoposti a votazione.

Buchanan e Tullock, fondatori della scuola della Public Choice inglese, hanno esaminato la scelta fra regole decisionali diverse dall'unanimità, analizzandone gli effetti in termini di costi esterni alle decisioni e dei costi di transazione per arrivare alle decisioni. Loro scopo è stato quello di derivare dei principi di natura costituzionale a cui vincolare la presa di decisioni in materia finanziaria, allo scopo di rendere efficienti le scelte, e di diminuire l'impatto dell'illusione finanziaria e di controllare la crescita del settore pubblico.

Un terzo filone è costituito dalla teoria economica del governo. Il filone è stato iniziato da Downs, che ha sviluppato in modo estremamente articolato la teoria della concorrenza politica delineata da Shumpeter. Nel modello di Downs gli uomini politici sono mossi dall'obiettivo della massimizzazione dei voti per arrivare o restare al potere, e gli elettori dal proprio interesse. Per assicurare i voti, la concorrenza fra partiti conduce alla effettuazione di una politica che soddisfa le preferenze di una maggioranza almeno di elettori e che ricalca perfettamente le preferenze dell'elettore mediano.

La filiazione più recente della teoria economica del governo può essere considerata la teoria del ciclo politico economico: cerca di spiegare l'andamento ciclico dell'economia sulla base delle politiche di tipo elettoralistico seguite dai governi (es: gli elettori ci tengono molto ad un basso livello di disoccupazione, allora nell'imminenza delle elezioni la spesa pubblica verrà orientata principalmente su interventi a supporto dell'occupazione).

Un quarto filone è costituito poi dalla moderna analisi marxista della finanza pubblica, che cerca di definire meglio il ruolo dello stato in un'economia capitalista.

LA TEORIA DELL'INCIDENZA, anche detta degli effetti economici dei fenomeni finanziari, è in realtà un ramo dell'analisi economica applicata della teoria dei prezzi. La teoria dell'incidenza cerca di individuare gli effetti delle imposte e delle spese sul comportamento degli operatori economici, al fine di prevedere le modificazioni nelle principali variabili: prezzi relativi, produzione, profitti, risparmi e, soprattutto, distribuzione del reddito.

Per Ricardo la definizione degli effetti delle imposte costituisce un passo essenziale per la costruzione di una teoria generale della distribuzione del reddito, che era per lui il problema fondamentale della teoria economica. Egli riteneva che il problema dell'incidenza può essere facilmente risolto applicando la teoria della distribuzione (es. una volta stabilito il livello dei salari in condizioni di equilibrio, che è pari al costo di produzione del lavoro e quindi al livello di sussistenza, una eventuale imposta addossata sui salari non potrà diminuirne ulteriormente il livello e dunque dovrà essere pagata dai capitalisti sui profitti).

LA TEORIA DELLA POLITICA FISCALE: l'oggetto di questa teoria consiste nello studio degli effetti prodotti dalla politica di bilancio dell'operatore pubblico sull'andamento aggregato dell'economia. Studiando le variabili fiscali aggregate, questa teoria è una componente essenziale della teoria macroeconomica. La nascita di questo indirizzo è data dall'apparizione della Teoria Generale di J.M. Keynes e dall'urgente necessità di uscire dalla crisi di metà del secolo scorso.


CAPITOLO 2

LE ATTIVITÀ DEL SETTORE PUBBLICO:

ANALISI POSITIVA


Beni e servizi collettivi (o a consumo collettivo): sono caratterizzati dal fatto che il consumo degli stessi da parte di un individuo è compatibile o meglio non rivale con il consumo degli stessi da si parte di altri (quindi il consumo di un bene pubblico da parte di un individuo non implica l'impossibilità per un altro individuo di consumarlo). L'aggiunta di uno o più consumatori non comporta un aumento di costo nella produzione e/o distribuzione del servizio stesso.

Beni o servizi privati (o a consumo individuale): si caratterizzano per il fatto che il loro consumo da parte di un individuo è incompatibile, o meglio rivale, con il consumo da parte di uno o più altri individui. Il bene è perfettamente divisibile tra i consumatori.

CONCETTO DI NON-ESCLUDIBILITÀ: si sostanzia nella difficoltà o impossibilità, per il produttore di un bene o servizio, di escludere gli altri dai benefici di tale produzione. Può essere di due tipi:

Tecnica - Esistono ostacoli tecnici all'esclusione di chi vorrebbe beneficiare del servizio (es: trasmissioni televisive non criptate, difesa - l'antimilitarista è difeso tanto quanto gli altri cittadini).

Economica - si ha quando i costi di esclusione dal servizio di soggetti non interessati sono molto elevati (es: parco naturale con biglietto all'ingresso, controllarne i confini costa di più di rinunciare al ticket)

Tutti i vari tipi di beni o servizi posseggono, in misura minore o maggiore, un certo grado di "collettivismo" o, per contro, di "privatezza".

BENI PUBBLICI PURI: quando un bene o servizio e' caratterizzato dalla compresenza delle due caratteristiche della non rivalità del consumo e della non escludibilità dei benefici non vi è possibilità in genere che esso possa essere prodotto da un'impresa privata. La produzione di questi beni da luogo a vantaggi (esternalità) a favore di altri individui che il suo produttore non è in grado di ripagarsi applicando il meccanismo dei prezzi. Non esistendo convenienza economica privata alla loro produzione, questa deve avvenire tramite il settore pubblico.

Nella realtà il numero di beni pubblici puri è molto ridotto. Esiste una varietà infinita di beni che presentano in misura diversa caratteristiche di pubblicità o di privatezza. Per spiegare perché un bene o un servizio è fornito dal settore pubblico si può dire che è la collettività che vede nel processo di fornitura pubblico qualcosa di qualitativamente e quantitativamente diverso da quello privato, ed è dunque disposta a pagare per l'eventuale differenza di costo fra i due sistemi di fornitura.

Le esternalità: possono essere definite come gli effetti, vantaggiosi o svantaggiosi, provocati dall'attività di produzione e/o consumo di una persona, sull'attività di produzione o consumo di un'altra persona, che si riflettono nei prezzi pagati o ricevuti. La produzione di economie esterne è massima nel caso di beni collettivi puri e minima nel caso di beni privati puri.

FATTORI E SITUAZIONI CHE DANNO ORIGINE AD INTERVENTO PUBBLICO. Si possono distinguere in 3 grandi categorie:

Servizi che possiamo chiamare istituzionali: si tratta delle attività necessarie per garantire la difesa e l'organizzazione politica contro le aggressioni esterne, contro le insurrezioni e i disordini interni.

Imperfezioni del funzionamento del meccanismo di mercato: si apre la via per l'intervento pubblico quando non esistono le condizioni efficienti di mercato (costi di transazione ridotti, un livello sufficiente di concorrenza fra le imprese, adeguata informazione e prontezza degli operatori nell'adeguarsi alle nuove situazioni).    
- Esternalità - la loro presenza, sia che siano positive o negative implica un'insufficienza nel meccanismo di mercato. Include il problema dei costi di transazione, che consiste nella possibilità o meno di disciplinare con un sistema di prezzi la fruizione dei beni o servizi a carattere collettivo da parte dei potenziali consumatori. Si vedano ad esempio i casi di non escludibilità economica, tipo il passaggio sulle strade urbane, i ponti ecc. ecc.
- Monopolio l'esistenza di condizioni naturali o tecniche che conducono alla sopravvivenza sul mercato di un solo produttore, rappresenta la spiegazione fondamentale dell'intervento del settore pubblico in numerosi e importanti campi di attività. È per evitare che i privati si approfittino di questo enorme potere di mercato che si preferisce la soluzione dell'intervento pubblico.
- Informazione: il funzionamento efficiente del mercato presuppone l'esistenza di un adeguato livello di informazione sulle varie alternative di produzione e di consumo, che esistono attualmente e nel futuro, da parte di produttori e consumatori. L'informazione è normalmente scarsa e costosa e la sua insufficienza può condurre alla scelta per la soluzione pubblica rispetto a quella privata.

Qualità delle produzioni stesse: o nella qualità dell'ambiente sociale complessivo che esse contribuiscono a formare (esempio: produzione di sangue o plasma, se fosse a pagamento chi è povero e/o ha l'aids sarebbe incentivato a vedere il suo per soldi, vista la difficoltà di rilevare queste due eventuali condizioni nelle analisi.)

I fattori da cui trae origine una domanda di fornitura pubblica sono estremamente numerosi. Solo in casi ridottissimi la scelta per l'intervento pubblico nasce dall'impossibilità di fornitura da parte del settore privato. Nella maggior parte dei casi la fornitura pubblica nasce da una valutazione sociale, che è l'espressione degli obiettivi o degli interessi di coloro che detengono il potere decisionale in una società o che sono in grado di influire su coloro che la detengono.

CAPITOLO 3

LE ATTIVITÀ DEL SETTORE PUBBLICO:

ANALISI NORMATIVA

Una condizione essenziale per avere un sistema di mercato efficiente in senso paretiano e costituita dalla competitività e dall'esistenza di un numero elevato di imprese di piccole dimensioni, tali da porle in condizione di accettare i prezzi di mercato e non di imporli. Ciò richiede che la tecnologia della produzione mostri rendimenti di scala costanti o decrescenti: richiede cioè che i costi medi aumentino o restino costanti all'aumentare delle dimensioni. Diversamente, se i costi si riducono all'aumentare delle dimensioni le imprese maggiori scacciano le più piccole, fino al punto in cui ne resterà solo una (monopolio).

TRE SOLO LE CAUSE PRINCIPALI DI INEFFICIENZA DEL MERCATO:

1) Il MONOPOLIO - Caratteristiche: le imprese monopolistiche per massimizzare i profitti scelgono il livello di produzione per il quale il costo marginale è uguale al ricavo marginale (in libera concorrenza il costo marginale è uguale al prezzo di mercato!!), con conseguenze sotto il profilo dell'efficienza paretiana:

la prima è che il prezzo è fissato ad un livello superiore rispetto al costo marginale;

la seconda e che viene prodotta una quantità inferiore rispetto a quella dettata dalle regole di efficienza.

Rispetto al mercato in concorrenza perfetta infatti, che vede una curva di domanda orizzontale (perché fissa per il prezzo di mercato), il monopolista si confronta con una curva di domanda inclinata (perché c'è solo lui che produce, quindi la quantità domandata diminuisce all'aumentare del prezzo). Il monopolista quindi, al variare della quantità prodotta, risente di un effetto di quantità (che fa aumentare o diminuire il ricavo totale per effetto delle ulteriori unità vendute o non vendute), e di un effetto di prezzo (che influenza il ricavo totale perché colpisce tutte le unità vendute, non solo le ultime).

Graficamente è possibile rappresentare la perdita di benessere provocata dal monopolio (nell'esempio, entrambe le curve di domanda sono inclinate perché, nella concorrenza perfetta, tale curva è riferita al mercato e non al singolo produttore:


Monopolio naturale: si ha in una produzione quando la curva dei costi è infinitamente decrescente, per tutto l'ambito della domanda effettiva. Ciò avviene generalmente a causa dei costi variabili che sono solo una parte esigua di quelli fissi (es, trasporto e telecomunicazioni). Data la tecnologia, la domanda esistente permette quindi ad una sola impresa la sopravvivenza sul mercato.

Anche se nella realtà i mercati industriali sono caratterizzati dalla presenza di poche imprese di grandi dimensioni con una compresenza, praticamente inutile ai fini della concorrenza, di numerose piccole imprese, vi sono comunque le condizioni che richiederebbero o comunque giustificano un intervento pubblico.


Vi sono quindi 3 tipi di interventi possibili per ovviare a queste perdite di efficienza:

Non fare nulla - la collettività si fa carico di tale perdita di benessere che però magari è compensata da guadagni di costo derivanti dalle grandi dimensioni dei monopolisti, che consentono quindi economie di scala.

Intervenire con la regolamentazione - fissando il prezzo o il saggio di profitto massimo guadagnabile dal Monopolista. Il criterio più semplice è di fissare il prezzo (e quindi il livello di produzione relativo) al livello del costo medio (nell'esempio sopra, figur 353h75d a del monopolio naturale, potrebbe ad esempio essere fissato al punto di incrocio tra la curva di CMT - costo medio totale - e la curva di domanda), in modo da permettere al monopolista di coprire tutti i costi e avere un profitto normale (Vedi anche Capitolo 10).

Intervenire direttamente - acquistando o espropriando e poi gestendo direttamente il Monopolio.

2) LE ESTERNALITÀ: è Il secondo grande motivo di funzionamento inefficiente del mercato. La loro presenza, sia che siano positive o negative implica un'insufficienza nel meccanismo di mercato, nel senso che le scelte degli individui sono effettuate sulla base di prezzi e di costi che non riflettono il valore effettivo delle risone utilizzate. La produzione è eccessiva quando le esternalità sono negative; mentre è inferiore a quella ottimale quando le esternalità sono positive.

3) INCERTEZZA ED INFORMAZIONE ASIMETRICA: La realtà è diversa dalle situazioni finora portate ad esempio, nelle quali il soggetto è perfettamente a conoscenza di tutte le possibili reazioni e situazioni nelle quali verrà a trovarsi, ma prevede che esistano invece un insieme di situazioni che egli non è in grado di controllare ma al massimo di prevedere con una certa approssimazione, definite come gli stati del mondo.

Per esemplificare una situazione di consumo in presenza di stati del mondo (in questo caso il bene da consumare appartiene alla categoria dei cd beni contingenti), si può citare il contadino che deve decidere se utilizzare o meno l'antiparassitario. Come scegliere tra le due prospettive? Bisogna introdurre il concetto di valore atteso del profitto, cioè il valore del profitto che si otterrebbe se il contadino procedesse per un numero infinito di volte a usare e a non usare l'antiparassitario: esso viene calcolato sommando, per tutti gli stati del mondo, il valore del profitto per la probabilità di verificarsi. Nel nostro esempio le due azioni hanno lo stesso valore atteso. Il contadino si trova di fronte a quello che si chiama gioco equo: se il contadino procedesse per un numero altissimo di volte a utilizzare l'antiparassitario e per un numero egualmente alto di volte a non utilizzarlo, si troverebbe alla fine con lo stesso risultato medio. La scelta del contadino, dipende quindi dai suoi atteggiamenti nei confronti del rischio. Quelli possibili sono 3:

avversione al rischio;

propensione al rischio;

neutralità nei confronti del rischio.

L'incertezza modifica i comportamenti degli individui avversi al rischio, che cercheranno di ridurre i suoi effetti. Sorgeranno allora sui mercati nuove istituzioni come le assicurazioni che hanno la finalità di ridurre gli effetti delle situazioni di rischio. Il contadino, che è avverso al rischio, considera equivalente una prospettiva certa di 40 a una prospettiva incerta con un valore atteso di 50. La differenza fra il valore atteso e il valore dell'equivalente certo costituisce il premio per il rischio. Il contadino è disposto a pagare sino ad un massimo di 10=50-40 per ridurre la situazione di rischio nel caso debba assolutamente incorrerlo.

Nella realtà quindi la maggior parte dei mercati funzionerà in maniera imperfetta quando vi sono condizioni di incertezza, la cui causa è spesso dovuta alla presenza di un fenomeno molto importante che si chiama INFORMAZIONE ASIMMETRICA. Questa presenta due principali tipi di problemi:

L'informazione nascosta - Si ha quando una delle parti dispone di maggiore conoscenza dell'altra circa le caratteristiche di se stessa o del bene scambiato, che ha tutto l'interesse a non trasmettere all'altra. I problemi dell'informazione nascosta si presentano prima della conclusione di un contratto o comunque di uno scambio. Esempio delle assicurazioni per malattia, l'assicurato che sa di essere malato non informa la compagnia e sottoscrive la polizza, così da essere coperto quando dovrà sostenere gli oneri derivanti dalle cure. Nella teoria dell'informazione il problema è detto della selezione sfavorevole: l'asimmetria di informazione fa si che si operi sul lato della parte più informata un processo di selezione che è appunto sfavorevole all'interesse dell'altra parte contraente.

L'azione nascosta - consiste nella possibilità di una parte di modificare le prestazioni contrattuali, senza che l'altra abbia modo di controllare (es: in una polizza incendi, l'assicurato non prende le precauzioni sufficienti per evitare l'evento, senza che la compagnia posa verificare (es. gioca con dei cerini o non fa manutenzione agli impianti). I problemi dell'azione nascosta si presentano quindi dopo la stipulazione del contratto e riguardano l'adempimento delle prestazioni previste in esso.


L'esistenza di problemi informativi apre lo spazio per l'intervento pubblico, anzi per un intervento , pubblico molto, troppo, esteso, se si volesse correggerli tutti.

CAPITOLO 4

LA REDISTRIBUZIONE DELLA RICCHEZZA

Nella teoria economica la distribuzione dei redditi viene esaminata da due profili principali:

Il profilo della distribuzione funzionale o per quote del reddito - queste teorie cercano di spiegare la ripartizione del reddito fra i fattori della produzione: terra, capitale, lavoro e attività imprenditoriale e dunque sotto forma di rendite, interessi, salari e profitti. Se i fattori della produzione sono remunerati in base alla loro produttività marginale, essi vanno allora ripartiti in modo da eguagliare le produttività marginali fra gli usi stessi, al fine di raggiungere così l'uso più efficiente delle risorse.

Il profilo della distribuzione personale del reddito - in questo caso invece si guarda alla quantità complessiva di risorse guadagnata da ogni singolo individuo. La distribuzione dei redditi è quindi determinata dalla combinazione di 2 fattori:              
- la disponibilità individuale di fattori - Attraverso la disponibilità del capitale, la distribuzione del reddito viene a dipendere da quella della ricchezza (determinata dalle trasmissioni ereditarie, dal risparmio, dai matrimoni), ecc. La capacità di lavoro di un individuo dipende invece sia dalle sue doti innate, sia dalle capacità acquisite con l'istruzione e l'attività lavorativa, sia infine dalla scelta fra il lavoro e il tempo libero
- i prezzi unitari che gli individui sono in grado di spuntare dalla loro vendita - se l'economia opera in condizioni di concorrenza perfetta, la remunerazione è per ogni fattore uguale alla sua produttività marginale. La produttività dipende dalle tecnologie, dai gusti dei consumatori, che determinano i livelli di produzione dei singoli beni e dunque le condizioni di efficienza della produzione.

Nella realtà però i casi di concorrenza imperfetta sono assai più numerosi rispetto a quelli di concorrenza perfetta: la remunerazione dei fattori viene di conseguenza determinata non più dalla produttività marginale, ma da fattori politico-istituzionali esterni al meccanismo economico.

Poiché quindi la distribuzione è determinata sia dalla disponibilità di fattori che dalle remunerazioni unitarie, gli interventi redistributivi si possono situare a 2 livelli

incidere sia sulla distribuzione iniziale delle dotazioni di fattori, ossia sul livello di partenza da cui inizia lo scambio sul mercato- Tali interventi richiedono soprattutto imposte e provvedimenti legislativi: i patrimoni si livellano con le imposte di successione e con quelle sul capitale, mentre il capitale umano invece richiede interventi di spesa diretti nel campo dell'istruzione e dell'assistenza sanitaria, combinati con un prelievo fiscale che assicura i mezzi finanziari e che può servire a correggere la distribuzione delle remunerazioni.

Incidere sulla distribuzione dei guadagni ottenuti attraverso lo scambio. L'azione distributiva a livello dei guadagni richiede soprattutto interventi sostitutivi tramite la spesa, quali la concessione di pensioni, di assegni familiari, indennità di disoccupazione.

La spiegazione dell'elevatezza della spesa pubblica sociale negli stati moderni, risiede nel fatto che le diseguaglianze non sono che parzialmente rimosse, è necessario quindi un volume cospicuo di spesa per attenuare gli effetti non più socialmente accettabili.

CRITERI DI GIUSTIZIA DISTRIBUTIVA: 1000 anni diriflessioni sulla giustizia distributiva ahanno portato alla costruzione di due criteri fondamentali:

Il criterio del merito - secondo il quale va premiato chi ha maggiormente contribuito alla creazione della fortuna da redistribuire con il proprio sforzo e le proprie capacità.

Tale concetto risale ad Aristotele, che riteneva che lo stato dovesse distribuire onori e denari a vantaggio di coloro che avevano contribuito maggiormente al bene della comunità, ed è stata adottato da eminenti filosofi/giuristi tipo Hobbes, (XVII sec.), che riteneva giusto che ciascuno trattenesse per se quanto guadagnato e non è compito della società modificare la distribuzione che ne risulta;

Nell'ottocento poi si è arrivati ad un'altra versione di tale concetto, secondo la quale l'appropriazione di quanto guadagnato sul mercato è più giustificata per i redditi da lavoro e meno per quelli da capitale, la cui percezione è meno faticosa. In applicazione di ciò le imposte dirette dovrebbero discriminare fra le varie categorie di reddito, applicando aliquote più ridotte su quelli da lavoro e con aliquote più elevate sui redditi da solo capitale

Di qui si arriva alla versione più moderna del criterio del merito, quella di Einaudi e Simons, che accetta i risultati del mercato una volta che siano eguagliati i punti di partenza. Sono quindi ritenute eque le differenze di reddito che derivano da maggiore sforzo lavorativo, da un maggiore risparmio o da abilità innate, non quelle provenienti da condizioni di vantaggio godute senza meriti dagli individui (eredità, condizioni familiari, maggiori possibilità di istruzione, ecc.).

Il criterio del bisogno - secondo il quale la ricchezza va invece ridistribuita a coloro che hanno maggiore necessità di essere aiutati.

Le radici ideologiche del criterio del bisogno sono molto più varie. Troviamo infatti il concetto della carità Cristiana, la tradizione socialista, le teorie organicistiche dello stato, fino alla moderna socialdemocrazia. (vedi massima di Louis Blanc: da ciascuno secondo le sue capacità, a ciascuno secondo le sue necessità).

Le politiche del moderno stato assistenziale rappresentano, nelle loro diversità, combinazioni dei due criteri. Il mantenimento di un certo margine di disuguaglianza è però considerato necessario, e quindi giustificato, per assicurare l'espansione del sistema e quindi delle risorse disponibili.


DISTRIBUZIONE E REDISTRIBUZIONE NELLA TEORIA ECONOMICA

Gli economisti devono essere in grado di valutare situazioni e politiche con il duplice criterio dell'equità e dell'efficienza, ma dispongono solo dell'efficienza come metro di misura in quanto unità dimostrabile, mentre l'equità si può basare solo su giudizi soggettivi (Welfare and Competition di Scitovscy).

Efficienza: in senso paretiano si ha efficienza in un mercato quando non è possibile aumentare il benessere di qualcuno senza peggiorare quello di un altro.

Equità: è un problema che inizia invece proprio quando il miglioramento di qualcuno è condizionato al peggioramento di qualcun altro.

Hicks e Kaldor, per rendere meno rigido il criterio paretiano hanno proposto invece di giustificare le modificazioni di situazioni non sulla base del fatto che esse portino un effettivo miglioramento in senso paretiano, ma più semplicemente che esse portino a un cambiamento potenziale, che si ha quando coloro che sono avvantaggiati dal cambiamento di situazione sono in grado di compensare interamente coloro che sono svantaggiati e rimanere ancora con un maggior benessere rispetto a prima. (es: una politica economica che favorisce lo sviluppo del reddito nazionale in misura superiore al danno ricevuto da coloro che subiscono gli effetti negativi).

Secondo gli economisti classici invece, una distribuzione diseguale del reddito era ritenuta condizione indispensabile per aumentare la ricchezza e il benessere collettivo.

Adam Smith riteneva la diseguaglianza era indispensabile per l'accumulazione e quindi per la creazione di posti di lavoro e la formazione di un maggior reddito.

Malthus la riduzione delle disuguaglianze non avrebbe condotto a nessun miglioramento per le classi lavoratrici. Il maggior reddito prelevato ai ricchi avrebbe provocato solo un aumento del tasso di natalità, fino a riportare le condizioni di vita nuovamente al livello della sussistenza.

La diseguaglianza come prezzo della ricchezza futura, ha permeato la scienza economica fino allo sviluppo dell'analisi dell'utilità marginale.

Secondo la teoria utilitaristica classica, la politica da seguire nella distribuzione, come in ogni altra politica è la massimizzazione dell'utilità totale della collettività. Per sviluppare questo ragionamento però occorre affiancare alla concezione utilitarista, quella dell'ipotesi della decrescenza dell'utilità marginale del reddito.

La teoria della decrescenza dell'utilità marginale: Secondo PIGOU ogni trasferimento di reddito da una persona relativamente ricca ad una relativamente povera, con temperamento analogo, aumenta la somma complessiva delle soddisfazioni, poiché esso permette di soddisfare bisogni più intensi a spese di bisogni meno intensi (= un aumento di reddito basso da maggiore utilità di un aumento di un reddito più alto). Ogni causa che aumenta la quota assoluta di reddito reale nelle mani dei poveri condurrà quindi in generale ad un aumento del benessere economico, a condizione che non provochi una riduzione nel reddito nazionale.

Questa teoria però ha incontrato grandi contrarietà. La non confrontabilità delle utilità che gli individui derivano dal proprio reddito è ben presto divenuta la nuova ortodossia. Non essendo quindi conoscibili e confrontabili le utilità dei singoli, ogni giudizio e precetto sulla distribuzione non è più sostenibile in via scientifica, e riposa quindi su un giudizio di valore.

Secondo PARETO quindi, se non si possono confrontare le utilità degli individui, non è mai possibile giudicare se una politica che toglie ad alcuni per dare ad altri aumenta o diminuisce il benessere collettivo.

Soltanto ABBA LERNER ha riproposto la possibilità di intervenire da parte degli economisti, nella distribuzione. Lerner accetta la non confrontabilità interpersonale dell'utilità, ma presuppone che essa, precisamente l'utilità marginale, diminuisca all'aumentare del reddito e che sia possibile sommare fra loro le utilità di individui diversi. In queste condizioni, la massimizzazione della soddisfazione collettiva richiede quindi una distribuzione egualitaria del reddito. Infatti, poiché non si conoscono le curve individuali, non si ha modo di sapere se un'operazione che un riduca il reddito di un ricco e aumenti nella stessa misura quello di un povero, porti ad un aumento o ad una riduzione del benessere collettivo. Ognuno dei due risultati è egualmente probabile e, poiché le utilità marginali sono decrescenti, il guadagno netto delle due operazioni è superiore alla perdita netta: il massimo risultato è dato dalla equidistribuzione.


Posizioni recenti a favore della redistribuzione: Gli sviluppi recenti hanno cercato di rendere compatibile la redistribuzione con l'ottimalità Paretiana: ciò significa che si evitano confronti e calcoli di utilità totale della società, ma è possibile ipotizzare che il passaggio da una distribuzione ad un'altra, più egualitaria, venga approvato da tutti i componenti della società o perlomeno, da quelli che ne sopportano le conseguenze negative. Vi sono tre approcci a questa situazione:

1) Il primo approccio è del filosofo americano John Rawls:
l'opera di Rawls si muove nel quadro delle teorie liberali basate sul contratto sociale, si sviluppa intorno alla dimostrazione di due principi di giustizia.

Principio di uguaglianza - ogni persona ha diritto all'insieme più ampio possibile di libertà fondamentali uguali per tutti, con la condizione che questo diritto sia compatibile con la fruizione dello stesso insieme da parte di tutte le altre persone.

Principio di differenza - le diseguaglianze economiche e sociali devono essere strutturate in maniera da attribuire ai più svantaggiati le prospettive migliori e devono essere connesse a funzioni e posizioni nella società che sono accessibili a tutti.

Con "Una teoria della giustizia" Rawls tenta di superare la dottrina filosofica dell'utilitarismo. La sua concezione di giustizia si basa sull'idea che tutti i beni sociali principali devono essere distribuiti in modo eguale, e una distribuzione ineguale può esserci solo se avvantaggia i più svantaggiati.

Rawls utilizza due argomenti a sostegno delle sue idee. Con il primo argomento contrappone la sua teoria alla teoria dell'uguaglianza delle opportunità; il secondo argomento è quello del contratto sociale.

Secondo Rawls infatti, in una società che si fonda sull'uguaglianza delle opportunità, le disuguaglianze di reddito sono giuste perché legate alla bravura di ogni singolo individuo. Egli non critica queste disuguaglianze ma le disuguaglianze immeritate: tipo nascere ricchi o poveri nascere intelligenti o handicappati ecc. Rawls critica quindi la teoria delle pari opportunità perché non tiene conto delle disuguaglianze legate ai talenti naturali di ogni uomo, disuguaglianze immeritate perché arbitrarie.

Egli ritiene invece che una giustizia distributiva equa debba tener conto delle disuguaglianze immeritate e creare un sistema dove i meno avvantaggiati possono ottenere il massimo possibile. Per creare una giustizia distributiva equa, Rawls utilizza, reinterpretandolo, lo strumento del contratto sociale, già utilizzato dal giusnaturalismo seicentesco.

Con il contratto sociale si ipotizza una situazione pre-sociale dove ogni individuo, chiamato a stabilire i principi di giustizia che dovranno governare la sua costituenda società, si trovi in una "posizione originaria", nell'incapacità cioè di conoscere e prevedere quale sarà il suo posto nella società (se sarà ricco o povero, più intelligente o meno ecc.) (c.d. "velo dell'ignoranza").

Rawls ritiene che, trovandoci in questa situazione, sceglieremmo una società dove le ineguaglianze dovrebbero essere usate per migliorare la condizione dei più svantaggiati. In pratica gli individui sceglieranno un principio di distribuzione che assicura loro la miglior situazione futura possibile qualora dovessero trovarsi nelle condizioni peggiori possibili (criterio Maximin)

2) Il secondo approccio è sviluppato da Hochman e Rodgers: si basa sulla interdipendenza delle utilità. Se io traggo soddisfazione non solo dal mio reddito elevato ma anche dal fatto che anche i i miei simili abbiano un aumento del loro reddito, e se questi non rifiutano un trasferimento a loro favore, allora la redistribuzione è ottimale in senso Paretiano: tutti cioè sono avvantaggiati da un provvedimento che trasferisce ricchezza dai più ricchi ai più poveri. In questa situazione però ogni cittadino tenderebbe a comportarsi da Free Rider, cioè aspettare che sia qualcun altro a redistribuire, e quindi le operazioni di redistribuzione devono essere effettuate dal settore pubblico.

3) Un terzo approccio è rappresentato dal modello dell'assicurazione secondo il quale i trasferimenti di ricchezza a favore delle persone più povere devono essere considerate non come l'espressione di una volontà comune all'eguaglianza ma semplicemente come una prestazione di tipo assicurativo.

Perché un simile modello si realizzi occorre che gli individui siano avversi al rischio e perché il modello dell'assicurazione rispecchi le condizioni dell'ottimalità paretiana sono necessari alcuni meccanismi aggiuntivi:

che i costi dell'assicurazione, cioè i prezzi, siano scalati in ragione della probabilità dei singoli individui di trovarsi in condizioni di povertà.;

che si possa ovviare a possibili comportamenti disonesti da parte degli interessati, quali l'azione nascosta o il rischio morale.


Teoria contraria ad ogni forma di redistribuzione: lo stato minimo di Nozick. In un sistema di mercato puro ogni individuo dispone delle risorse che è in grado di ottenere con la propria attività lavorativa oppure di quelle che gli sono state messe a disposizione dalla fortuna o dalla liberalità altrui, attraverso donazioni e successioni. Lo Stato ha il solo compito di impedire l'acquisizione delle risorse altrui con la forza o con la frode, cioè in modo illegale, ma non ha alcuna facoltà di procedere ad una redistribuzione della ricchezza tramite procedimenti di prelievo e di spesa. In un sistema di questo tipo le correzioni dei risultati prodotti dall'operare delle forze di mercato possono essere effettuate solo dalla carità privata, cioè da disposizioni volontarie e non da procedure collettive vincolanti.

ROBERT NOZICK, filosofo libertario americano e sostenitore contemporaneo del mercato puro, vede che nell'anarchia la libertà goduta da ognuno non è la massima possibile, perché ciascuno vive sotto la minaccia delle offese altrui alla propria libertà. Lo Stato Minimo invece, assicurando protezione e ordine, amplia questa libertà. Per contro nessuna estensione dello Stato oltre le funzioni minime di "legge e ordine" è ammessa, perché violerebbe la libertà individuale che è il bene massimo da tutelare.

Lo Stato nasce secondo Nozick in maniera quasi volontaria attraverso le relazioni di scambio fra gli individui. Il punto di partenza è lo stato di natura. Per effetto della divisione del lavoro alcuni individui si propongono come guardiani del corpo di altri o come agenti di riparazione e punizione per le offese subite. Nascono le imprese di protezione. Per arrivare allo Stato occorre ridurre queste imprese ad una sola e dunque trasformare in monopolio il mercato della protezione. Nozick porta due argomenti per spiegare la nascita del monopolio in maniera non coercitiva:

il primo è che la maggior parte degli individui da maggior peso alla sicurezza assicurata, di fronte alle violazioni individuali dei diritti, da una grande agenzia che al rischio di subordinazione ai voleri dell'agenzia stessa. Non tutti però possono devono pensarla allo stesso modo, quindi si introduce il secondo argomento:

l'agenzia, che è prossima ad una situazione di monopolio, compera l'assenso dei recalcitranti offrendo loro un compenso per la violazione che essa farà dei loro diritti, in essenza, l'agenzia non permette a nessuno di proteggersi da solo. L'offerta non è più quindi rifiutabile e l'agenzia diventa monopolista.

Senza il pagamento di contributi da parte dei cittadini clienti, l'agenzia però non potrebbe funzionare e dunque anche l'imposizione di tasse viene accettata liberamente. Secondo Nozick quindi lo Stato Minimo nasce attraverso una procedura che non implica coazione per nessuno.

Elenco dei diritti naturali stabilito da Nozick:

diritto al possesso del proprio corpo;

diritto allo scambio e alla donazione delle cose che possediamo;

diritto al reintegro della proprietà violata che era detenuta legittimamente e a ottenere rimedio contro le azioni ingiuste subite.

I MECCANISMI POLITICI DELLA REDISTRIBUZIONE: La redistribuzione che avviene nella realtà non deriva dalle prescrizioni degli economisti, ma da un gioco sociale complesso

La teoria della democrazia: la versione originaria di Downs di questa teoria, sovrastima la possibilità della maggioranza più povera di sfruttare la minoranza più ricca. In pratica in una democrazia dove il voto è distribuito in modo perfettamente egualitario ma i redditi no, essa ipotizza che è facile per un partito politico organizzare la maggioranza dei poveri per sfruttare la minoranza più ricca.

La realtà però appare più complessa: infatti l'interesse alla redistribuzione trova un limite negli incentivi da lasciare alla minoranza perché continui a produrre quella ricchezza utilizzata dalla redistribuzione, i ricchi poi possiedono un potere politico superiore al voto di cui dispongono e lo utilizzano per limitare l'ambito della redistribuzione, e la maggioranza non è uniforme e non si può certamente assumere che il reddito sia l'unico elemento in base alla quale si determinano i comportamenti politici e si formano le maggioranze.

"Log - Rolling" della scienza politica - ovvero commercio dei voti. Fa si che per effetto di questo processo, la redistribuzione non operi solo più in senso verticale, dai ricchi ai poveri, ma anche in direzione orizzontale, rendendo quindi più incerto il risultato finale.

CAPITOLO 6

PRODUZIONE PUBBLICA O PRIVATA DEI BENI COLLETTIVI?

BUROCRAZIA E CONTRATTI STATO IMPRESE.


Il processo attraverso il quale la collettività mette a disposizione dei cittadini i servizi pubblici comprende due momenti decisionali ben distinti:

la decisione di fornitura: ovvero la scelta se dotarsi o meno di un servizio pubblico, ripartendone in qualche modo il costo tra i cittadini;

la decisione di produzione: ovvero il modo concreto con cui verrà effettuata la produzione del servizio.

La scelta tra produzione privata o pubblica di un servizio collettivo: le alternative disponibili. In entrambi i casi abbiamo dei problemi da affrontare:

Produzione privata: in questo casi due problemi da affrontare riguardano l'informazione nascosta e l'azione nascosta. In generale infatti l'impresa privata tenderà a raggiungere nella misura massima possibile gli obiettivi propri piuttosto che quelli dello Stato, suo committente.

la creazione dell'impresa pubblica: in questo caso è più difficile che sussistano problemi di informazione nascosta perché non vi è interesse nel perseguirli, però possono permanere problemi di azione nascosta connessi alla scarsa efficienza della produzione pubblica: chi lavora in un ufficio pubblico, non essendo remunerato in base al profitto, non ha motivazioni di tipo economico all'efficienza.

La collettività quindi, se rimane nell'ottica di affidarsi all'impresa privata può cercare di risolvere i problemi esistenti ricorrendo alla regolamentazione, che può consistere nella fissazione di un prezzo massimo di vendita (l'impresa allora è scoraggiata nella ricerca della rapidità) o nella fissazione diretta di un limite minimo alla caratteristica pubblica, oppure ancora si può fissare un limite massimo alla caratteristica privata (esiste poi una forma di collaborazione ancora più stringente che consiste nell'intervento diretto di controllo del processo di produzione).
Ad ogni modo quando si ricorre ai controllori siamo prossimi alla soluzione pubblica. Una impresa così strettamente regolamentata nel suo processo produttivo non è più remunerata col massimo non avendo più autonomia nella scelta delle combinazioni che ne permettono la massimizzazione. Quando l'applicazione delle condizioni imposte dalla collettività diventa impossibile, o troppo gravosa, non esiste altra via che quella di adire alla seconda modalità di intervento.

In sintesi quindi, le situazioni in cui si impone la scelta della burocrazia pubblica, si manifestano quando:

la collettività non è in grado di definire le caratteristiche del servizio desiderato per ogni immaginabile stato del mondo e teme che l'impresa contraente non sceglierà, in ognuno di questi stati, quella più favorevole alla collettività.

Esistono difficoltà o onerosità eccessive nell'esercizio del controllo pubblico sulle caratteristiche della produzione, tali da renderlo troppo costoso e far optare per la produzione diretta.

In pratica sono situazioni nelle quali non esiste un sistema contrattuale che permette alla collettività di servirsi con vantaggio del settore privato (c.d. fallimento dei contratti).

LA TEORIA ECONOMICA DELLA BUROCRAZIA: le considerazioni degli economisti su questa teoria si contrappongono a quelle effettuate in merito dai sociologi.

Il sociologo Max Weber ad esempio riteneva che i metodi di selezione utilizzati per i funzionari pubblici, la formazione loro richiesta e impartita, le regole che disciplinano la loro azione assicurassero che il comportamento di tali funzionari fosse sempre orientato al raggiungimento degli obiettivi dell'organizzazione della quale fanno parte e più in generale dell'interesse pubblico. Una volta che il sistema politico abbia fissato gli obiettivi dell'azione pubblica, il funzionario li eseguirà automaticamente.

Secondo gli economisti Niskanen e Downs invece, i funzionari pubblici si comportano alla stregua di qualsiasi altro agente, in modo da massimizzare la propria utilità e non secondo regole peculiari imposte automaticamente dall'appartenenza a una categoria. Nella loro funzione di utilità rientrano anche elementi egoistici come il potere personale, il prestigio, lo stipendio, ecc. La possibilità di massimizzare la propria utilità dipende dunque dall'autonomia di cui godono i funzionari pubblici rispetto ai vincoli della propria azione fissati dalla legge e dal controllo dal potere politico. Niskanen risolve il problema della pluralità degli obiettivi con l'ipotesi generale che gli uffici pubblici cercano di massimizzare le dimensioni. Di conseguenza ogni sforzo viene destinato a ottenere il massimo stanziamento possibile dal Parlamento che è l'organo che prende le decisioni di finanziamento. Secondo Niskanen la causa di ciò risiede nel fatto che l'Ufficio goda di un consistente vantaggio informativo rispetto al potere politico che lo finanzia e che lo sfrutti interamente a proprio vantaggio (l'ufficio infatti potrebbe non trasmettere al parlamento l'informazione sui propri costi, mentre è in grado di conoscere per primo i dati sulla domanda del servizio che produce). Questa situazione pone l'ufficio, ossia la burocrazia pubblica, in condizioni di enorme vantaggio nella contrattazione con il Parlamento. Il risultato è che l'ufficio sceglie il livello di produzione che preferisce, cioè la sua dimensione massima compatibile con lo sfruttamento integrale della disponibilità a pagare da parte del Parlamento (cosiddetta "bilancio", ovvero la somma globale che il Parlamento è disposto a stanziare per ottenere una data quantità della produzione dell'ufficio).

Le conseguenze sono quindi che l'ufficio si espande fino a giungere ad un punto in cui il bilancio totale stanziato coincide con il costo di produzione e la produzione viene spinta oltre il livello ottimale, ma è effettuata in condizioni di efficienza allocativa (tutte le risorse sono allocate).

Bilancio discrezionale: è dato dalla differenza fra lo stanziamento erogato dal Parlamento per ogni livello di produzione ed il costo totale minimo di produzione.

Critiche al modello di Niskanen:

la massimizzazione delle dimensioni formulata da n. può essere messa in dubbio dalla constatazione che essa avvantaggia non i massimi dirigenti di un ufficio pubblico, ma soprattutto coloro che sono situati ai livelli inferiori, per i quali maggiori dimensioni significano, fra l'altro, maggiori opportunità di carriera.

La seconda critica consiste nel fatto che secondo Niskanen il Parlamento nulla conosce dei costi dell'ufficio, presumendo quindi un atteggiamento troppo passivo dell'organo, che no utilizzerebbe in nessuna misura il suo potere gerarchico di cui dispone in democrazia.

I CONTRATTI TRA ENTI PUBBLICI E SETTORE PRIVATO: L'acquisto dai privati avviene normalmente con un meccanismo d'asta in grado di assicurare, se vi è concorrenza fra i fornitori potenziali, un prezzo più basso per l'acquirente pubblico. Il prezzo di fornitura può essere fissato secondo due soluzioni polari, cioè opposte:

Contratto a prezzo fisso: consiste nel fissare un prezzo immodificabile nel contratto iniziale di aggiudicazione e quindi nel far sopportare all'impresa contraente tutti gli aumenti successivi di costo.

Contratto del costo più un margine: si fissa un prezzo che riconosce all'impresa tutti i costi dimostrati più un margine di profitto sugli stessi.

Dal punto di vista del settore pubblico l'ipotesi preferibile di contratto sembrerebbe la prima. Nella realtà però questa soluzione espone lo stato al rischio che il privato, a seguito del cambiamento delle sue condizioni di costo, sia costretto a non rispettare il contratto e abbandonare la fornitura, con scarse possibilità di intervento da parte dello stato (es: opere incompiute). Un possibilità consiste quindi nell'aggiunta al prezzo che le imprese presentano con la loro offerta di un premio contro il rischio, è però è possibile che per lo stato il prezzo sia troppo alto. Per evitare ciò è possibile quindi che lo Stato ricorra al secondo tipo di contratto, ma il problema in questo caso e che l'impresa, vedendosi coperti comunque tutti i costi, non abbia più nessuno stimolo alla efficienza: classico esempio di azione nascosta.



Per chiarire la situazione contrattuale di Stato e privati occorre quindi menzionare il contratto di agenzia: si ha un rapporto di agenzia quando una parte, l'agente, opera per conto di una seconda parte, il principale. Le due parti hanno obbiettivi diversi e perseguono ognuna il proprio interesse. Il rapporto di agenzia è svolto normalmente in condizioni di incertezza: cioè l'informazione è posseduta in maniera disuguale dai due contraenti e l'azione dell'agente è condizionata dagli stati del mondo e avviene in genere in condizioni di avversione al rischio. Il principale che non può sorvegliare continuamente l'azione dell'agente deve incentivarlo quindi a scegliere l'azione che massimizzi il risultato del principale.

Il contratto incentivante: la soluzione ai problemi del contratto di agenzia solitamente consiste nello stipulare un contratto in cui la remunerazione finale è collegata ai risultati ottenuti e quindi all'azione dell'agente. Il contratto ottimale è quello in cui lo Stato paga una quota fissa, ad esempio commisurata ai costi che si possono prevedere al momento della stipulazione del contratto maggiorati del profitto e vi aggiunge una percentuale dei costi addizionale sopportati dall'impresa. Tale percentuale aggiuntiva si configura quindi come un premio di rischio per l'agente, e il suo livello ottimale è ovviamente commisurato alle probabilità che tale rischio si avveri.

L'OFFERTA PRIVATA DI BENI PUBBLICI: attualmente una frazione non trascurabile di beni pubblici viene effettuata da organizzazioni situate all'infuori del settore pubblico e da singoli privati. Un ruolo molto importante è rappresentato dalle organizzazioni senza fini di lucro. La produzione di beni pubblici tramite organizzazioni senza fini di lucro ha assunto in certi paesi, come gli USA, una dimensione considerevole, tanto da far parlare dell'esistenza di un terzo settore. Il secondo canale importante di fornitura di beni pubblici tramite il settore privato avviene tramite la vendita di un sottoprodotto ottenuto nella produzione del bene pubblico. Ad esempio le televisioni commerciali.

CAPITOLO 7

IL BILANCIO E L'EFFICIENZA DELLE ORGANIZZAZIONI PUBBLICHE


L'EFFICIENZA DELLE ORGANIZZAZIONI PUBBLICHE

Definizione di efficienza per una impresa: una impresa è efficiente quando sceglie la combinazione di fattori produttivi che le permette di minimizzare i costi di produzione. Ci sono due tipi di comportamento che danno luogo ad inefficienza, l'inefficienza tecnica e l'inefficienza allocativa.

Le inefficienze sono dovute generalmente ad un imperfetto funzionamento delle organizzazioni, cioè a deviazioni dei comportamenti reali dagli obiettivi, che trovano origine da due motivi principali: la non completa definizione dei diritti di proprietà e l'esistenza di problemi informativi che rendono difficile la guida ed il controllo di chi guida le organizzazioni.

La teoria dei diritti di proprietà: secondo tale teoria i comportamenti di un'organizzazione non sono determinati dagli obiettivi ad essa assegnati, ma dal sistema di remunerazioni e di penalizzazioni applicato a chi opera all'interno dell'organizzazione.

Per spiegare quanto sopra occorre definire cosa sono i diritti di proprietà dal punto di vista del ragionamento economico: la proprietà non va infatti vista come un "bene", ma come un sistema di diritti che specifica quanto ogni individuo può attendersi dai rapporti economici che intrattiene con gli altri membri della collettività in relazione al bene posseduto. Tali diritti comportano quindi dei costi e benefici (es: possedere un auto da il beneficio di usarla in esclusiva ma comporta l'onere di doverla assicurare verso la responsabilità civile). Alterando il sistema dei diritti si modifica quindi il sistema dei costi e benefici di tutti coloro che prendono le decisioni di utilizzo delle risorse e si modificano dunque le scelte di allocazione delle risorse.

Non è dunque sufficiente imporre agli amministratori di una grande impresa privata l'obiettivo di massimizzare il profitto perché esso sia di fatto massimizzato, occorre invece introdurre un sistema di remunerazioni e penalizzazioni che li obblighi al conseguimento dell'obiettivo. Il fattore principale che determina la struttura delle giuste remunerazioni e delle penalità è rappresentato dall'alienabilità o meno dei diritti o quote individuali di proprietà dell'organizzazione e della responsabilità che ne deriva. La possibilità di alienazione è massima nel settore privato e minima in quello pubblico. Gli effetti della (non) trasferibilità dei diritti sul settore pubblico sono di tre tipi:

La concentrazione della proprietà: non essendo possibile trasferire le quote, non è possibile alcun grado di concentrazione nel settore pubblico (es: una municipalizzata è detenuta da tutti i cittadini del comune, le cui quote non si possono concentrare diversamente). È evidente quindi che un sistema di remunerazioni/penalizzazioni associato alle scelte di ogni cittadino, come proprietario dell'azienda pubblica, è assai diverso dal caso in cui quel cittadino fosse l'unico proprietario di quella azienda.

La specializzazione: poiché la concentrazione della proprietà non è raggiungibile, nessuno ha interesse e possibilità di specializzarsi nella gestione del proprio patrimonio (pubblico in questo caso)

L'assenza di un mercato: poiché i diritti non sono trasferibili, non esiste un mercato che registri con rapidità gli effetti (sul valore dell'azienda) delle scelte, giuste o sbagliate, degli amministratori.


La lentezza e le difficoltà del controllo aprono la via quindi alla discrezionalità del comportamento degli amministratori o manager. Su questo punto la teoria dei diritti di proprietà confluisce con le teorie della discrezionalità manageriale: secondo la quale nelle grandi organizzazioni i dirigenti godono di un ampio potere discrezionale in virtù delle difficoltà che incontra la proprietà nel controllarli, ed essi utilizzano quindi questo potere per aggiungere obiettivi propri (cioè che stanno nella propria funzione di utilità e non in quella dei proprietari dell'organizzazione -prestigio, potere, numeroso staff alle dipendenze ecc.).

Vi sono comunque certo delle differenze fra le organizzazioni pubbliche e private dovute alla diversa struttura dei diritti di proprietà. I proprietari di una grande impresa possono infatti introdurre meccanismi di compartecipazione ai profitti per incentivare i manager a massimizzare questo obiettivo, mentre nel settore pubblico questa soluzione non è possibile. Da ciò deriverebbe una situazione di minor efficienza nel settore pubblico, che può assumere diverse manifestazioni: utilizzo eccessivo di uno o di tutti i fattori di produzione, scarsa a soddisfare tutta la domanda possibile, ecc.

LA TEORIA DELL'EFFICIENZA X: un'altra spiegazione delle difficoltà a raggiungere livelli efficienti nelle grandi organizzazioni è fornito dalla teoria dell'efficienza o dell'inefficienza X, sviluppata da Leibenstein. Infatti, quando l'economia, confronta imprese operanti in forme di mercato diverse, assume che esse siano egualmente efficienti o al massimo fa alcune considerazioni di efficienza basate semplicemente sulle dimensioni. Con la teoria dell'efficienza X Leibenstein vuole spiegare da quali fattori si originano divari di efficienza, e quindi di costo, fra imprese od organizzazioni diverse, evidenziandone i tre principali:

l'esistenza di contratti di lavoro incompleti: la mancata specificazione dei contratti deriva o dal fatto che non sono chiariti con sufficiente esattezza gli obiettivi formali dell'organizzazione o perché sono sconosciute con esattezza tutte le fasi del lavoro e i loro contenuti, necessarie per arrivare al prodotto. In questa situazione i lavoratori a qualunque livello possono perseguire i propri interessi accanto a quelli propri dell'organizzazione. Ogni individuo insomma ha una certa libertà nel decide quali attività svolgere effettivamente, il ritmo al quale svolgerle, la qualità di tali attività e il tempo speso in tali attività.

la non perfetta specificazione della funzione di produzione, cioè del legarne intercorrente tra fattori produttivi e prodotto: quando gli obiettivi non sono perfettamente conosciuti è chiaro che non è possibile specificare adeguatamente una funzione di produzione, cioè individuare esattamente i fattori produttivi e le loro quantità necessarie. In queste condizioni non è chiaro a nessuno quali debbano essere i precisi rapporti che legano i fattori ai prodotti e si aprono spazi per divari di efficienza (es: la polizia ha l'obiettivo di reprimere o prevenire il crimine?)

non tutti i fattori produttivi sono venduti sul mercato, o quantomeno, non allo stesso prezzo: l'esempio che si può dare è quello del capitale. Le imprese pubbliche e private accedono normalmente al mercato finanziario a costi diversi. Un costo meno elevato può rappresentare una spinta in meno all'uso efficiente delle risorse.


Efficienza ed l'efficacia delle produzioni pubbliche: i beni e i servizi prodotti dal settore pubblico possono essere suddivisi in 2 ampie categorie.

beni e servizi rivolti a soddisfare direttamente un bisogno, cioè una necessità di consumo, oppure costituiscono un fattore produttivo utilizzato nella produzione di altri beni e servizi pubblici e privati (es: produzione acqua).

beni e servizi funzionali al consumo o all'utilizzo di qualche altro bene, privato o pubblico, che non sono quindi consumati per le loro qualità intrinseche, sono i cosiddetti "Servizi Preventivi" (per es. il servizio di polizia).

L'identificazione concettuale del prodotto, cioè precisare in cosa si sostanzia la produzione di questi servizi, non da problemi per i primi ma li da per i secondo. Abbiamo infatti per i servizi pubblici due concetti di produzione:

il primo è definibile come produzione diretta ed è sufficiente a identificare la produzione per la prima categoria, ma non per la seconda (es: quantità di acqua fornita)

il secondo, che è quello che interessa al cittadino, è definibile come produzione obiettivo e si sostanzia nel livello di soddisfazione goduto nel consumo dall'insieme di altri a beni o servizi ai quali quello pubblico è funzionale (es. la produzione obiettivo del servizio di polizia è la riduzione della criminalità)

Nel caso dei servizi della seconda categoria il livello di produzione obiettivo non dipende quindi soltanto dall'ammontare di produzione diretta, ma da un'insieme di variabili ambientali che determinano condizioni in cui avviene la prestazione del servizio (cioè non solo dal numero di pattugliamenti che fa la polizia, ma anche da quanta droga gira ecc. ecc.).

La produzione diretta può quindi essere valutata in termini di efficienza, che si riferisce alla relazione che intercorre tra prodotto e fattori produttivi, mentre alla produzione obiettivo va associato quello di efficacia che esprime la relazione che esiste fra la produzione diretta di servizi pubblici e il raggiungimento degli obiettivi posti all'azione pubblica.

Il Bilancio è il documento contabile e politico con il quale il parlamento autorizza il governo (o un consiglio municipale autorizza una giunta) ad erogare le spese e a incassare le entrate. E' fondamentale per l'attuazione delle scelte collettive e dunque delle decisioni finanziarie.

La redazione del bilancio è compito dell'Esecutivo e sta all'ufficio competente indicare quali sono le spese necessarie per realizzare, ad esempio, il servizio scolastico. Una volta approvato il bilancio, gli uffici devono provvedere poi alla sua attuazione.

LA TEORIA INCREMENTALISTA: si tratta di un modello che si basa strettamente sulla prassi osservabile negli enti pubblici e quindi sui comportamenti degli attori. Il modello incrementalista è un modello comportamentale, che tiene conto della complessità dei problemi e dei costi associati e decisioni, riferito al contesto istituzionale americano nel quale il Governo non è espressione del Parlamento e vi è dunque una dialettica più serrata fra i due poteri[3]. Gli uffici incaricati della preparazione del bilancio non hanno il tempo a disposizione di preparare le proposte partendo da zero ogni anno, quindi il principale fatto che determina la dimensione e il contenuto del bilancio di un anno è il bilancio dell'anno precedente. L'esecutivo formula richieste di stanziamento basate sullo stanziamento ottenuto l'anno precedente e tiene conto, nel formulare le richieste, di alcuni elementi fondamentali quali l'aumento dei costi di acquisto dei fattori produttivi e la variazione presumibile del numero di beneficiari dell'attività svolta, al fine di dimensionare correttamente il servizio. L'effetto di questo meccanismo è che le singole poste di bilancio tendono a crescere con aumenti costanti nel tempo: da qui la denominazione di teoria incrementale.

Teoria della razionalità limitata o del comportamento soddisfacente e non massimizzante: studiata da Simons è la base teorica per le teorie incrementaliste. In sostanza i decisori del bilancio posti in una situazione in cui mancano le condizioni per un comportamento razionale massimizzante, poiché manca loro la conoscenza di tutte le alternative e hanno costi di transazione elevati e possibilità di scelta limitate, prendono decisioni che rappresentano la risposta più ragionevole e soddisfacente fra quelle possibili. Le persone che compilano il bilancio puntano l'attenzione su incrementi relativamente piccoli rispetto ad una base esistente e su questi piccoli elementi si combatte la battaglia politica.

I teorici dell'incrementalismo sono perfettamente consapevoli che alterazioni nelle condizioni economiche (es. ingresso in una fase di recessione), o sociali, (malcontento o richiesta di nuovi servizi sociali) o politiche (cambio di maggioranza, prossima scadenza elettorale) possono renderlo impraticabile. Si introducono così elementi di irregolarità nella formazione del bilancio che danno origine a variazioni fluttuanti per alcuni periodi.

IL PROCESSO DI FORMAZIONE E APPROVAZIONE DEL BILANCIO IN ITALIA: i singoli uffici ministeriali hanno certamente una tendenza ad espandere annualmente l'importo delle richieste, il compito di coordinarle e soprattutto di renderle compatibili, anche con tagli severi, con l'equilibrio complessivo del bilancio spetta al ministero del Tesoro che è si un organo tecnico, ma che è presieduto da un ministro che fa parte della compagine ministeriale votata dal Parlamento. Il bilancio approvato dal Parlamento è normalmente di dimensioni superiori, per quanto concerne la spesa e il disavanzo, rispetto a quello presentato dal governo.

Le decisioni di bilancio mediante la presentazione, discussione e approvazione nello stesso momento di due leggi, la legge finanziaria e la legge di bilancio.

Il progetto di legge di bilancio è il documento contabile che contiene l'indicazione di tutte le spese e di tutte le entrate per le quali il Governo chiede al Parlamento l'autorizzazione ad erogare e incassare. Secondo la nostra Costituzione, art. 8, la legge di bilancio non può istituire nuove imposte, né nuove spese. Si limita di conseguenza a recepire le spese e le entrate previste da leggi approvate in tempi anteriori. Nonostante questi limiti la formazione del bilancio presenta ampi margini discrezionali. Il governo può decidere o meno di includere, nel bilancio che sta preparando, uno stanziamento previsto da una legge anteriore. Molte leggi inoltre rimandano, per la quantificazione esatta degli stanziamenti, al momento della redazione del bilancio. A partire dal 1978 si è deciso di affiancare alla legge di bilancio una seconda legge, quella finanziaria, che permette di dare flessibilità alla manovra di bilancio, nel rispetto del limite costituzionale. La legge finanziaria - questa può operare modifiche e integrazioni ai provvedimenti legislativi relativi alle entrate e alle spese e indica inoltre il livello massimo di ricorso al mercato finanziario. Quest'ultimo fatto permette di assegnare al disavanzo del bilancio un ruolo di variabile di controllo dell'economia. Nella realtà, l'introduzione della legge finanziaria non ha sortito gli effetti attesi: i governi, di fronte alla lunghezza dei tempi di approvazione da parte del Parlamento dei provvedimenti fiscali hanno teso a raggruppare molti di questi provvedimenti nella legge finanziaria in modo da obbligare il Parlamento a una sollecita approvazione per rispettare i tempi del bilancio.

PROCEDURA DI BILANCIO

entro il 30 aprile i ministeri devono trasmettere al Ministero del Tesoro le loro richieste di stanziamento accompagnate dalla documentazione necessaria;

dal 30 aprile al 10 luglio avviene la preparazione della bozza di bilancio ad opera della Ragioneria Generale dello Stato, cioè il Ministero del Tesoro e sulla base di un intenso processo di contrattazione fra questo e gli altri ministeri;

nel mese di luglio, la bozza di bilancio è: presentata dapprima al ministero del Bilancio, poi di concerto con quest'ultimo al Comitato interministeriale per la programmazione economica, unitamente al bilancio pluriennale e, successivamente, alle Regioni;

entro il mese di agosto, le regioni sono tenute a dare il loro parere sulla bozza di bilancio tramite la Commissione interregionale ed entro il 15 settembre il CIPE deve approvare la Relazione revisionale e programmatica nonché i progetti di bilancio annuale e pluriennale e le relazioni allegate;

entro il mese di settembre i ministeri del Tesoro e del Bilancio presentano, sotto forma di disegno di legge, il progetto di bilancio annuale, il bilancio di previsione pluriennale e le relazioni allegate, il disegno di legge finanziaria;

entro il 31 dicembre dovrebbe concludersi l'iter parlamentare con l'approvazione del bilancio e della legge finanziaria, ma solo raramente tale termine è rispettato e il governo è costretto a richiedere l'autorizzazione al cosiddetto esercizio provvisorio del bilancio.

Per entrambe le camere si hanno le seguenti procedure:

discussione nelle commissioni permanenti per l'esame di merito sulla materia di competenza. Le commissioni permanenti, ad eccezione della Commissione Bilancio, non hanno il potere di proporre emendamenti alla legge finanziaria, hanno invece il potere di proporre emendamenti al bilancio.

esame da parte della Commissione bilancio. Tale commissione ha quindi un ruolo molto importante: riceve le proposte di emendamento, le fa sue o no, vota e trasmette una relazione generale all'assemblea plenaria che, a sua volta, inizia l'esame e poi arriverà alla votazione finale.

esame e voto da parte dell'Assemblea. L'approvazione parlamentare è caratterizzata da un elevatissimo numero di emendamenti presentati non solo dall'opposizione.


CAPITOLO 8

LA CRESCITA NEL SETTORE PUBBLICO

I dati indicano che la spesa pubblica è aumentata in tutti i paesi oggi industrializzati con ritmi molto superiori a quelli del settore privato dell'economia. Il risultato è che la quota della spesa sul prodotto nazionale è fortemente aumentata e attualmente, in alcuni paesi, si avvicina alla quota del 50%.

L'attività del settore pubblico può essere svolta, e di fatto è svolta, a un livello superiore a quanto permesso dai prelievi coattivi (imposte) e la differenza quindi è coperta dal debito pubblico, dalla emissione di moneta, dai prezzi pubblici e da altre forme di entrata di minore importanza

L'esistenza di un settore pubblico di dimensioni relative molto elevate significa che esso è diventato lo strumento con cui le diverse componenti della società ricercano e realizzano un ampio processo di redistribuzione della ricchezza rispetto ai risultati prodotti dal settore privato, o conseguenti alla distribuzione esistente dei diritti di proprietà.

La spesa calcolata per l'Italia è relativa ai 3 principali componenti del settore pubblico: lo Stato, gli enti locali e gli enti previdenziali.

Negli stati uniti invece la situazione è diversa che in Europa, e buona parte dei servizi di pubblica utilità sono svolti dal settore privato, non gravando quindi sui bilanci statali che vengono invece dedicati alle attività essenziali.

Il rapporto tra PIL e spesa pubblica può essere diverso da 0/1 (cioè essere superiore a uno), perché nel PIL è registrata la creazione di valore aggiunto, mentre nel conto della spesa pubblica ci sono anche le attività di trasferimento, cioè quelle di redistribuzione di quanto è stato prodotto.

La spesa pubblica in Italia: osservazioni. Una parte cospicua della spesa italiana, pari circa a un sesto, è attualmente assorbita dagli interessi del debito pubblico che non comportano dunque prestazioni di servizi. Altro elemento caratterizzante del nostro paese è la bassa efficienza della spesa pubblica: nonostante la forte incidenza della spesa sul reddito infatti il livello qualitativo dei servizi ricevuti dai cittadini italiani è in molti casi scadente o addirittura inferiore a quello dei paesi con reddito assai inferiore al nostro. Si osserva inoltre una forte riduzione delle spese per la difesa e la stabilità delle spese connesse alle funzioni tradizionali dello Stato, quali ordine pubblico, giustizia, affari esteri. Il loro spazio è stato occupato da spese sociali: istruzione, sanità, previdenza, che aumentano fortemente la loro incidenza fino alla metà degli anni 70. A partire da quel momento si assiste poi alla fortissima espansione del debito pubblico e quindi alla spesa per interessi. Agli inizi degli anni 70 è stata realizzata la riforma tributaria, ma il nuovo sistema non si è dimostrato in grado di fornire il gettito che gli si richiedeva. A causa della crisi economica di quegli anni la spesa è stata quindi utilizzata per sostenere i livelli di attività economica e per far fronte alle conseguenze sociali della crisi. In assenza però di gettiti fiscali sufficienti ha dovuto essere finanziata con il debito. L'espansione finora incontrollata di quest'ultimo ha finito per comprimere la possibilità di espansione degli altri settori di intervento.

I fattori principali in grado di influire sulla spesa sono:

La struttura societaria: composto da variabili quale: il livello di sviluppo economico, il grado di industrializzazione e di urbanizzazione, la struttura di classe, il grado di apertura di un paese agli scambi con l'estero, le caratteristiche della base imponibile delle imposte.
Dalla struttura societaria si origina un fattore secondario detto "domanda sociale": formato da variabili quale la distribuzione personale dei redditi, la struttura per età della popolazione, il grado di istruzione e di conoscenza dei processi politici, il carico fiscale.

Il contesto politico istituzionale: determinato dall'estensione del diritto di voto, dalle regole costituzionali in materia di bilancio, dai rapporti fra legislativo ed esecutivo, dalla centralizzazione o meno del sistema di governo, dalle forme di riconoscimento istituzionale dei gruppi di pressione.

Le azioni ed i comportamenti degli organi politici, che hanno competenza diretta e istituzionale in materia di spesa. Si aggiungono le azioni e i comportamenti degli organismi che hanno, fra i loro compiti, quello di esercitare un'azione informale nelle decisioni di spesa (lobbies -economiche o organismi di rappresentanza sociale, ecc. ).

La crescita della spesa pubblica è suscettibile di influire sullo sviluppo del reddito, positivamente, tramite i meccanismi keynesiani, ma anche negativamente per effetto della esigua crescita della produttività, che normalmente caratterizza le produzioni pubbliche. Ugualmente importanti sono gli impatti della spesa sul sistema politico. L'aumento generale del livello di istruzione rende più regolare il funzionamento di un sistema democratico, aumentando la partecipazione e la coscienza che i cittadini hanno dei problemi.

Le varie teorie possono essere classificate sulla base dell'importanza che esse assegnano a fattori sopra elencati (domanda sociale, contesto politico ecc.) e alle relazioni fra esse intercorrenti. Due classificazioni quindi:

La prima è fra i modelli di tipo societario: che fanno discendere l'evoluzione della spesa da quella della struttura della società nel suo complesso, in maniera piuttosto deterministica.

La seconda comprende i modelli politici: nei quali la crescita del settore pubblico è spiegata con riferimento ai processi e ai meccanismi politico-istituzionali: quali scontri fra classi, competizione fra partiti, pressioni della burocrazia, ecc. All'interno di questa categoria si possono distinguere poi due sottoclassi , a seconda che gli studi facciano riferimento ai sistemi di democrazia rappresentativa, e quindi l'orientamento è di tipo liberal-democratico, oppure al sistema capitalistico in generale, con orientamento quindi dichiaratamente Marxista.

I MODELLI SOCIETARI: Wagner. La sua analisi parte da un quesito: esiste un limiti desiderabile alle dimensioni relative del settore pubblico? La sua risposta è negativa.
Legge della crescente espansione del settore pubblico: lo sviluppo della spesa è determinato dal livello del reddito e con l'espansione di quest'ultimo si incrementa anche la dimensione relativa del settore pubblico. Cause:

Con il procedere dello sviluppo, le relazioni di mercato diventano più complesse e i rapporti fra gli operatori più controversi, cioè si richiede la predisposizione di un sistema di leggi e controlli più pesante.

Il processo di industrializzazione crea dal canto suo esternalità negative che il settore pubblico è chiamato a correggere e a compensare.

La crescita dei servizi sociali è ascritta al fatto che essi permettono la soddisfazione di bisogni superiori e quindi è strettamente collegata allo sviluppo del reddito.

Critica: Per quanto egli faccia riferimento a un sistema di democrazia rappresentativa e contrapponga il ruolo del Parlamento, che esprime la domanda, a quello del governo che ha il ruolo dell'offerta, manca però nella sua analisi un esplicito riferimento ai meccanismi politici di decisione. Lo Stato che ha una propria esistenza indipendente da quella dei cittadini è l'interprete della loro volontà e prende le decisioni perseguendo un interesse che per definizione è collettivo.

I MODELLI POLITICI: Peacock E Wiseman. I due autori prendono in considerazione le peculiarità del processo di decisione della spesa: I governi amano aumentare la spesa mentre al cittadino non piace pagare nuove tasse e i governi sono obbligati a prestare attenzione ai desideri dei proprio cittadini. Ogni nuova proposta di spesa fatta dal governo deve quindi vincere l'opposizione dei cittadini all'aumento delle imposte, dando così al livello di imposizione fiscale la funzione di limite all'aumento della spesa. Viene quindi introdotto il concetto di "livello tollerabile di imposizione fiscale", cioè quel livello di prelievo che i cittadini sono disposti a sopportare tenuto conto dei benefici ricevuti dalla spesa e del loro livello di reddito.
In condizioni normali la spesa pubblica ha un andamento ascendente in linea con lo sviluppo del reddito e quindi delle entrate tributarie ma, in periodi di crisi profonda come nelle guerre, depressioni gravi o disastri naturali, è richiesto un grande impegno di spesa e quindi un aumento della pressione fiscale. L'eccezionalità della situazione sposta verso l'altro il livello di tollerabilità delle imposte e, passata la crisi, non si torna più al livello originario perché i cittadini si sono abituati al nuovo livello di tassazione o perché non intendono rinunciare ai servizi pubblici che sono stati introdotti e che sono entrati nel loro sistema abituale di vita. La spesa riprende il suo normale cammino di crescita, ma a un livello più elevato di prima ed il settore pubblico ha così spiazzato in modo permanente il settore privato, aumentando il prelievo fiscale la spesa dei suoi proventi.

I MODELLI DI ISPIRAZIONE LIBERAL-DEMOCRATICA: Alexis De Tocqueville sostenne che se si volesse stabilire un parallelo fra una repubblica democratica ed una monarchia assoluta, si troverebbe che le spese pubbliche sono + elevate nella prima che nella seconda". In una democrazia il potere di far le leggi è nelle mani delle classi non abbienti, più numerose che, non avendo ricchezze, non sono toccate da aumenti di imposte votati per finanziare nuove spese. La loro introduzione e comunque vantaggiosa per le classi non abbienti, anche se distribuiscono i vantaggi in maniera uniforme tra i cittadini.

I MODELLI BASATI SULL'ELETTORE MEDIANO: descrive l'attività redistributiva del governo in forma semplificata, assumendo che si utilizzi l'imposta negativa sul reddito che prevede che chi ha meno di un livello di reddito prefissato dallo Stato riceva un sussidio, mentre chi ha di più paghi un'imposta. Il bilancio pubblico deve essere in pareggio, almeno nel lungo periodo e questo si ottiene se i cittadini con reddito medio non devono né dare né ricevere qualcosa dal settore pubblico. Chi ha un reddito al di sotto della media riceve sussidi e chi ha redditi al di sopra della media paga invece imposte.
Melzer E Richard assumono che l'azione redistributiva della finanza pubblica abbia effetti importanti sul sistema economico. La tassazione può indurre i cittadini a lavorare di meno. Pertanto più l'azione redistributiva è accentuata, più il reddito medio si riduce. Poiché la spesa pubblica e redistribuzione, l'estensione del diritto di voto porta ad un aumento continuo di spesa. Storicamente quindi si dovrebbe osservare in tutte le democrazie, passate gradualmente da un sistema con voto limitato alle classi ricche al suffragio universale, un processo di estensione della spesa. Dopo che il suffragio universale è stato introdotto, modifiche nella distribuzione dei redditi possono spiegare ulteriori incrementi dell'azione redistributiva del settore pubblico e della spesa.

I MODELLI BASATI SUI GRUPPI DI INTERESSE: Peltzman, Demsetz, Muller e Murrel. Questi autori pongono come fattore fondamentale di crescita l'asimmetria degli interessi. Le società moderne sono costituite da un numero elevatissimo di gruppi, ciascuno portatore di un interesse specifico a favore di interventi di spesa che lo avvantaggiano in modo particolare ed il sistema rappresentativo agevola la formazione di queste coalizioni. Gli uomini politici e i partiti provvederanno a costituire coalizioni di gruppi in numero sufficiente a raggiungere i voti necessari e a coordinare l'azione. Tutto ciò si basa però su una illusione finanziaria: il singolo cittadino o gruppo crede, quando propone un provvedimento di spesa che lo favorisce, di scaricarne il costo sulla collettività. Poiché tutti tendono a comportarsi allo stesso modo, il vantaggio netto tratto da ognuno tende a ridursi a zero e l'unico risultato e l'aumento della spesa pubblica e delle imposte.
Il passaggio al suffragio universale è avvenuto generalmente a cavallo tra i 2 secoli ma la spesa ha subito una vera rapida espansione solo nel dopoguerra, parecchi di decenni dopo. Secondo Domsetz bisogna tenere conto della riduzione dei costi di partecipazione dei moderni sistemi di comunicazione di massa. Secondo Pezman lo sviluppo economico ha condotto anche ad una uniformizzazione delle situazioni di reddito all'interno dei gruppi beneficiari della redistribuzione e questo ha permesso di raggiungere più facilmente degli accordi. L'incertezza sul risultato finale della redistribuzione tende però a ridurre il potere dei gruppi organizzati a favore della spesa, poiché diventa più agevole l'organizzazione politica dei contribuenti come gruppo di pressione.

LE SPIEGAZIONI DI IMPOSTAZIONE MARXISTA: secondo O'Connor la tendenza all'espanzione della spesa pubblica non è in alcun modo arrestabile in un sistema capitalistico ed essa è all'origine della crisi fiscale dello stato, cioè di una situazione in cui la spesa è finanziata per una quota crescente in modo inflazionistico. Ciò alla lunga provoca il collasso del sistema capitalista. O'Connor raggruppa la spesa in tre categorie:

La spesa per investimento sociale, rivolta a salvaguardare la possibilità di accumulazione del settore monopolistico dell'economia.

La spesa per il consumo sociale.

La spesa sociale: che ha la funzione di legittimazione del sistema capitalistico.

IL MODELLO DI BAUMOL: il divario di produttività come spiegazione della crescita pubblica. Tale modello non è solo focalizzato sul solo settore pubblico ma, più in generale, sulla produzione di servizi di tipo personale. L'ipotesi centrale del modello di Baumol è che le attività 'economiche possono essere divise in due ampie categorie:

Attività progressive suscettibili di un continuo progresso tecnologico, dove l'accumulazione di capitale e le innovazioni tecniche permettono un incremento continuo, anzi esponenziale, della produzione effettuata da ogni singolo lavoratore.

Attività stagnanti non suscettibili di progresso tecnico (o soltanto in forma limitata e sporadica) nelle quali non sono possibili aumenti di produttività e dunque la produzione complessiva può crescere solo se viene impiegato più lavoro. Questa categoria viene poi ulteriormente suddivisa in
Attività a produttività stagnante - costituite da servizi personali nei quali la quantità di prodotto dipende dal lavoro e dove non sono possibili produzioni di massa
Attività a produttività asintoticamente stagnante - ossia che usano in proporzioni praticamente fisse input del settore delle attività progressive e input del settore delle attività a produttività stagnante per eccellenza, quello dei servizi personali.

L'aumento di produttività nel primo settore rende possibili aumenti di salari e la loro crescita salariale sarà uguale a quella della produttività, ma nello stesso tempo questo farà aumentare anche i salari nel secondo settore, non progressivo, allo stesso ritmo del primo settore, diversamente i lavoratori si sposteranno dal secondo al primo (inoltre aumentando i salari di molte categorie , il costo della vita aumenta per tutti, e quindi anche le altre categorie reclameranno degli aumenti). I costi unitari del secondo settore tenderanno quindi a crescere all'infinito (non vi è possibile alcun progresso tecnologico) mentre quelli del primo a rimanere assolutamente costanti. Il costo unitario nel secondo settore tenderà quindi a crescere in modo continuo allo stesso tasso in cui cresce la produttività nel primo.
Il modello di Baumol spiega quindi perché con il procedere dello sviluppo l'occupazione industriale si riduce a favore di quella terziaria, ossia a favore di quelle attività la cui domanda è rigida al prezzo.

Il limite maggiore a questo modello per spiegare la spesa pubblica sta nel fatto che la spesa di trasformazione, cui il modello si applica, è solo una parte della spesa pubblica, in lenta e continua riduzione a favore dei trasferimenti.

Secondo Leroy Beaulieu l'imposta non dovrebbe superare il 5% delle rendite dei cittadini mentre Colin Clark ritiene che non bisogna lasciare superare alla spesa pubblica il 25% del reddito nazionale, pena una inflazione difficilmente controllabile.

La fragilità della libertà - Milton Friedman dice che la linea che non dovremmo superare, denominata è al rapporto di 60% della spesa pubblica sul reddito.

CAPITOLO 10

LA REGOLAMENTAZIONE DELLE ATTIVITÀ - PREZZI E INVESTIMENTI


Per regolamentazione si intende l'attività di controllo delle decisioni di prezzo, di produzione, o più in generale del comportamento delle imprese, svolta dal settore pubblico per motivi di interesse pubblico. E' quindi una forma di intervento alternativa alla proprietà pubblica diretta che si attua quando una collettività non è soddisfatta del funzionamento del settore privato ma non vuole sostituirsi interamente ad esso: lo fa quindi mediante il controllo.

La regolamentazione è svolta oggi normalmente da enti e agenzie pubbliche separate dall'amministrazione tradizionale e dotate di autonomia decisionale. Sta emergendo sempre più la necessità che anche le imprese pubbliche, a maggior ragione quelle a partecipazione statale siano soggette a un'effettiva regolamentazione. Rischi: la regolamentazione può imporre inutili vincoli al comportamento delle imprese private, riducendo l'efficienza del sistema economico. In secondo luogo, gli incaricati della regolamentazione possono alla fine diventare i tutori delle imprese regolamentate e non della collettività: o per coincidenza oggettiva di interessi o per interessi personali di coloro che operano nella regolamentazione.

LA REGOLAMENTAZIONE DEL MONOPOLIO NATURALE: il monopolio naturale si caratterizza per il fatto che la curva dei costi medi decresce per tutto l'ambito della domanda effettiva a causa dei costi variabili che sono solo una parte esigua dei costi fissi. (ES: su un ponte ogni utente in più permette una riduzione del costo fisso unitario e provoca un aumento in valore assoluto dei costi variabili molto minore della riduzione dei costi fissi).

Data la tecnologia, la domanda esistente permette a una sola impresa la sopravvivenza sul mercato. L'impresa privata può benissimo svolgere il servizio, cioè gestire un monopolio naturale e produrrà una quantità per la quale il costo marginale è uguale al ricavo marginale, secondo la classica regola della massimizzazione del profitto da parte del monopolista. La regola di efficienza afferma però che ogni attività va spinta fino al punto in cui il costo marginale è uguale al prezzo. La gestione privata senza regolamentazione conduce dunque a una situazione inefficiente, nel senso che si scoraggiano i consumatori dall'utilizzare il servizio per una quantità per la quale la loro valutazione marginale è superiore al costo. Vi è dunque necessità di un intervento pubblico o con una attività regolamentativa oppure con la sostituzione dell'impresa privata con un'impresa pubblica. L'intervento pubblico deve spingere la produzione fino al punto in cui il beneficio è uguale al costo marginale. Facendo ciò però l'impresa perderebbe (su tutta la produzione), un importo pari alla differenza tra il costo medio ed il costo marginale. Esistono quindi alcune soluzioni possibili per ovviare a questo problema.

SISTEMI DI PREZZI AMMINISTRATI:

Prezzo uguale al costo medio: la soluzione amministrativamente e politicamente più semplice è quella di fissare il prezzo al livello del costo medio. La produzione viene portata fino ad un punto che è inferiore a quello efficiente, ma comunque superiore a quello della soluzione privata. Se invece si vuole ad ogni costo rimanere al livello di produzione efficiente si può: finanziare la perdita di gestione derivante dalla differenza del costo medio e costo marginale, con l'istituzione di un'imposta in somma fissa perché questa non provoca distorsioni di sorta nel funzionamento del sistema economico. Due obiezioni a questa soluzione: la prima è che le imposte in somma fissa sono praticamente inesistenti e lo sono perché ingiustamente considerate non eque.

Tariffa composta di due parti: una prima parte fissa viene fatta pagare a tutti gli utenti e rappresenta il pagamento fatto per diventare utilizzatore del servizio. Una seconda parte è variabile e viene commisurata a ogni unità del servizio consumato. La soluzione più ovvia per dimensionare le due parti di tariffa è di coprire interamente il disavanzo con la parte fissa e fissare la parte mobile sulla base del costo marginale. In tal modo si ottiene di eliminare quasi tutti gli effetti distorsivi. La soluzione non è però perfetta sotto il punto di vista della efficienza, perché se la parte fissa della tariffa è elevata essa può distogliere alcuni consumatori dal servizio e quindi condurre ad una utilizzazione inefficiente. Perplessità anche sotto il punto di vista dell'equità distributiva in quanto la parte fissa è una sorta di diritto di accesso che pagano i ricchi e poveri e , se è elevata, essa può allontanare i poveri dal servizio

Discriminazione delle tariffe: altra soluzione è rappresentata dall'applicazione di una tariffa singola ma differenziata, o in base alle quantità consumate o alle caratteristiche dei consumatori.

Limiti e difficoltà della regolamentazione: visti i rischi alcuni economisti hanno suggerito di eliminare tout court ogni attività di regolamentazione dei monopoli naturali e di sostituirla interamente con la concessione del diritto a svolgere l'attività ad un'impresa che offre le condizioni migliori a una gara d'asta. L'esperienza però insegna che non ci sono facili alternative alla regolamentazione.


CAPITOLO 13

LA STRUTTURA TERRITORIALE DEL SETTORE PUBBLICO



LA TEORIA DEI GOVERNI DI LIVELLO DIVERSO: il settore pubblico è suddiviso in una pluralità di enti secondo un duplice criterio di organizzazione:

Il criterio Funzionale: secondo il quale il settore pubblico viene strutturato in enti che hanno competenza sull'intero territorio nazionale e sono dotati di una sola responsabilità o funzione. Una struttura di tipo funzionale è sostenuta oggi soprattutto da coloro che sono preoccupati dell'eccessivo aumento della sfera e della spesa pubblica. Costoro ritengono che un sistema di enti con bilancio separato ed imposte proprie, le imposte di scopo, aumenta la visibilità della finanza pubblica riducendo la spinta alla spesa provocata da fenomeni di illusione finanziaria.

Il criterio Territoriale: che prevede che il settore pubblico sia organizzato attribuendo una o più funzioni ad enti che hanno capacità di governo o sull'intero territorio nazionale o su porzioni più o meno grandi di esso. Questi enti hanno organi di governo scelti mediante elezioni e sono denominati anche enti politici di governo (es: le Regioni). Si tratterà di questi enti come giurisdizioni, intendendo con ciò che si tratta di aree geografiche definite, dotate di un organo di governo eletto direttamente o indirettamente e responsabile di funzioni stabilite da una giurisdizione superiore, o tramite un patto costituzionale. Quando le funzioni dei livelli di governo inferiore sono stabilite dai parlamenti di livello superiore si e in presenza di uno Stato unitario. Quando invece è la costituzione a prevedere la ripartizione delle funzioni fra governi di livelli diversi e questa ripartizione può essere modificata solo con il consenso di più livelli di governo, allora lo Stato ha una struttura federale.

La struttura centralizzata presuppone un unico organo decisionale, posto al centro, e quindi l'attuazione di politiche uniformi sul territorio nazionale, soprattutto per quanto concerne la fornitura di beni pubblici.

VANTAGGI E SVANTAGGI DELLA DECENTRALIZZAZIONE DEL POTERE DI GOVERNO

Secondo il pensiero politico: la posizione favorevole al governo locale si basa su una affermazione principale, "La decentralizzazione rende il governo più vicino al popolo, favorisce il coinvolgimento dei cittadini nella gestione degli affari pubblici, ne rafforza le possibilità di controllo sui governanti. Ha anche il vantaggio della tutela delle minoranze nelle società etnicamente molto differenziate. Gli autori contemporanei concentrano la preoccupazione sul problema distributivo: é difficile che una forte decentralizzazione permetta la realizzazione delle politiche redistributive tipiche delle democrazie moderne.

Secondo la teoria dell'organizzazione: la tesi tradizionale, sposata da economisti come John Stuart Mill, sosteneva che vi erano limiti evidenti alla capacità amministrativa di un governo centrale. La decentralizzazione era dunque una via obbligata per aumentare o comunque per rendere accettabili i livelli di efficienza amministrativa. Gli sviluppi successivi della scienza dell'amministrazione hanno rivalutato le maggiori dimensioni. I progressi ottenuti nei trasporti e nelle comunicazioni e nel trattamento delle informazioni hanno spostato verso l'alto la dimensione minima efficiente sotto il profilo amministrativo.

Secondo la teoria economica: individua il principale vantaggio del governo locale nella possibilità di soddisfare le preferenze di un maggior numero di persone rispetto a un governo centralizzato. Questa affermazione vale in una situazione in cui le preferenze per i beni pubblici sono differenziate territorialmente. Ogni giurisdizione può allora effettuare delle scelte che rispecchiano le preferenze di una frazione dei residenti maggiore rispetto a una soluzione centralizzata. La maggior vicinanza fra rappresentanti politici e cittadini facilita inoltre a questi ultimi l'espressione delle proprie preferenze non solo attraverso il voto ma anche attraverso la voce.

TEOREMA DELLA DECENTRALIZZAZIONE di Oates: la superiorità della soluzione decentralizzata nella struttura del governo quale fornitore di servizi, viene dimostrata da Oates. Presupposti ipotizzati nella teoria:

Occorre individuare la quantità di un bene collettivo da produrre (questo bene non da luogo a esternalità).

la collettività nazionale è divisa in due gruppi di persone che formano comunità geograficamente distinte (giurisdizioni).

All'interno delle due giurisdizioni tutti i cittadini hanno preferenze identiche (ma non uguali a quelli dell'altra comunità).

Il processo di produzione avviene a rendimenti di scala costanti. Visto quindi che aumentando la produzione non si realizzano economie, non vi è quindi incentivo a centralizzare (due entità separate producono allo stesso costo unitario di una sola).

Dato quindi che il costo medio è costante, pur avendo le due comunità preferenze diverse (e quindi combinazioni diverse di prezzo/quantità desiderata del bene), in caso di soluzione centralizzata esse sono costrette ad un consumo pari al livello di produzione intermedio tra le due situazioni, una quindi consumerà più del desiderato, l'altra meno, con conseguenti perdite di benessere.

Qualora però all'interno delle due giurisdizioni i gusti non siano omogenei si creano dei problemi: Infatti, in questo secondo caso, Oates dimostra che la produzione decentralizzata sarebbe si in grado di soddisfare un numero maggiore di persone ma, assumendo di poterne misurare l'utilità che questi ne ricavano, con una perdita di utilità totale superiore rispetto ad una soluzione centralizzata.

Secondo quindi le regole decisionali delle nostre democrazie, la forma di governo decentralizzata è superiore a quella centralizzata ma, in termini di benessere, assumendo cioè che sia possibile misurare e dunque confrontare il benessere individuale, la soluzione decentralizzata può essere in alcuni casi inferiore. Il criterio democratico, interpretato in base alla percentuale di persone soddisfatte dalla soluzione, si schiera quindi a favore della soluzione decentralizzata, mentre il criterio utilitaristico della massimizzazione del benessere favorisce la soluzione centralizzata ogni qualvolta non esista uniformità dei gusti. Se le giurisdizioni sono invece omogenee al loro interno e disomogenee tra loro la soluzione decentralizzata e superiore sotto entrambi i profili qui considerati.

LA DISTRIBUZIONE DELLE COMPETENZE FRA LIVELLI DIVERSI DI GOVERNO:
Il principio di equivalenza:
La struttura ottimale del governo è quella che assicura una perfetta corrispondenza fra i confini delle giurisdizioni che producono beni e l'area entro la quale si manifestano i benefici dei beni prodotti
Per spiegare quanto sopra, ammesso che la decentralizzazione dei poteri di governo sia più vantaggiosa rispetto alla centralizzazione, occorre stabilire quali competenze o funzioni centralizzare o decentralizzare. Per fare ciò è necessario introdurre due concetti/grandezza:

L'area geografica entro la quale una data attività svolta da una giurisdizione fa sentire i propri effetti.

L'area geografica delimitata dai confini della giurisdizione.

Perché una funzione sia svolta a livello efficiente occorre che le due aree geografiche coincidano. Se infatti l'area dei benefici è inferiore a quella della giurisdizione, entra in gioco la teoria delle scelte collettive (cioè quella delle decisioni a maggioranza, oppure a quasi maggioranza ecc.) a danneggiare l'efficienza (Esempio: una fabbrica produce un bene per tutta la nazione ma danneggia col rumore solo i cittadini che vivono nelle vicinanze. Se il potere è centrale, a meno che i cittadini che vivono nelle vicinanze del rumore non abbiano la maggioranza a livello nazionale, non riusciranno a far votare il cambiamento della situazione).

Se al contrario l'area dei benefici è superiore a quella della giurisdizione (cosiddetto "effetto di traboccamento"), entra in gioco la teoria delle esternalità. Se quindi tali effetti sono negativi quindi, la produzione sarà superiore alla necessità creando inefficienza, se positivi invece sarà inferiore ma sempre inefficiente.

L'effetto di traboccamento è particolarmente delicato nelle politiche monetarie e di stabilizzazione, perché gli effetti su una scelta di tipo monetario ad esempio, tendono molto spesso a riversarsi su giurisdizioni vicine (Es: una giur. Aumenta la liquidità per sostenere l'economia e i suoi cittadini usano quei soldi per comperare all'estero). Il criterio dell'equivalenza fra l'area dei benefici e confini politici spiega quindi certamente bene perché le politiche di stabilizzazione e/o quelle incisive di redistribuzione dei redditi e della ricchezza siano oggi svolte a livello dei governi nazionali.

LA FUNZIONE REDISTRIBUTIVA: in base al principio della equivalenza la funzione redistributiva dovrebbe essere necessariamente assegnata al governo centrale, altrimenti sarebbe un incentivo per i poveri delle giurisdizioni vicine a spostarsi verso di essa e ai + ricchi meno generosi a spostarsi altrove per evitare l'aumento dell'imposta. Se i movimenti fossero molto intensi lo schema di redistribuzione si rivelerebbe insostenibile. Secondo Pauly, supponendo che la redistribuzione venga spinta fino al livello ottimale (cioè quando il costo marginale per i + ricchi -aumento dell'imposta da pagare- uguagli il beneficio dei poveri -aumento del reddito-), essa sarà maggiore laddove le preferenze dei più ricchi sono più favorevoli alla redistribuzione e nelle giurisdizioni più ricche, ammesso, come sembra, che la redistribuzione sia un bene normale[4] Dunque la redistribuzione sarà diversa fra le diverse aree e deve essere una funzione lasciata alle giurisdizioni locali. In conclusione le politiche più incisive sono realizzate facilmente a livello nazionale, ma poiché esistono preferenze diverse fra le varie giurisdizioni locali circa la redistribuzione, le politiche nazionali possono essere affiancate da quelle locali, effettuate sia con semplici trasferimenti monetari, sia mediante la fornitura di servizi.

LA TEORIA ECONOMICA DEI CLUB: può essere applicata al caso delle giurisdizioni locali immaginando che queste siano dei Club, e che quindi siano formate da persone che hanno preferenze affini riguardo all'attività del club. Per fare ciò dobbiamo ovviamente ipotizzare che che la popolazione possa distribuirsi senza costi fra i vari club, in modo da avere completa omogeneità delle preferenze fra gli appartenenti allo stesso club. La teoria è stata sviluppata a partire da un famoso articolo di Buchanan e prevede che i nostro club debba risolvere 2 problemi di ottimalità fra loro interdipendenti:

1) la dimensione del club, dato dal numero dei suoi membri;

2) il livello di produzione dell'attività tipica del club.

Ovviamente ogni membro addizionale comporta al tempo stessa un vantaggio, accollandosi una parte del costo dell'attività, e uno svantaggio, determinando una maggiore congestione nell'uso dei servizi del club. Per ogni dimensione del club esiste quindi un livello ottimo di attività.

LA MOBILITÀ RESIDENZIALE E IL MODELLO DI TIEBOUT:questa teoria si basa sulla constatazione dell'autore che quantunque si possa, in teoria, individuare la quantità efficiente di un bene nazionale da produrre, non è possibile basarsi sulle normali transazioni di mercato per ottenerla. Poiché infatti gli individui non rivelano le proprie preferenze, occorre ripiegare su un meccanismo politico per decidere la quantità e conseguentemente, essendo questa scelta unica per tutta la collettività, alcuni rimarranno necessariamente insoddisfatti.
Se a livello nazionale non esistono rimedi, a livello locale si può invece pensare a un meccanismo analogo al mercato che assicuri l'efficienza nella produzione che consiste nella determinazione delle quantità con un meccanismo politico che lascia quindi insoddisfatta una minoranza, prevedendo che questa possa spostarsi verso un'altra giurisdizione che gli offre un servizio o un insieme di servizi che meglio soddisfa le sue preferenze. Per dire ciò Tiebout si basa però su ipotesi assai restrittive e irrealistiche:

consumatori/elettori hanno una completa mobilita e questa non è in alcun modo vincolata da quella imposta dalla ricerca di un posto di lavoro;

i consumatori hanno una conoscenza perfetta delle differenze esistenti tra giurisdizioni locali circa la gamma dei servizi prestati;

il numero di giurisdizioni locali è sufficientemente elevato da permettere la soddisfazione delle preferenze di tutti i consumatori;

i beni e servizi forniti in una giurisdizione non producono esternalità;

la produzione di servizi avviene in condizioni di, rendimenti, e quindi di costi unitari, costanti (no monopolio).

Se queste ipotesi tengono, la mobilità e le migrazioni assicurano il passaggio da una situazione di squilibrio a una di equilibrio (cioè quella in cui ogni giurisdizione locale fornisce esattamente quella gamma di beni e servizi e applica quella gamma di imposte che soddisfa le preferenze di tutti i suoi residenti).     
Una prima rilevante conseguenza della mobilità accoppiata al decentramento, e però la tendenza alla formazione di giurisdizioni stratificate in base al reddito. Questo in quanto la domanda di servizi locali e correlata normalmente al reddito e le giurisdizioni i ricche tenderanno quindi ad escludere i residenti poveri. Se i cittadini sono distribuiti fra giurisdizioni differenziate secondo il reddito, è chiaro poi che non vi e + spazio per una azione di redistribuzione a livello locale. Ma l'aspetto + preoccupante e rappresentato dalla instabilità continua, che a livello sociale si traduce quindi in una perenne conflittualità fra ricchi e poveri.

LA MOBILITA DI CAPITALE E LE POLITICHE DI SVILUPPO LOCALI: poiché la mobilità del capitale è maggiore di quella delle persone, l'azione delle giurisdizioni locali può avere effetti importanti sugli spostamenti della attività economiche. Ad esempio una regione che riduce le tasse sulle imprese attira capitali da altre regioni (effetto di spostamento) e migliora il proprio benessere con un piccolo sforzo. Però il benessere complessivo non cambia, perché si è solo spostato da A a B! Va notato inoltre che le localizzazioni delle attività economiche, soprattutto industriali, non sono e non possono essere determinate unicamente da fattori controllati dal governo locale ma l'efficienza richiede infatti che la localizzazione risponda anche a fattori di altro tipo (es: presenza del mare vicino per delle raffinerie).
La tesi che preclude agli enti locali di occuparsi di quelle attività che hanno mobilità, è però sostenibile soltanto se si assume che le loro azioni siano un gioco a somma zero, si facciano cioè solo concorrenza per attrarre un volume di attività che è dato, e ancora che il governo centrale sia altrettanto abile rispetto ai governi locali nel promuovere le attività economiche. Esistono peraltro delle situazioni nelle quali invece le azioni locali sono in grado di aumentare il benessere complessivo attraendo attività da altre regioni, questo a causa di fattori particolari di cui la regione attraente è dotata e quella originaria no (es: il mare o un porto per la raffineria).

La determinazione della dimensione ottima delle giurisdizioni locali, IL MODELLO DELLA OTTIMA CORRISPONDENZA: nell'ipotesi in cui la fornitura di beni sia l'attività prevalente della giurisdizione, i beni siano puri quindi consumabili da tutti in ugual misura, la popolazione sia distribuita in maniera uniforme sul territorio, esista un numero definito di beni e sia chiara la giurisdizione sulla quale questi estendono i propri benefici, allora la soluzione su quale sia la dimensione ottima è immediata e si basa sul principio di equivalenza suesposto (cioè si produce in base alla corrispondenza tra le due aree produzione/benefici).

Le ipotesi di cui sopra però non sono purtroppo quasi mai presenti nella realtà e inoltre una situazione così porterebbe ad una grande frammentazione delle attività svolte dalle varie giurisdizioni che, sebbene avrebbe il vantaggio di rendere i governi locali vicini alla gente e quindi alle preferenze dei cittadini, comporterebbe costi elevati. Di due tipi:

Costi amministrativi tradizionali - per il funzionamento degli organi politici e amministrativi. Avendo meno frammentazione si riducono questi costi.

Costi di coordinamento - per gestire tutte quelle attività che ne necessitano (es coordinamento tra viabilità - strade- e trasporti. Fondendo varie giurisdizioni si riducono.

Nella realtà infatti negli stati contemporanei la struttura di governo è articolata in pochi livelli, le cui giurisdizioni raggruppano un numero abbastanza elevato di funzioni. Gli enti monofunzionali sono invece abbastanza limitati e con competenze di una certa complessità.

IL FINANZIAMENTO DEGLI ENTI LOCALI CON LE IMPOSTE. Di seguito alcuni elementi che caratterizzano le modalità di finanziamento degli enti locali:

Imposte locali: per imposte locali si devono intendere quelle imposte per le quali gli enti locali hanno facoltà di decidere le aliquote e gli altri elementi che concorrono a determinare il carico dell'imposta per i singoli contribuenti. Problemi spaziali che influiscono sulla scelta delle imposte locali: la concorrenza fiscale, l'esportazione delle imposte e la diseguale distribuzione sul territorio della base imponibile.

Concorrenza fiscale: un ente può avere convenienza a ridurre le aliquote per aumentare i proprio gettito attirando base imponibile dalle circoscrizioni vicine. Affinché l'operazione sia efficiente è sufficiente che l'effetto dell'aumento della base imponibile sia superiore a quello prodotto sul gettito dalla riduzione delle aliquote. Nella realtà le necessita di gettito per far fronte alla domanda di servizi dei cittadini e i rischi di rappresaglia a una concorrenza troppo spinta fra giurisdizioni conducono a comportamenti competitivi assai + tranquilli di quelli teoricamente ipotizzati.

L'esportazione delle imposte: consiste nel far pagare le imposte a cittadini residenti in giurisdizioni diverse da quelle che le riscuotono (es: tassa di soggiorno per i turisti). In parte l'esportazione è involontaria. Un esempio è fornito dall'applicazione a livello locale di imposte di produzione specifiche. Non si ha esportazione delle imposte quando si fa pagare ai non residenti il costo dei servizi da essi utilizzati (Es: passaggio su un ponte ecc.)

La distribuzione della base imponibile sul territorio: poiché vi è l'esigenza che i livelli dei servizi forniti, specie quelli essenziali, siano uniformi sul territorio nazionale, le imposte assegnate agli enti locali dovrebbero caratterizzarsi per una presenza anch'essa uniforme della base imponibile nelle varie giurisdizioni, al fine di garantire, a parità di aliquote applicate, eguaglianza di gettito. Sono molto poche però le imposte che soddisfano questo criterio e praticamente tutte le imposte a vasta base imponibile presentano forti disuguaglianze nella potenzialità di gettito fra le diverse giurisdizioni.

Quali imposte sono tuttora attribuibili alle giurisdizioni locali?: le imposte locali più diffuse riguardano la proprietà immobiliare. Le divergenze nei valori immobiliari e dunque nella base imponibile, fra giurisdizioni diverse, sono abbastanza contenute. Hanno il vantaggio di combinare il principio del beneficio con quello della capacità contributiva in quanto il valore degli immobili è infatti determinato per una frazione rilevante dalle politiche di spesa e dalle politiche urbanistiche degli enti locali. Una discreta diffusione hanno anche le imposte personali sul reddito, va però chiarito che non si riscontrano casi in cui gli enti locali amministrano da soli queste imposte ma più sovente applicano solo un'aliquota addizionale a quella gestita centralmente. Un terzo tipo di tributo è rappresentato dalle imposte sulle vendite al dettaglio. Se le aliquote applicate non sono di entità limitata però, diventano preoccupanti i possibili rischi di concorrenza fra giurisdizioni.

IL FINANZIAMENTO CON TRASFERIMENTI INTERGOVERNATIVI: I TRASFERIMENTI GENERALI

MOTIVAZIONI E TIPOLOGIE DI TRASFERIMENTI: il ruolo dei trasferimenti fra giurisdizioni di diverso livello nel finanziamento degli enti locali è in forte espansione per 4 ordini di motivi:

riduzione delle imposte amministrabili senza difficoltà a livello locale e della loro importanza. A questa riduzione si è contrapposto un aumento delle necessità finanziarie. In questo caso i trasferimenti hanno un ruolo sostitutivo delle imposte locali a integrativo di quelle esistenti che non sono + sufficienti a finanziare i livelli di spesa raggiunti.

Motivo di tipo redistributivo: le giurisdizioni + ricche sono in grado di prestare maggiore e migliori servizi, a parità di prelievo fiscale, delle giurisdizioni + povere. Attraverso un trasferimento quindi si permette alla giurisdizione più povera di ridurre la pressione fiscale al livello di quella più ricca e di eguagliare il residuo fiscale corrispondente a ogni livello di reddito familiare. I trasferimenti + adatti in questo caso sono quelli generali, concessi senza destinazione prefissata perché ottengono un effetto reddito sul cittadino (paga meno tasse perché il comune ha + soldi quindi egli ha più reddito disponibile).

la terza motivazione è connessa alla correzione delle esternalità dell'azione locale, + precisamente agli effetti di traboccamento dei servizi locali, fenomeno la cui espansione è determinata dalla crescita della mobilità delle persone e delle cose. Nella difficoltà di modificare continuamente i confini delle giurisdizioni, i trasferimenti risultano la cosa più semplice da attuare (Es costruzione di un teatro in un comune, il servizio è desiderato e verrà utilizzato anche da cittadini dei comuni limitrofi).

La definizione a livello delle giurisdizioni superiori di priorità o di livelli minimi nella prestazione di servizi da parte delle giurisdizioni inferiori. (es: la giurisdizione centrale stabilisce che la pulizia ottimale delle strade è una priorità per tutto il paese. Trasferirà quindi soldi alle giurisdizioni più povere che da sole non potrebbero permettersi uno standard di pulizia adeguato.)



I trasferimenti di cui a i punti 3 e 4 si definiscono "settoriali" o "specifici" perché la loro destinazione è prefissata dal donatore. Esistono poi due modalità tecniche di trasferimento per permettere al donatore di influire sulla destinazione dei fondi:

per incentivare i beneficiari a spendere anche risorse proprie nel settore specifico oggetto del trasferimento si possono utilizzare i cosiddetti "Matching Grants", ovvero i trasferimenti di cofinanziamento, nei quali il trasferimento e commisurato in una certa percentuale alla spesa sostenuta dal beneficiano.

Al lato opposto della scala si situano i trasferimenti in somma fissa: si eroga una certa quantità di fondi a sola condizione che vengano spesi nel settore in cui sono destinati.

Ulteriori classificazioni dei trasferimenti possono essere quelle tra i trasferimenti di ammontare massimo fisso oppure variabile (a seconda se sono o meno legati a determinati indicatori es: la spesa effettuata, il livello di povertà accertato ecc.), oppure il senso di erogazione, che può andare dall'alto verso il basso (governo vs regioni vs enti ecc.) oppure viceversa (es stati federali).

Analisi degli effetti dei trasferimenti:

Trasferimenti generali: i trasferimenti generali creano effetto reddito, fanno cioè spostare la retta di bilancio individuale verso destra e quindi incontrare una curva di indifferenza di livello superiore a quella precedente al trasferimento.

Trasferimenti specifici: in questo caso oltre ad un effetto reddito opera anche un effetto prezzo. Il costo per fornire un bene nel quale si riceve un trasferimento specifico scende molto di più che rispetto ad un trasferimento generale (che viene dedicato anche ad altro.) questo inoltre permette all'ente produttore di quel bene di utilizzare i soldi risparmiati per spenderli in altro modo.

I TRASFERIMENTI GENERALI: per quanto osservato in precedenza (punti da 1 a 4) i trasferimenti generali sono destinati ad assumere un ruolo dominante nel finanziamento degli enti locali. Nel determinare l'ammontare complessivo e i criteri di assegnazione di questi trasferimenti fra i beneficiari, la giurisdizione che li eroga può seguire una molteplicità di criteri, che si riassumono nei 3 profili principali di ogni provvedimento finanziario:

la stabilizzazione;

l'equità distributiva;

l'efficienza.

Ai fini del nostro libro non si punterà sugli effetti dell'ammontare complessivo dei trasferimenti, quindi sugli effetti di stabilizzazione, ma bensì sui criteri utilizzabili per ripartirli tra i beneficiari (punti 2 e 3). Cioè tra i cosiddetti METODI DI RIPARTO:

In somma fissa - il primo criterio è di effettuare un riparto perfettamente egualitario non in termini assoluti ma per ogni cittadino residente, cioè pro capite. Il metodo e di facilissima applicazione ma i risultati sono insoddisfacenti: perché non si tiene conto delle risone proprie dei Comuni e perché le necessità di spesa possono essere diverse in relazione anche semplicemente alla situazione ambientale dei Comuni.

Secondo la capacità autonoma di finanziamento - una prima soluzione consiste nell'aumentare il grado di equità nella distribuzione tenendo conto della ricchezza degli enti locali e dunque della capacità di finanziamento. Ci sono due possibilità in merito a seconda che si consideri o meno lo sforzo fiscale locale, cioè il grado di utilizzo del potere di prelievo tributario e tariffario.
- La prima possibilità è + semplice: il governo centrale decide che e opportuno che ogni ente locale spenda X lire per abitante; si osserva quindi qual è il prelievo effettivo e si eroga la differenza tra spesa X e prelievo Y.
- La seconda possibilità consiste nell'incoraggiare lo sforzo fiscale dei singoli enti, cioè la disponibilità a utilizzare le loro facoltà di prelievo sulla ricchezza di cui dispongono i cittadini. Il Governo centrale può cioè decidere che e opportuno assicurare a tutti gli enti una soglia minima di risorse pro capite, ma poi negli enti che tassano di più rispetto al loro livello di ricchezza, i cittadini hanno diritto a conservare questa differenza (cioè si tengono la soglia minima).

Secondo i fabbisogni: le formule fino ad ora osservate non tengono assolutamente conto delle differenze nelle necessità di spesa. Nell'esempio di due comuni perfettamente identici come popolazione, redditi ecc. ecc. ma uno al mare e l'altro in alta montagna, il secondo avrà ovviamente maggiori necessità legate alla neve, riscaldamento, trasporti ecc..
La determinazione delle necessità o fabbisogni di spesa ha però anche un contenuto normativo: l'ente che eroga il trasferimento deve infatti decidere quali sono i fattori rilevanti per lui nel determinare le necessità di spesa dei beneficiari. La soluzione che gli economisti raccomandano per motivi di efficienza e di tenere conto solo di quegli elementi che non sono sotto il controllo degli amministratori locali (struttura per età della popolazione, urbanistica, l'altitudine ecc.) e di trascurare invece i fattori che sono sotto il controllo degli enti locali. Non sempre però la distinzione fra necessità di spesa non controllabili e necessità controllabili è agevole.
In Italia un sistema di determinazione di trasferimenti sulla base del fabbisogno è costituito dai cosiddetti "fondo comune" e " Fondo regionale per i programmi di sviluppo", che sono commisurati alla popolazione, alla dimensione geografica delle regioni, all'inverso del reddito ecc.

Combinato secondo la capacità finanziaria autonoma e i fabbisogni: per quanto ovvio è possibile commisurare i trasferimenti combinando la capacità autonoma di finanziamento autonomo e i fabbisogni, mediante una unica formula che tenga conto delle dimensioni di entrambi gli elementi. La formula diventa: Trasferimento erogato all'ente = (I -li)P (ossia la capacità) + (F + Fi)P (ossia il fabbisogno).


CAPITOLO 14

INTRODUZIONE ALLA TEORIA E ALLA POLITICA DI TASSAZIONE

L'imposta costituisce il principale modo di finanziamento del settore pubblico. Alle imposte sono assegnati nelle economie moderne altri compiti di natura extra fiscale che ne ampliano considerevolmente il ruolo all'interno del sistema economico. Fino ai primi decenni del secolo scorso il ruolo delle imposte era confinato a fornire risorse all'erario, in un contesto in cui il ruolo dello Stato era limitato all'essenziale e la trattazione dei problemi di finanza pubblica si restringeva alla sola imposizione fiscale. Si ponevano allora solo due problemi analitici fondamentali: la ripartizione equa delle imposte fra i contribuenti e i loro effetti sulle attività di mercato. L'equità dell'imposizione è un problema molto vasto, riguarda non solo la distribuzione fra i cittadini dell'ammontare di imposte necessario a finanziare la spesa pubblica che è stata decisa, ma più in generale l'uso delle imposte per modificare, anche indipendentemente dalla spesa, la distribuzione del reddito e della ricchezza esistente.
Elaborazione del criterio della neutralità: poiché secondo l'economia del benessere, il mercato risolve nel modo + efficiente i problemi di allocazione delle risorse, le imposte, che rappresentavano inevitabilmente un'interferenza con le sue decisioni, devono limitare al minimo gli effetti distorsivi, devono dunque essere neutrali. Il legame fra imposte e finanziamento viene messo in discussione con la rivoluzione keynesiana. L'insegnamento fondamentale di Keynes e di aver posto in assoluto rilievo la responsabilità dei governi nell'assicurare il pieno impiego delle risorse e lo sviluppo. Questo obiettivo deve far premio su qualunque criterio di ortodossia finanziaria, come il pareggio di bilancio. La politica di bilancio non deve più essere ispirata a criteri che astraggono dalla situazione economica, ma deve essere improntata alla necessità della stabilizzazione: in caso di depressione, quando la domanda aggregata e insufficiente, lo Stato deve intervenire a sostegno con un aumento della spesa senza incremento delle imposte. Al contrario si agirà in una situazione inflazionistica. Poiché gli stati moderni hanno a disposizione altri e sufficienti strumenti per finanziare la spesa, il compito delle imposte non e quindi di finanziarla ma di controllare la domanda, incidendo sul potere di acquisto.
Kaldor ha dato un contenuto effettivo a questa impostazione con il principio della minimizzazione del gettito delle entrate tributarie. Se le imposte servono a manovrare o meglio a decurtare il potere di acquisto, occorre scegliere quelle che hanno il potenziale più elevato a riguardo. A parità di riduzione del potere di acquisto, il prelievo fiscale sarà infatti minore e quindi ridotto il sacrificio richiesto ai cittadini.

Tassonomia[5] delle imposte, alcune equivalenze: le imposte possono essere applicate a qualunque tipo di attività economica, cioè alle transazioni fra operatori o al possesso di beni, possono quindi essere situate alternativamente:

sul mercato dei prodotti o su quello dei fattori;

sul lato del mercato del venditore o su quello dell'acquirente;

sulle imprese e sulle famiglie;

sull'attività di spesa o su quella di ricavo del contribuente;

Cosi l'imposta sul reddito delle persone fisiche è situata sul mercato dei fattori e viene pagata dalle famiglie sui loro ricavi, in quanto venditori di fattori produttivi. L'imposta sulle vendite e situata invece sul mercato dei prodotti, viene pagata dalle imprese sui loro ricavi dalla vendita dei beni e servizi prodotti.

Elementi dell'imposta: ogni formula di imposta deve contenere almeno tre elementi essenziali:

I criteri per l'individuazione del contribuente

La definizione della base imponibile

La struttura delle aliquote.

Solitamente le imposte vengono identificate a partire dalle caratteristiche della base imponibile: così si parla di imposte sul reddito, sulla eredità, sulla benzina, sullo zucchero, ecc.

Il debito di imposta è il prodotto della base imponibile moltiplicata per l'aliquota appropriata, ed è l'onere che il contribuente e tenuto a pagare.

Il presupposto dell'imposta e definito come quella particolare situazione di fatto alla quale si ricollega la nascita dell'obbligo di pagare l'imposta, come il percepimento di un reddito, il consumo, la fabbricazione o il trasferimento di un bene,.

La base imponibile dell'imposta e semplicemente la traduzione in termini quantitativi del presupposto. Cosi ad esempio la base imponibile di una imposta annuale sul patrimonio è data dal valore monetario netto del patrimonio a una certa data.

Imposte Ad Valorem sono quelle la cui base è calcolata in termini monetari (es:un milione, un miliardo ecc.), come le imposte sul reddito, sul patrimonio, sulle vendite.

Imposte specifiche quelle imposte la cui base imponibile e invece calcolata in quantità fisiche (es: un chilo, una tonnellata ecc.). Le imposte ad valorem predominano nei sistemi avanzati rispetto alle specifiche.

L'aliquota dell'imposta è la quota dovuta dal contribuente per ogni unità di materia imponibile. Nelle imposte ad valorem essa e fissata in termini percentuali.

Il contribuente di diritto e quello indicato nella legge per l'assolvimento del debito. Se si assoggetta all'imposta coinciderà con il contribuente di fatto, ossia colui che effettivamente è colpito dalla imposta.
Le conseguenze saranno una riduzione del suo reddito effettivo che lo obbligherà a diminuire i consumi oppure i risparmi o entrambi; oppure alternativamente cercherà di aumentare il proprio reddito, aumentando lo sforzo lavorativo per recuperare l'imposta pagata. Altra possibilità e che il contribuente cerchi di sfuggire in parte o in tutto all'imposta. Il contribuente cercherà di trasferire su qualcun altro, attraverso il processo di scambio, l'onere dell'imposta:

traslazione in avanti dell'imposta - il contribuente cercherà di aumentare il prezzo delle sue prestazioni ai clienti in modo da rimanere con un reddito invariato.

traslazione obliqua - cercherà di ottenere una diminuzione del prezzo di acquisto dei prodotti funzionali alla sua attività.

traslazione all'indietro - cercherà di evitare l'onere di imposta diminuendo le remunerazioni dei suoi collaboratori.

L'EVASIONE FISCALE che può essere totale o parziale. Solitamente si tratta di un comportamento doloso, in quanto il danno all'erario e intenzionalmente voluto dal soggetto (omessa dichiarazione, presentazione di una dichiarazione falsa, simulazione di passività fittizie, contrabbando, tenuta irregolare della contabilità, ecc.), ma e anche ipotizzabile un comportamento colposo se l'evasione dipende da una ignoranza di norme di legge o da errori involontariamente commessi dal contribuente. L'evasione, in base alla sua gravita, può costituire un illecito amministrativo o penale.

Erosione dell'imposta si riferisce alla corrosione delle entrate fiscali per effetto di norme che consentono certi comportamenti legali che producono una diminuzione della materia imponibile o dei tributi dovuti. Esempi sono: 1) la tassazione dei redditi da capitale con imposte proporzionali anziché progressive 2) l'accertamento dei redditi dei terreni e dei fabbricati su base catastale.

Elisione e Elusione dell'imposta sono reazioni legittime all'obbligo tributario, cioè comportamenti conformi alla legge. Si ha elisione quando il contribuente, colpito dall'imposta, intensifica la propria attività economica in modo da far fronte, con il maggior reddito ottenuto, agli aumentati oneri impositivi. In tal modo egli fa fronte all'onere tributario e conserva il tenore di vita che aveva prima dell'introduzione dell'imposta. Si ha invece elusione quando il contribuente, colpito dall'imposta, diminuisce la propria attività oppure evita il pagamento dell'imposta con un comportamento malizioso, avvalendosi delle lacune o delle ambiguità della normativa tributaria.

Imposte DIRETTE si hanno quando il contribuente diritto non può trasferire l'imposta su qualche altro, come sul contribuente di fatto, e rimane di conseguenza colpito direttamente dall'imposta. Sono le imposte sul reddito e quelle sul patrimonio.

Imposte INDIRETTE quelle che si trasferiscono, in virtù stessa della legge che le istituisce, dal contribuente di diritto a un altro contribuente, che viene quindi colpito indirettamente. L'imposta sulla benzina è una classica imposta indiretta.

Nell'ambito delle imposte dirette posiamo distinguere quelle REALI o PERSONALI in base al loro presupposto. Quello di una imposta reale è la produzione di un certo reddito o l'esistenza di un certo patrimonio, mentre il presupposto di un'imposta personale è quello che sia un determinato soggetto a percepire quel reddito o possedere quel patrimonio.
Dato che nelle imposte reali il soggetto non ha alcun rilievo, sono evidenti le possibili gravi ingiustizie che esse possono produrre (es: due soggetti a parità di reddito, uno ha 10 figli e l'altro zero.) ed è per questo che tendono a scomparire nei sistemi tributari moderno. Inoltre le imposte reali non consentono l'applicazione di aliquote progressive (perché tassano i redditi singoli e non il totale imponibile). Le imposte reali però hanno anche qualche pregio: esse rendono infatti possibile introdurre la cosiddetta discriminazione qualitativa dei redditi, che consiste nell'applicare alle diverse categorie di reddito, nel quadro di una imposta reale, aliquote proporzionali, ma differenziate in base alla valutazione sociale che si da ad ogni categoria di reddito: così se si considera più meritevole il reddito da lavoro, lo si tasserà con una aliquota più bassa rispetto a quella applicata sul reddito di proprietà.

Imposte PROGRESSIVE quelle imposte la cui aliquota aumenta all'aumentare della base imponibile. In genere le imposte progressive aumentano in misura più che proporzionale rispetto all'aumento del reddito. Il criterio della progressività viene impiegato in tutti i sistemi tributari moderni per ridurre le disuguaglianze sociali.

Imposte PROPORZIONALI quelle la cui aliquota non varia mai al cambiare della base imponibile.

Imposte REGRESSIVE quelle la cui aliquota diminuisce all'aumentare della base imponibile.

EVOLUZIONE DEI SISTEMI TRIBUTARI: CENNI

L'evoluzione dell'ultimo secolo nel campo dei sistemi tributari si è svolta lungo alcune tendenze generali:

Prima: nel campo dell'imposizione diretta vanno messi in rilievo due fenomeni:        
- sostituzione delle imposte reali con quelle personali: l'imposta sul reddito delle persone fisiche e l'imposta sul reddito delle società.
- declino delle imposte sul patrimonio a favore di quelle sul reddito.
Le motivazioni di quanto sopra risiedono nell'aumento della ricchezza mobiliare, nell'opposizione delle classi proprietarie all'aumento della pressione fiscale per far fronte alla necessità di finanziare un volume crescente di spesa pubblica, nello sviluppo della capacità di accertamento dei redditi invece che dei patrimoni.

Seconda: nel campo della imposizione indiretta invece la trasformazione di maggior rilievo e stata la diffusione e il peso assunto dai sistemi di imposte generali sulle vendite, a detrimento delle accise (su beni specifici) o imposte specifiche. Le imposte generali sulle vendite hanno una base imponibile vastissima.

Terza: altro aspetto dell'evoluzione dei sistemi tributari moderni è l'introduzione e la crescita dei contributi delle assicurazioni sociali.

Approcci normativi alla politica tributaria: le posizioni principali elaborate fino ad oggi attorno al problema delle funzioni e della struttura dei sistemi tributari possono essere riassunte in quattro filoni principali:

Equità fiscale.

Costituzione fiscale.

Scambio fiscale.

Imposizione ottimale.

EQUITÀ FISCALE: La teoria della capacita contributiva. I sostenitori di questa impostazione assumono che il settore pubblico debba svolgere un ruolo importante in qualità di fornitore di servizi non producibili dal mercato e di agente di redistribuzione dei redditi e della ricchezza. Vi e dunque un volume considerevole di spesa pubblica da finanziare con le imposte. Il sistema politico deve prima fissare il livello di spesa pubblica: alle imposte è dunque assegnato il compito di assicurare il finanziamento della spesa. In tal modo il loro ammontare è determinato in relazione agli impegni di spesa. L'attenzione è posta soprattutto sull'imposizione diretta: all'interno di questo settore di imposte quella considerata fondamentale è l'imposta personale sul reddito. Secondo Simons l'imposta deve avere una base omnicomprensiva cioè deve tassare l'accrescimento del potere economico degli individui, ossia la somma per ogni periodo del consumo e della variazione netta del patrimonio.
Bisogna risolvere due problemi distinti:

il primo è quello della equità orizzontale: i contribuenti che hanno uguale capacita di pagare le imposte devono essere tassati in modo uguale.

Il secondo criterio è quello dell'equità verticale: i contribuenti con diversa capacità di pagare devono essere tassati in modo diverso.

Per risolvere il problema della equità è stato escogitato il principio della capacita contributiva: il principio sostiene che le imposte devono essere commisurate alla capacità di pagarle dei contribuenti. Al principio sono state attribuite due formulazioni diverse a seconda di come considerano il problema della ripartizione delle imposte:

la prima considera il problema in termini di equità: le imposte devono essere ripartite in maniera giusta tra i contribuenti.

La seconda formulazione del principio (J.S. Mi1l) considera il problema in termini di benessere e non di giustizia: le imposte devono essere distribuite in modo da minimizzare la perdita di benessere da esse prodotte. Le imposte insomma devono provocare il sacrificio minimo possibile[6]. Se si assume che l'utilità marginale del reddito sia decrescente allora il principio sostiene che per minimizzare il sacrificio occorre iniziare a prelevare le imposte dai più ricchi. Se il prelievo fiscale e sufficientemente elevato, esso conduce alla completa eguaglianza dei redditi. Solitamente gli autori che si riconoscono in questa impostazione sono favorevoli alle aliquote progressive. Si e però diffuso negli anni recenti un atteggiamento propenso alla riduzione della progressività e più in generale del livello medio delle aliquote.

COSTITUZIONE FISCALE: Brennan e Buchanan affermano che la struttura del sistema tributario fiscale deve essere decisa a livello costituzionale, perché per quanto concerne la legislazione ordinaria e l'attività di governo è impossibile per i cittadini opporsi al Leviatano, ossia lo stato interessato solo a sfruttare i cittadini. L'ipotesi da cui partono i due autori e che i politici e i partiti cerchino di massimizzare i vantaggi derivabili dalla carica e citano la possibilità di collusione fra i partiti. Secondo loro l'obiettivo fondamentale della struttura dei sistemi tributari diventa in questo caso di limitare al massimo la possibilità dei politici di sfruttare fiscalmente i cittadini. Per quanto riguarda l'imposta sul reddito la base deve essere quindi la più ristretta possibile. Sono totalmente contrari alle imposte sul capitale, in particolare a quelle sul capitale fisso. Passando alla imposizione indiretta affermano che se si vuole contrastare il Leviatano occorre applicare le aliquote più alte sui beni a domanda elastica. Così si massimizzano certo le distorsioni e le perdite di benessere dei contribuenti, ma si riducono le perdite di benessere ancora più elevate associate all'aumento di dimensioni del governo. Gli autori sono nettamente favorevoli alle imposte di scopo: cioè imposte complementari a taluni beni pubblici e il cui gettito è vincolato al finanziamento di questi beni. Sono imposte di scopo quelle sulla benzina e sulle auto, quando il loro gettito sia destinato alle costruzioni stradali. Lo strumento più forte per vincolare il Leviatano è la decentralizzazione spinta al massimo delle funzioni di governo. Ci vorrebbe quindi un sistema formato da una miriade di piccoli enti con imposte non esportabili e suscettibili di forte concorrenza.

SCAMBIO FISCALE: il principio del beneficio o della controprestazione di fonda su una considerazione dei rapporti fra stato e cittadini in termini di scambio. Secondo questo principio le imposte sono equamente distribuite quando sono commisurate per ogni cittadino ai benefici che questi ritrae dalla spesa pubblica. Le imposte sono un sistema di prezzi applicato alle produzioni pubbliche. L'applicazione del principio del beneficio fa si che le produzioni pubbliche vengano spinte fino al punto in cui i cittadini sono disposti a sacrificare, con il pagamento delle imposte, il proprio potere di acquisto, che altrimenti potrebbe essere utilizzato per acquistare beni privati. Ciò significa che la dimensione del settore pubblico in rapporto a quella del settore privato e determinata dall'uguaglianza delle utilità marginali della spesa in entrambi i settori. Il principio del beneficio non è utilizzabile per i beni e servizi pubblici puri (cioè quelli non escludibili, perché il cittadino li può utilizzare senza pagare il prezzo). Il principio del beneficio e applicabile in tutti quei casi in cui il finanziamento di un servizio è assicurato da tasse e prezzi pubblici fissati effettivamente in base al valore della prestazione fornita dal servizio pubblico. E' un principio completamente neutro nei confronti della distribuzione della ricchezza.

IMPOSIZIONE OTTIMALE: è l'espressione più moderna della teoria normativa. Questa impostazione tiene conto del fatto che le imposte hanno effetti distorsivi (es: alte aliquote sul reddito scoraggiano l'attività lavorativa). Occorre pertanto escogitare una struttura ottimale di imposte che permetta di raggiungere gli obiettivi di redistribuzione minimizzando tali effetti distorsivi. La teoria della tassazione ottimale suggerisce una struttura di aliquote molto differenziate, perché essa cerca di tenere conto delle situazioni individuali di reddito, della reazione dei singoli e della distribuzione delle capacità dei singoli. Tale impostazione abbisogna però di informazioni così dettagliate e così personali da non poter essere disponibili per i governi: non ha dunque ancora trovato una dimensione operativa.

L'ECCESSO DI PRESSIONE DELLE IMPOSTE E LA NEUTRALITÀ[7]: la riduzione di reddito provocata dall'imposta sui contribuenti che ne subiscono il prelievo, non rappresenta l'onere complessivo delle imposte. Oltre a questo effetto, definito effetto di reddito monetario (o effetto diretto di potere di acquisto), le imposte possono provocare un onere addizionale rappresentato dalle distorsioni delle scelte dei contribuenti provocate dalle alterazioni nei prezzi o nelle remunerazioni dei fattori di produzione, che si originano dalle imposte. Questo onere addizionale delle imposte, che incide sul benessere complessivo dei contribuenti, viene definito effetto di benessere o eccesso di pressione delle imposte[8]: cioè un sacrificio addizionale rispetto alla sola incisione del reddito. La dimensione dell'eccesso di pressione dipende da 2 elementi: l'elasticità delle curve di domanda ed il livello di imposta, cioè la sua aliquota. L'effetto di pressione consiste nella distorsione delle scelte dei consumatori.
L'effetto di benessere è minore laddove la domanda è rigida (poco sensibile al prezzo) e quindi alle variazioni di questo dovute all'imposta. Se si vuole evitare questo effetto occorre quindi sottoporre a tassazione i beni a domanda rigida, i quali però sono normalmente beni di prima necessità (consumati in eguale quantità da ricchi e da poveri). All'aumentare dell'imposta il consumatore è obbligato a rinunciare al consumo di unità del bene la cui valutazione marginale rispetto al prezzo è via via più elevata. Gli effetti di distorsione dell'imposizione vengono ridotti quindi se, a parità di gettito complessivo prelevato, il carico fiscale è distribuito su diverse imposte, invece che su una sola.


CONFRONTI IN TERMINI DI NEUTRALITÀ TRA IMPOSTE: l'imposta sul reddito e chiaramente superiore alle imposte specifiche quando il confronto verte sulle scelte di consumo fra i diversi beni (Teorema dell'eccesso di pressione delle imposte indirette), perché spalma su più beni l'effetto di reddito e quindi consente un riduzione di utilità minore.
In termini di neutralità però l'imposta sul reddito si dimostra inferiore a una imposta in somma fissa
in quanto espone il contribuente ad una scelta allocativa possibile tra fra lavoro e tempo libero. Solo l'imposta fissa sembra aver vinto tutti i confronti, essa infatti è tradizionalmente considerata come l'imposta neutra per eccellenza (perché non causa l'effetto distorsivo di privilegiare il tempo libero all'attività lavorativa che si ha nelle imposte sul reddito). Diceva Pigou che per osservare gli effetti di sostituzione di una imposta, occorreva confrontarla con una imposta in somma fissa di pari gettito.
Poiché l'imposta in somma fissa per definizione era priva di effetti di sostituzione, tutti gli effetti addizionali rispetto al prelievo di reddito erano da considerare effetti di sostituzione. Le conclusioni tratte fino ad ora con confronti a due a due possono essere tratte anche con un approccio più generale sviluppato da Little, che esamina le scelte tra tempo libero, lavoro e consumo di un solo bene e l'influenza esercitata su tali scelte da un'imposizione diretta e una indiretta. La conclusione è che una imposta sul reddito non è più neutrale di quella selettiva.

POTENZIALITÀ E LIMITI DEL CRITERIO DELLA NEUTRALITA: non esiste la possibilità di dare applicazione completa al criterio della neutralità, non esiste cioè una imposta in grado di non distorcere le scelte dei contribuenti. Quello della neutralità non può dunque di per se stesso costituire un criterio generale per la politica tributaria. Mediante la politica tributaria si cerca allora di correggere le scelte individuali dei contribuenti che non corrispondono agli obiettivi fissati dalla collettività e l'imposta vuole quindi esattamente scoraggiare il consumo del bene al quale è applicata (es: tabacco, alcool), alla sua base esiste cioè una valutazione sociale.
Posti quindi i limiti e le eccezioni del criterio della neutralità, si possono derivare due suggerimenti utili ai fini della politica tributaria:

Il primo è che se non esistono motivi specifici in contrario, le imposte generali, sia dirette che indirette, sono da preferire alle imposte specifiche, perché spalmano gli effetti distorsivi su più beni riducendo quindi la perdita complessiva di benessere (per comprendere questo punto bisogna pensare che la perdita di benessere è da vedersi in relazione all'utilità marginale dei singoli beni. Se ne colpisci uno solo la perdita di benessere sarà maggiore di quella che si ottiene colpendo, in minor misura, tanti beni anziché uno solo).

Il secondo è che essendo tutte le decisioni degli agenti economici prese al margine, le distorsioni si potrebbero ridurre utilizzando imposte che non incidano al margine (teoricamente molto interessante ma con limitate possibilità di applicazione). Ad esempio: ai fini della neutralità delle scelte una imposta di bollo sull'auto è preferibile ad una imposta per chilometro percorso.

CAPITOLO 15

L'IMPOSTA PERSONALE SUL REDDITO DELLE PERSONE FISICHE.

Rappresenta tuttora la componente + importante dei sistemi tributari moderni, contribuendo nella media dei paesi industrializzati a fornire circa il 30% del gettito fiscale complessivo. Vi è un problema costante e gravoso di aggiornamento della base imponibile per effetto delle modificazioni nelle forme di guadagno che avvengono continuamente. L'esistenza di aliquote progressive elevate esercita inoltre effetti negativi, distorcendo le scelte dei contribuenti e riducendo la propensione al lavoro e all'assunzione di rischio. Si sta quindi assistendo ad una riduzione delle aliquote massime a favore di un allargamento della base imponibile.

LA BASE IMPONIBILE DELL'IMPOSTA: nella quasi totalità delle imposte attuali sul reddito delle persone fisiche, la base imponibile è formata da flussi di ricchezza che provengono da fonti permanenti e dunque facilmente accertabili: salari, pensioni, interessi, rendite, profitti. Esistono pertanto due concetti estremi di base imponibile:

Definizione di reddito a base esaustiva - formulato da Schanz, Haig e Simons (in seguito SHS), guarda al reddito come alla facoltà che hanno le persone di controllare l'uso delle risorse scarse. Quindi suggerisce di tassare il potenziale di consumo.
Secondo questa nozione il reddito consiste nell'accrescimento del potere economico degli individui, cioè il loro potere di disporre delle risorse, il quale può essere valutato in 2 modi:
1) calcolando di quanto durante un periodo si sarebbe accresciuto il patrimonio di un individuo, se nulla fosse stato da egli consumato;
2) calcolando il valore del consumo che questi avrebbe potuto effettuare durante il periodo senza intaccare minimamente il patrimonio.
Secondo questo approccio quindi (ed in particolare l'apporto di Simons, il reddito è dato dalla somma algebrica tra il valore del consumo possibile per l'individuo e la variazione del suo capitale nel periodo osservato (reddito personale = valore dei diritti di consumo + variazione del patrimonio) Accertare però le variazioni di ogni elemento del patrimonio e compito molto difficile, ma ancora più difficile o quasi diventa impossibile valutare ogni atto di consumo fatto dal contribuente. Il calcolo della base imponibile richiede quindi un metodo più indiretto e sintetico.

Definizione di reddito come consumo effettivo delle risorse della collettività: risale a Hobbes ma nella letteratura corrente è attualmente associato a Irvin Fisher (in seguito IF) e suggerisce quindi di tassare il consumo effettivo.
Secondo Fischer costituiscono reddito reale solo i servizi creati dal capitale e dagli individui, che danno una soddisfazione diretta agli individui che li utilizzano e che non richiedono l'intervento di ulteriori processi produttivi o di pagamento in denaro. Il reddito da colpire è quindi rappresentabile come reddito personale = consumo o spesa per il consumo.
Questa nozione però presenta le stesse difficoltà di applicazione della prima, perché anche in questo caso la base imponibile deve essere oggetto di valutazione indiretta, cioè implicare la valutazione di tutti gli atti di consumo effettuati dall'individuo.

Consideriamo poi che per calcolare la base imponibile, in entrambe le impostazioni, occorre comunque valutare l'insieme dei flussi, ricorrenti o no, di ricchezza dell'individuo, costituiti da:

redditi monetari o in natura, di lavoro, passato o presente

redditi, monetari o in natura, sul patrimonio posseduto

trasferimenti, donazioni, liberalità ricevute.

le variazioni nel valore dei beni patrimoniali posseduti.

Ne consegue che nella prima impostazione (SHS) anche il risparmio netto vada sottoposto all'imposta (perché è comunque compreso nel potenziale disponibile dall'individuo per la spesa), mentre nella concezione IF esso va sottratto dall'imposta (perché viene tassato solo il consumo effettivo)
Nei decenni recenti c'è stato il tentativo di modificare l'imposta sul reddito in direzione della nozione SHS ma anche la nozione IF è stata ripresa recentemente da parecchi economisti risultando particolarmente adatta ai paesi sottosviluppati, dove esistono gravi problemi di accumulazione e di formazione del risparmio. Sul piano applicativo inoltre si è assistito a una riduzione della scala della progressività e un allargamento della base imponibile: in parte per recuperare gettito e in parte per mantenere accettabili risultati in termini di equità.





LE DUE IMPOSTAZIONI A CONFRONTO: Imposta sul reddito a base esaustiva e l'imposta sui consumi.

Gli aspetti di equità del confronto: considerando la definizione di base imponibile data qui sopra, è evidente che se si considera l'intero arco della vita di un soggetto le due impostazioni sono equivalenti[10]. Però tale impostazione non garantisce certo la perfetta equivalenza tra le due perché esse implicano tempi di pagamento diversi. Se in un paese infatti non esistessero pensioni, la gente sarebbe obbligata a risparmiare durante l'età attiva, per poi utilizzare il risparmio da vecchia. In questo caso una imposta sul reddito colpirebbe maggiormente le giovani generazioni (perché tassa i risparmi) e risparmierebbe le vecchie; il contrario avverrebbe invece con una imposta sulla spesa.
Oltre alle fluttuazioni di lungo periodo vanno anche considerate quelle di breve periodo: le spese per i beni durevoli eccedono il reddito nel momento in cui sono effettuate; in questo caso l'imposta sulla spesa è più onerosa e forse meno equa di quella sul reddito. Non vi è prevalenza di equità di una imposta su un'altra.

Gli aspetti di efficienza del confronto. Non vi è differenza fra le imposte perché entrambe favoriscono il tempo libero e in genere tutte le attività che non passano per il mercato e che sono dunque difficilmente rintracciabili dal fisco. L'imposta sulla spesa comporta difficoltà ben maggiori in sede di accertamento rispetto a quella sul reddito.

Abbiamo visto che una differenza tra le due impostazioni riguarda l'esclusione di un elemento dalla tassazione (il risparmio). Occorre quindi stabilire quali conseguenze comporta la non tassazione di un elemento:

sul piano allocativo - la non inclusione di una categoria di reddito nell'imposta induce i contribuenti a modificare le proprie forme di remunerazione in direzione di questa categoria, con effetti quindi distorsivi.

sul piano distributivo- la mancata inclusione di una categoria avvantaggia i contribuenti per i quali essa incide maggiormente sul reddito, o coloro che hanno maggiori possibilità di spostare i propri redditi verso di essa.

Esistono poi forme non monetarie di reddito, tipo l'autoconsumo (es: degli agricoltori sui loro prodotti) oppure il lavoro domestico (es. le casalinghe) che creano problemi di tipo allocativo e/o distributivo. Il contadino potrebbe infatti non portare i propri prodotti al mercato (sarebbero tassati) e la famiglia nella quale entrambi i coniugi lavorano essere tassata maggiormente di quella con uno che sta a casa, ma che sostiene il costo di una donna di servizio (il lavoro della casalinga non è tassato mentre quello della colf si).

I GUADAGNI DI CAPITALE sono rappresentati dall'aumento di valore dei cespiti patrimoniali posseduti dal contribuente. In base al sistema SHS non vi e dubbio sulla necessità di includerli nell'imposta sul reddito. Sia che i guadagni siano semplicemente maturati, sia che essi siano realizzati. La non imposizione ha infatti sia effetti allocativi che redistributivi. Dei primi è esempio la politica dei dividendi delle imprese: se i guadagni di capitale non sono tassati, le imprese non distribuiscono dividendi e ciò ha un effetto negativo sul funzionamento dei mercati finanziari. Quanto al profilo distributivo vi è un problema di equità orizzontale: basta pensare alla differenza di trattamento che esiste fra chi investe in obbligazioni private e chi in azioni, se i guadagni non sono tassati ed un problema di equità verticale: i guadagni di capitale tendono a rappresentare una quota crescente del reddito complessivo all'aumentare del reddito stesso. La non tassazione significa avvantaggiare i contribuenti + abbienti.
Esistono due possibilità di attuazione: tassare i guadagni maturati oppure quelli realizzati. La prima soluzione riduce gli effetti della progressività (tassando il guadagno mano mano che si realizza si subiscono aliquote minori che tassandolo tutto insieme alla fine) ma pone problemi di liquidità (il contribuente potrebbe non avere i soldi per pagare l'imposta e dover vendere il bene per pagarla). La seconda evita i problemi di liquidità, ma si scontra frontalmente con gli effetti della progressività. Un problema addizionale è rappresentato dalle perdite: se si tassano i guadagni maturati come ci si regola se alla vendita del bene si avrà una perdita? Il modello SHS stabilisce la simmetria di trattamento, quindi le perdite devono essere detratte dal reddito.
Per questi motivi nei confronti dei guadagni di capitale tutte le legislazioni fiscali adottano sistemi di trattamento preferenziali che vengono tassati esclusivamente al momento della realizzazione, che in genere comportano l'imposizione di alcune categorie di guadagni soltanto (es: azionari o immobiliari), l'imposizione dei guadagni realizzati nel breve periodo (per colpire ad esempio gli speculatori e no i risparmiatori), l'imposizione con aliquote ridotte per attenuare gli effetti della progressività, lo scaglionamento in più anni del pagamento dell'imposta ecc.

SUCCESSIONI, DONAZIONI E VINCITE: rappresentano sicuramente aumenti del potere economico e quindi vanno tassati ma come? Il dilemma principale è se tassarli separatamente dagli altri redditi (in questo caso però non si tiene conto del reddito del beneficiario e quindi la cosa potrebbe non essere equa) oppure insieme, nel qual caso però si presenterà il problema della progressività delle aliquote. Questa seconda soluzione sembra comunque preferibile.

LA DETERMINAZIONE DEL REDDITO NETTO: prima di arrivare al calcolo dell'imposta sono necessarie alcune operazioni:

il passaggio dal reddito lordo al reddito netto

la personalizzazione dell'imposta

la scelta di chi deve essere il soggetto dell'imposta e cioè il singolo o la famiglia.

La determinazione del reddito netto consiste nel separare le spese che provocano soddisfazione diretta al contribuente da quelle che sono effettuate solo per produrre o procurarsi il reddito e che, come tali, vanno sottratte dal reddito lordo guadagnato per arrivare a quello netto. Qualora sia permesso dedurre dall'imponibile una particolare spesa, esiste una scelta preliminare fra il riconoscere l'intera spesa sostenuta e un ammontare forfetario.
Esistono due possibilità per considerare le spese che riducono il reddito lordo:

la deduzione dal reddito imponibile - in questo caso l'importo della spesa (forfettario o no) riduce la base imponibile (reddito lordo).

la detrazione dall'imposta dovuta . in questo caso l'importo della spesa viene scalato direttamente dall'importo dell'imposta da pagare (determinata quindi sulla base del reddito imponibile non dedotto della spesa in oggetto); Questa soluzione privilegia l'equità della tassazione rispetto alla prima.

LE DETRAZIONI PERSONALI: la loro applicazione comporta il passaggio dal reddito netto (lordo meno costi per realizzarlo) al reddito imponibile, sul quale vengono applicate le aliquote. Il campo più importante di applicazione delle detrazioni personali è dato dai carichi familiari e dalle spese a carattere imprevedibile e inevitabile (es spese mediche). A parità di reddito, non ha certamente la stessa capacita contributiva chi ha moglie e 3 figli e chi e scapolo o chi è malato e chi non lo è.

LA DETRAZIONE PER SPESE SOCIALMENTE UTILI: la concessione di tale possibilità significa che l'ente pubblico finanzia con proprie risorse, rinunciando a una parte del gettito, una quota sopportata dal contribuente (da qui la denominazione di spese mediante imposta). Questa spesa rappresenta una frazione dell'onere sopportato dal contribuente pari all'aliquota marginale pagata da quest'ultimo e avvantaggia dunque i contribuenti più abbienti. Esistono però delle possibilità di correzione, quale quella di limitare l'ammontare assoluto della detrazione o di stabilire che la quota di spesa detraibile varia in modo inverso all'aumentare del reddito o ancora di effettuare la detrazione valutando la spesa sulla base dell'aliquota + bassa esistente.              
La non controllabilità assume 3 aspetti: 1) l'ammontare della spesa viene deciso dal contribuente e non dal fisco 2) una volta introdotta una detrazione occorre uno specifico provvedimento per cancellarla 3) la collettività, una volta introdotta una categoria generale di spese detraibili, non ha più modo di controllare la destinazione specifica del proprio apporto. Nell'imposta americana sul reddito è ammessa la detraibilità delle donazioni a favore di una vasta gamma di istituzioni, quali università, ospedali, ecc. Insomma alcune destinazioni specifiche di spesa sono lasciate alla decisone dei singoli cittadini.

LE ESONERAZIONI INIZIALI: la maggior parte delle imposte personali sul reddito delle persone contiene delle esonerazioni iniziali. Si considera che una frazione del reddito, detta minimo imponibile, non è da sottoporre ad imposta, perché il suo utilizzo corrisponde a necessita elementari di vita. Chiunque ha un reddito inferiore a questo ammontare non paga imposta; chi ha un reddito superiore ha diritto di effettuare la detrazione dal suo reddito. Gli attuali livelli di esonerazioni iniziali sono generalmente così bassi da non svolgere + la funzione di esentare il reddito vitale.

IL CALCOLO DELL'IMPOSTA E LA SCALA DELLE ALIQUOTE: l'ultimo passo è rappresentato dal calcolo dell'imposta dovuta. Le imposte personali sul reddito delle persone fisiche sono normalmente progressive e per il loro calcolo esistono due forme più usate:

la prima è la progressività per detrazione: ottenuta detraendo dal reddito imponibile (di ciascuno scaglione di reddito) un ammontare fisso e applicando al reddito restante un'aliquota marginale fissa (quindi prestabilita). L'effetto complessivo è una scala di aliquote progressiva, dove l'aliquota media tende verso quella marginale. A meno che l'aliquota marginale unica sia molto elevata la progressività ottenibile da questo sistema è assai limitata.

REDDITO IMPONIBILE

REDDITO TASSATO

IMPOSTA TOTALE (aliquota fissa 10%)

ALIQUOTA % MEDIA

















Il secondo metodo e la progressività per scaglioni, applicato nell'imposta italiana. Si divide il reddito imponibile in un certo numero di tranches e si applica a ciascuna di esse una aliquota specifica il cui livello aumenta passando da una tranche all'altra.

Reddito imponibile

Aliquota %

Fino a 11 milioni


Oltre 11 e fino a 24 milioni


Oltre 24 milioni e fino a 30

35 % ecc.


LA SCELTA DEL SOGGETTO DELL'IMPOSTA: il singolo o la famiglia? Le due principali opzioni sono rappresentate dall'imposizione del reddito complessivo della famiglia oppure dalla imposizione separata dei redditi dei singoli componenti. La prima soluzione è la più tradizionale. La somma dei redditi dei componenti costituisce il potere economico della famiglia e rappresenta l'indicatore + significativo della capacità di pagare le imposte. La seconda soluzione è il risultato delle rivendicazioni contemporanee in favore dell'ampliamento dei diritti individuali. La sommatoria dei redditi dei componenti conduce all'applicazione di aliquote marginali più elevate di quelle che si applicherebbero sui redditi individuali. La scelta fra i due sistemi è quindi di carattere etico sociale. Nella nostra società l'imposizione del reddito familiare e stata tradizionalmente un disincentivo al lavoro da parte della donna sposata e pertanto l'imposizione congiunta del reddito è stata anche denominata tassa sul matrimonio. Dall'altro lato l'applicazione dell'imposta separata conduce ad una attenuazione del peso dell'imposta, che si può considerare non giustificata se si ritiene che la famiglia sia il centro delle decisioni economiche. Inoltre aumenta le possibilità di evasione. Nel nostro paese, per decisione della corte costituzionale (e non del parlamento), si è introdotta la possibilità di optare per la tassazione separata in luogo di quella del reddito familiare[11].

ACCERTAMENTO, AMMINISTRAZIONE E PAGAMENTO DELL'IMPOSTA: la generalità dei sistemi tributari moderni adotta il sistema della dichiarazione da parte dei contribuenti del proprio reddito e limita il ruolo del fisco al controllo delle dichiarazioni. Una seconda caratteristica comune consiste nell'adozione di sistemi di dichiarazioni incrociate: coloro che pagano un reddito ad altri sono tenuti a dichiarare al fisco gli ammontati versati.


CAPITOLO 17

LA TASSAZIONE DEL PATRIMONIO

Le imposte sul patrimonio (individui) o sul capitale (imprese) hanno un ruolo piuttosto modesto all'interno dei moderni sistemi tributari, essendo state soppiantate dalle imposte sul reddito. II valore attuale del patrimonio di un individuo può essere considerato sotto il profilo economico come la somma attualizzata dei flussi di reddito attesi. In particolare esso comprende i seguenti elementi:

redditi attesi da lavoro e capitale

i servizi in natura attesi dai beni patrimoniali posseduti, che non danno reddito monetario (es: casa di proprietà).

L'aumento di valore atteso degli elementi patrimoniali posseduti.

Le plusvalenze sono gli aumenti di valore, entro un determinato periodo di tempo di beni immobili (ad esempio abitazioni) e di valori mobiliari (ad esempio azioni). Questi aumenti di valore hanno quindi  rilevanza soprattutto ai fini fiscali in quanto indicano una maggiore capacità contributiva.

Vi è una stretta relazione tra reddito e patrimonio e parecchi autori hanno sostenuto la perfetta corrispondenza fra imposizione sul reddito e imposizione sul patrimonio e quindi la inutilità di due imposte separate. In realtà l'equivalenza non è completa in quanto non sono sempre rintracciabili i valori di mercato dei benefici provenienti dai cespiti patrimoniali (si pensi alla soddisfazione che da un'opera d'arte, come valutarla? Molto più facile valutarne il valore).

Esistono alcuni motivi che sostengono la necessità di bilanciare meglio le imposte sul reddito a quelle sul patrimonio:

Motivo di equità orizzontale: suggerisce di affiancare all'imposta sul reddito una imposta sul patrimonio, poiché il possesso di un patrimonio conferisce a parità di reddito una serie di vantaggi consistenti in una maggiore sicurezza, cioè nel fatto di poter fronteggiare meglio evenienze negative.

Motivo di efficienza: poiché l'onere di una imposta sul patrimonio è indipendente dal reddito del patrimonio stesso, esso incentiva ad impiegare il patrimonio negli investimenti che danno maggiore redditività, così che il reddito ottenuto al netto dell'imposta sarà maggiore. L'imposta inoltre può così anche avere l'effetto di spostare l'impiego del patrimonio da forme non produttive a forme produttive.

Motivo di eguaglianza premesso che i patrimoni si formano in due modi: risparmiando i redditi guadagnati con il lavoro oppure attraverso i trasferimenti intergenerazionali, una imposta con aliquote progressive sui redditi può ridurre le diseguaglianze nel primo caso, mente una imposta patrimoniale le riduce nel secondo.

Motivo di sostituibilità: nel modello di tassazione a base esaustiva (dove si tassa il potenziale di consumo) esiste una difficoltà concreta di determinare tutti gli aumenti di reddito dovuti ai guadagni di capitale sul patrimonio, affiancare alla tassazione del reddito quella sul patrimonio aiuta quindi a sopperire a queste difficoltà

LA TASSAZIONE DEL PATRIMONIO: il patrimonio può essere tassato a tre diversi titoli:

detenzione del patrimonio - che può essere utilizzata fiscalmente per una imposizione ricorrente (imposta annuale) o occasionale (imposta straordinaria);

trasferimento del patrimonio: che può avvenire a titolo gratuito, caso dell'imposta sulle successioni e donazioni, oppure a titolo oneroso, come nel caso delle imposte di registro quando si vendono degli immobili;

maturazione o realizzazione di un guadagno di capitale - applicata soprattutto alla rivalutazione del valore degli immobili.

L'IMPOSTA ANNUALE ORDINARIA SUL PATRIMONIO: è applicata attualmente in alcuni paesi come la Germania federale, l'Olanda e i paesi scandinavi ed ha come base imponibile il patrimonio netto che supera il minimo imponibile. E pagata dagli individui e ha aliquote proporzionali o con lievissima progressività.
Nessuna legislazione finora ha tassato il capitale umano
.
Esistono diversi problemi di accertamento della base imponibile per l'imposta patrimoniale, dovuti alla facilità di sottrarre al fisco cespiti patrimoniali di elevato importo (si pensi ai gioielli nel cassetto), alle difficoltà di accertare i valori dei cespiti ecc. Il criterio + corretto e di utilizzare i valori di mercato, ma è utilizzabile per un ristretto numero di beni, oppure si può usare il valore dichiarato nei contratti assicurativi. Un ulteriore metodo è costituito dalla possibilità di riservare al fisco la possibilità di acquistare i beni ad un prezzo equivalente al valore dichiarato (cosiddetta Riserva di Acquisto).



L'IMPOSTA STRAORDINARIA SUL PATRIMONIO: storicamente utilizzata in situazioni di emergenza, tipo i dopoguerra, caratterizzate da un debito pubblico molto alto (es: imposta una tantum).

IMPOSTE SUI TRASFERIMENTI DI PATRIMONI: i trasferimenti di patrimonio possono essere assoggettati ad imposta in tre occasioni: il decesso, la donazione ed il trasferimento a titolo oneroso.

Imposta sulle successioni e donazioni: viene applicata nella quasi totalità dei paesi ma dà un gettito piuttosto basso in virtù delle difficoltà di accertamento e delle forti esenzioni applicate. La tassazione può avvenire in 2 modalità

Imposta sull'asse ereditario, indipendentemente dalla ripartizione fra gli eredi.

Imposta sulle quote parti di eredità lasciate al singoli eredi.

Normalmente le aliquote delle imposte sono calcolate secondo il grado di parentela. Più è stretto il legame, minore è l'aliquota. Due modalità sono possibili:

graduare la progressività delle aliquote in base alla ricchezza complessiva ricevuta per via ereditaria. Si somma quindi ogni eredità ricevuta con quelle precedenti e si applica sull'ultima una aliquota calcolata sulla base dell'ammontare totale.

graduare l'aliquota secondo il patrimonio complessivo dell'erede, ereditato o no.

Imposta sui trasferimenti di ricchezza a titolo oneroso: sono imposte molto imperfette anche se diffuse. Non tengono ad esempio conto dei motivi per cui i cespiti sono trasferiti (es: chi deve cambiare casa per lavoro o salute paga l'imposta e chi non ha questo problema no). Per evitare l'imposta inoltre c'è il rischio che si riducano le alienazioni dei cespiti colpiti con effetti negativi sull'efficienza. Solo alcune categorie di cespiti sono infine sottoposte all'imposta (gli immobili si i gioielli no!).

Imposta sui guadagni di capitale: come si è detto, seguendo l'impostazione SHS i guadagni da capitale fanno parte della base imponibile per calcolare l'imposta sul reddito delle persone fisiche. Nel tassarli però ci si è posti il problema dei loro effetti sul reddito imponibile per via del meccanismo delle aliquote progressive. Infatti, se i guadagni da capitale sono tassati al momento della loro realizzazione (es: vendita immobili) possono incorporare una valorizzazione che va molto indietro nel tempo (magari furono comperati anni fa e quindi il guadagno di capitale è notevole), quindi essere soggetti ad aliquote eccessivamente elevate. Se invece si cerca di ovviare tassando regolarmente gli incrementi di valore si rischia di creare ai contribuenti una crisi di liquidità (senza vendere il bene possono non avere i soldi per pagarne le tasse annuali.). 
Nei confronti dell'imposta personale sul reddito, la scelta più frequente è quindi quella di tassare solo alcune categorie di guadagni di capitale a breve termine. Quelli a lungo termine, se tassati, sono invece oggetto di una imposizione separata.

Va notato però che un sistema che tassi separatamente i redditi da capitale non esclude che tali beni siano anche oggetto di imposta di successione e di imposta ordinaria (annuale) sul patrimonio. Infatti queste due imposte (successione e ordinaria) non sono in grado di colpire il guadagno realizzato nel periodo grazie al bene e speso per consumi (si pensi a del guadagno di capitale su azioni immediatamente speso in acquisti). Vi è spazio quindi per una tassazione separata dei guadagni di capitale quando essi non sono colpiti dall'imposta personale sul reddito delle persone fisiche e quando invece esistono l'imposta sulle successioni e quella ordinaria sul patrimonio.



CAPITOLO 18

L'IMPOSTA SUI PROFITTI DELLE SOCIETÀ

In base alla legge che attribuisce loro una personalità giuridica le società possono fare contratti, possedere cespiti, effettuare azioni legali, indebitarsi e compiere altre azioni economiche. Il capitale delle società è normalmente rappresentato da parti trasferibili e nelle SPA è posseduto dagli azionisti. Nei confronti della società, i soci hanno quindi generalmente una responsabilità limitata al patrimonio conferito acquistandone le parti.
La personalità giuridica di cui godono le società è il presupposto principale che ha portato in quasi tutti i sistemi alla tassazione dei loro profitti, tramite appunto l'imposta sulle società. Tale imposta tassa quindi unicamente i profitti
delle società è non il capitale conferito (che era tassato ante riforma del 73 in Italia).
I metodi per il calcolo della base imponibile sono piuttosto complessi ed hanno riflessi sul comportamento economico delle società ed il ruolo di tassa sui profitti presenta per questa imposta aspetti controversi: non si è infatti ancora certi sulla sua incidenza, ovvero se si tratti di una imposta sui profitti o su qualcos'altro, è certo che produca alcuni effetti distorsivi sul funzionamento delle imprese e dei mercati, che vi sia il rischio di sovrapposizione con le imposte sul reddito e va notato che può essere utilizzata come strumento di controllo della società e in qualche caso anche per manovre di stabilizzazione macroeconomica.

Argomenti a favore e contro l'istituzione dell'imposta: si danno due giustificazioni principali all'applicazione dell'imposta sui profitti delle società:

la prima a favore deriva dalla concezione organicistica della società. Le società di capitale avrebbero non solo una personalità propria, ma un proprio potere economico che è maggiore della semplice somma di quello dei loro azionisti. Tale potere deve quindi essere oggetto di imposizione.

La seconda giustificazione fa valere il fatto che la responsabilità limitata e la personalità giuridica conferiscono un vantaggio che va dunque sottoposto ad imposizione, in base al principio del beneficio. Tale relazione è peraltro molto tenue.

La terza giustificazione è invece di tipo strutturale: l'imposta sulle società rappresenta un efficace strumento di controllo sulle imprese che hanno questa forma e di intervento a fini di stabilizzazione. Se si utilizzano ad esempio aliquote progressive si può controllare la dimensione delle società, perché queste per evitare il carico dell'imposta tenderanno a dividersi in unità più piccole. Il governo inoltre modificando alcune regole nella determinazione dell'imposta (in particolare a riguardo degli ammortamenti) può inoltre influire sulle attività di investimento.

Se si rifiuta la concezione organicistica e si nega dunque l'esistenza di un potere economico che non si risolve nella somma dei poteri dei singoli proprietari delle società, l'imposta perde la sua principale giustificazione. Non solo, essa diventa discutibile, perché sottopone a doppia imposizione i profitti delle società: essi sono infatti tassati una prima volta al livello delle società e una seconda volta con l'imposta sul reddito delle persone fisiche, se questa adotta una nozione di base imponibile di tipo esaustivo.
Se invece, come nel caso della maggior parte delle imposte sul reddito delle persone fisiche esistenti, solo i dividendi distribuiti fossero tassati, si avrebbe comunque la doppia imposizione dei dividendi con riflessi sull'equità e sull'efficienza del processo, infatti:

l'onere addizionale risultante dalla combinazione delle due imposte (dividendi e reddito persone fisiche) è più elevato per il contribuente povero rispetto a quello ricco, per il fatto che l'aliquota dell'imposta sulle società è generalmente più elevata di quella che egli paga per l'imposta personale.

La minore o non distribuzione dei profitti avvantaggia invece soprattutto i contribuenti più ricchi, per il fatto, simmetrico, che la loro aliquota per l'imposta personale è superiore a quella dell'imposta sulle società (ovviamente solo se i guadagni di capitale conseguenti alla non distribuzione dei dividendi non sono tassati).

Tutti i contribuenti traggono vantaggio dalla non distribuzione dei dividendi, ma coloro che traggono un vantaggio maggiore sono i + ricchi che, per il fatto stesso della loro ricchezza, hanno solitamente meno bisogno dei dividendi per vivere.

GLI EFFETTI DELL'IMPOSTA SULLE SOCIETÀ SULLA POLITICA FINANZIARIA DELLE IMPRESE

La distribuzione dei dividendi: I profitti delle società possono essere trattenuti all'interno o distribuiti agli azionisti. Se si assume che gli azionisti siano in grado di conoscere in anticipo i risultati, in termini di profitto, degli investimenti dell'impresa e che non vi sono imposte, si può dimostrare che gli azionisti sono indifferenti circa la politica di distribuzione dei dividendi attuata. Se le borse valori funzionano bene (quindi il dividendo non distribuito si riflette sul valore dell'azione), per l'azionista vi è uguaglianza fra un guadagno di capitale e un dividendo ricevuto dello stesso valore. Nella realtà però non vi e modo di sapere con esattezza in anticipo i risultati degli investimenti, ma soprattutto vi sono le imposte.
Vi e l'imposta sulle società e quella sul reddito delle persone che tassa normalmente i dividendi distribuiti e non tassa o tassa con aliquote ridotte i guadagni di capitale. La combinazione delle due imposte costituisce un forte incentivo a non distribuire i dividendi: trattenendo tutti i profitti all'interno si evita infatti di pagare al fisco tutta o quasi tutta l'imposta sul reddito delle persone fisiche.
La non distribuzione dei dividendi e oggetto di differenti valutazioni. sotto il profilo della crescita efficiente delle imprese e l'effetto sembrerebbe sicuramente negativo. I profitti sono infatti trattenuti e reinvestiti all'interno dell'impresa che li ha guadagnati, senza tener conto delle migliori opportunità che possono esistere all'esterno ed il risultato può essere che le grandi imprese da tempo stabilite e non particolarmente dinamiche non abbiano, trattenendo i profitti, difficoltà a finanziare i loro investimenti, mentre le imprese giovani e dinamiche con grosse necessità di finanziamento non trovano i capitali necessari (in pratica non distribuendo i profitti si riduce il risparmio delle persone fisiche, che serve poi per finanziare poi gli investimenti delle società che chiedono prestiti). Questa visione degli effetti sul risparmio non è però condivisa da tutti perché altri sostengono l'opposto, cioè che non ritirando i frutti dei capitali investiti (i dividendi) in pratica li si risparmia.
Nella realtà però le società non sembrano tener molto conto dell'incentivo alla non distribuzione dei dividendi rappresentato dalla doppia imposizione: in effetti la percentuale sui profitti dei dividendi distribuiti e generalmente elevata in tutti i sistemi, anche se appare in declino. Ciò si spiega col fatto che la distribuzione dei dividendi elevati e considerata normalmente come un segnale della forra economica e finanziaria delle società e che soprattutto essa e utile per attrarre nuovi investitori. Inoltre la tendenza alla crescita della quota di profitti non distribuiti si può spiegare con l'aumento delle aliquote delle imposte sul reddito delle persone fisiche.

La scelta dei mezzi di finanziamento: fondi propri o debiti.
Le imprese hanno due opzioni principali quanto ai mezzi di finanziamento: ricorrere a propri fondi (profitti reinvestiti o emissione di azioni), oppure ricorrere al debito (prestiti bancari o obbligazionari). Sui fondi propri esse pagano come remunerazione i dividendi e più in generale si può dire che i fondi propri hanno un costo opportunità rappresentato dai rendimenti che si potrebbero avere impiegando tali fondi. Sui prestiti esse devono pagare un interesse: se l'impresa va male, il carico degli interessi può costituire un grave pericolo per l'impresa, fino ad arrivare alla bancarotta.
Secondo il teorema di Modigliani e Miller (inserito nella teoria della finanza aziendale), in assenza di imposte e data l'ipotesi che ci sia completa incertezza circa i risultati dell'investimento delle imprese, queste ultime sono completamente indifferenti circa la composizione dei mezzi finanziari: variando tale composizione non e possibile aumentare il valore delle imprese. La presenza dell'imposta delle società altera invece la scelta delle imprese poiché il calcolo dei profitti prevede la possibilità di detrarre da essi gli interessi pagati e non invece i dividendi. L'imposta riduce quindi, in relazione all'elevatezza dell'aliquota, il costo del debito e induce le imprese a far ricorso ad esso.
Nella realtà il rischio e altre considerazioni fanno sì che le imprese non si basino unicamente sul debito per il loro finanziamento, ma l'effetto dell'imposta e molto evidente.

L'INTEGRAZIONE FRA IMPOSTA SULLE SOCIETÀ E IMPOSTA SUL REDDITO DELLE PERSONE FISICHE
L'opposizione dei contribuenti alla doppia imposizione dei dividendi, unita ai dubbi circa il fondamento di una imposizione separata per le società, hanno stimolato la formulazione di proposte di integrazione fra le due imposte, totale o parziale.

INTEGRAZIONE TOTALE FRA LE DUE IMPOSTE: se non si riconosce alcuna capacita contributiva alle società, l'unica soluzione e di integrare completamente le due imposte, riportando la tassazione nei profitti, distribuiti o no, nell'alveo dell'imposta sul reddito delle persone fisiche. Due soluzioni possibili:

Il metodo dei guadagni di capitale: si basa sulla rinuncia completa ad accertare e tassare il reddito delle società. I profitti sono comunque tassati o sotto forma di dividendi distribuiti o sotto forma di guadagni di capitale al momento della loro formazione. Se i mercati finanziari funzionano correttamente, i profitti non distribuiti si traducono in aumento del valore delle azioni. Problemi:
- i guadagni di capitale vanno tassati al momento della loro formazione indipendentemente dalla loro realizzazione e ciò comporta problemi di liquidità.
- La trasformazione dei profitti non distribuiti in guadagni di capitale non e perfetta e immediata.
- Nel caso di stranieri azionisti di società sarebbe assai difficile tassare il loro reddito di origine societaria, soprattutto per quanto riguarda i profitti non distribuiti.
La non applicazione dell'imposta farebbe venir meno le possibilità di controllare la società e di influire sul loro capitale.

Il metodo delle società di persone: consiste fondamentalmente nell'assegnare al reddito delle società il trattamento dato a quello delle società di persone. Si effettua dunque la determinazione dell'imponibile, si calcolano cioè i profitti secondo le regole apposite dell'imposta; quindi i dividendi distribuiti vengono tassati regolarmente in testa agli azionisti con l'imposta sul reddito e si imputa, pro quota, ad ogni azionista la sua parte di profitti trattenuti. Gli azionisti dunque sono tenuti a pagare l'imposta anche su quanto non incassato. Per facilitare l'accertamento si può obbligare le società a dichiarare al fisco quanto versato ai singoli azionisti e ad effettuare una trattenuta parziale su questa cifra. Cadono tutte le obiezioni sollevate per il metodo precedente ma non modifica minimamente l'incentivo delle società a cercare di trasferire su altri l'imposta.

L'INTEGRAZIONE PARZIALE FRA LE DUE IMPOSTE: Le legislazioni fiscali dei diversi paesi hanno finora esitato di fronte all'adozione di una misura radicale come l'integrazione totale ed hanno preferito adottare misure di integrazione parziale. Alcuni esempi:

Il sistema di tassi differenziati: si fonda sull'applicazione di una aliquota ridotta, a livello dell'imposta societaria, sui profitti che sono distribuiti. In tal modo si riduce l'onere aggiuntivo, della doppia imposizione e si incentivano le società ad aumentare la quota di dividendi distribuiti.

Sistema del credito d'imposta a favore delle società sui dividendi: le società sono autorizzate a detrarre dal loro reddito imponibile parte o tutti i dividendi distribuiti. Nel caso di detrazione integrale il sistema equivale all'introduzione di un'aliquota zero sui dividendi; se la detrazione è parziale si ha un'aliquota ridotta. La detrazione totale assicura ai dividendi un trattamento esattamente uguale agli interessi.

Sistema del credito d'imposta a favore degli azionisti: è la soluzione + largamente usata oggi. Consiste nel concedere agli azionisti un credito di imposta, a valere per l'imposta sul reddito delle persone fisiche, calcolato in una certa frazione del dividendo.

ALCUNI PROBLEMI DEL CALCOLO DELL'IMPONIBILE DELL'IMPOSTA: Il calcolo dei profitti (costi meno ricavi) può essere molto complesso per diversi motivi, uno dei quali è quello che l'imposta fa riferimento ad un determinato periodo temporale (anno) mentre le società pongono in essere operazioni che comportano conseguenze su più esercizi, come ad esempio nel caso delle scorte e gli ammortamenti.

La valutazione delle scorte: le imprese dispongono normalmente di un certo ammontare di scorte di prodotti finiti e intermenti. Per effettuare il calcolo dei costi della loro produzione, le imprese devono iniziare con la valutazione delle scorte iniziali, ad esse aggiungere il costo dei beni acquistati e sottrarre il valore delle scorte finali. Se i prezzi fossero stabili la valutazione delle scorte non porrebbe alcun problema, se invece i prezzi variano un calcolo preciso dei costi richiede di individuare ogni unità di prodotto che compone le scorte. Secondo il metodo inglese LAST IN FIRST OUT (LIFO) le scorte finali vengono valutate ai prezzi prevalenti all'inizio del periodo. In base al secondo criterio FIRST IN FIRST OUT (FIFO), si valutano le scorte ai prezzi osservati alla fine del periodo. Il metodo LIFO avvantaggia le imprese nei periodi di inflazione e quello FIFO le svantaggia. Il contrario avviene in periodi di caduta dei prezzi o in settori toccati da caduta di prezzi.

Le detrazioni per ammortamento: diverso è il caso dei beni capitali destinati a durare e a fornire alle imprese i loro servizi per + anni. Essi rappresentano un costo ma, essendo l'utilizzo scaglionato per il periodo di vita del bene capitale, la detrazione dai ricavi dovrebbe rappresentare il deprezzamento economico effettivo del bene, cioè il suo consumo nel periodo di imposta. Il metodo + seguito e quello dell'ammortamento lineare: le imprese sono autorizzate a detrarre ogni anno una frazione uguale del costo del cespite, che si ricava dividendo tale costo per il numero di anni di vita fiscale.

Le legislazioni fiscali hanno utilizzato la disciplina dell'ammortamento fiscale per influire sull'attività di investimento delle imprese, introducendo schemi di ammortamento accelerato di diverso tipo. L'accelerazione dell'ammortamento fa risparmiare temporaneamente l'imposta alle imprese ed equivale dunque a un prestito senza interessi che aumenta la liquidità dell'impresa.

CAPITOLO 19

LA TASSAZIONE DEL CONSUMO

Come ricordato in precedenza, secondo Irving Fischer il consumo costituisce la vera nozione di reddito da utilizzare per la tassazione degli individui. In questo paragrafo però ci si occupa della tassazione dei consumi di tipo reale, cioè quella che colpisce direttamente o indirettamente il consumo di beni e servizi, e tale tassazione non contiene elementi di personalizzazione possibili come nel caso dei redditi.
Esistono molte imposte di questo tipo, come l'imposta sulle vendite e l'IVA e solitamente queste impose vengono classificate come indirette. L'ampio affidamento che i sistemi tributari moderni fanno sulle imposte sul consumo si spiega con la relativa semplicità amministrativa della maggior parte di esse e con il frazionamento dell'onere tributario che esse introducono. Le imposte sul consumo non hanno infatti altro effetto che distorcere le scelte di consumo.
Se però, come nella prassi, l'imposta sul reddito non ha una configurazione ottimale, l'imposizione sul consumo è in grado di aumentare il benessere sociale. L'introduzione di alcune imposte selettive su consumi di tipo di lusso accanto ad una imposta sul reddito che non riesce a tassare equamente i redditi + elevati, può infatti aiutare ad aumentare la progressività del carico fiscale complessivo.
Tesi di regressività delle imposte sul consumo: si riferisce al fatto che all'aumentare del reddito disponibile non vi è un aumento proporzionale dei consumi, quindi un'imposta sui consumi con la stessa aliquota per tutti colpisce proporzionalmente di più i redditi meno elevati. Tale tesi peraltro è stata contestata dalle osservazioni delle teorie macroeconomiche sul ciclo di vita, che riducono sul lungo periodo il differenziale tra ricchie poveri (se il ricorso al credito non è ostacolato).
Altre giustificazioni esistono in termini di correzione delle esternalità, come ad esempio la tassazione sull'alcool.

Forme possibili di tassazione del consumo:

al momento della vendita dei beni di consumo - la vendita costituisce sicuramente il miglior indicatore del consumo ai fini della tassazione. Unico inconveniente è che esenta l'autoconsumo.

al momento della fabbricazione dei beni - le imposte di fabbricazione sono imposte specifiche che colpiscono i beni di consumo al momento della loro uscita dal processo di produzione. Semplicità amministrativa. Imposta riferita alle quantità fisiche e non al valore. Beni oggetto di tale tassazione: alcool, zucchero, birra, gas, elettricità, oli minerali, ecc

al momento del passaggio attraverso la frontiera dei beni di consumo - può avere finalità protettiva delle produzioni interne, come nel caso dei dazi doganali.

in relazione al possesso da parte dei privati di beni di consumo - è possibile per i beni di consumo durevole, che danno luogo a servizi ripetuti nel tempo: auto, aerei, imbarcazioni, ma è difficile per i beni non registrati o che si consumano in privato (es: gioielli ecc.).

in relazione ad alcuni atti o attività che svolgono un ruolo preliminare o accessorio al consumo - comprende situazioni molto differenziate: imposte sui trasporti, sulla pubblicità, sul credito al consumo, sulle licenze commerciali, ecc.

attribuzione di un monopolio al settore pubblico per la produzione di beni di consumo - il monopolio fiscale e un metodo arcaico per fornire introiti alle casse pubbliche. Consiste nel riservare all'ente pubblico il diritto di produrre e/o vendere un determinato prodotto. Stimola il contrabbando ed il disinteresse nel migliorare i processi produttivi (nel settore pubblico vi è minore attenzione all'efficienza).

Le accise sono imposte specifiche su singoli beni ed hanno 2 potenzialità positive:

la possibilità di attuare attraverso di esse il criterio del beneficio (se pensi alla tassa sulla benzina, che concorrono a sostenere i costi per rifare le strade)

a possibilità di ridurre le distorsioni nell'uso delle risone introducendo imposte che non colpiscono i singoli atti di consumo (quindi non le decisioni al margine, come le imposte sulle licenze e quelle sul possesso di beni).

Sistemi di imposte sulle vendite, classificazione: le imposte sulle vendite potrebbero non essere propriamente delle imposte sui consumi, ma lo diventano quando il loro carico viene trasferito sugli acquirenti dei beni e servizi. Possono essere classificate sulla base di 3 criteri.

In base al valore al quale viene apprezzata fiscalmente la vendita - sono possibili due alternative: al valore pieno (o prezzo) o al valore aggiunto.

In base al numero di fasi del processo di produzione e di distribuzione alle quali viene applicata l'imposta - e si distingue tra imposte percepite a una fase (monofase) e quelle percepite a più fasi (multifase).

In base alla destinazione dei beni sottoposti all'imposta -  può quindi applicarsi ai beni capitali, ai beni intermedi o ai beni di consumo.

Le imposte sulle vendite al valore pieno: L'IMPOSTA MULTIFASE: è storicamente il primo tipo di imposta generale sulle vendite ed ha una base imponibile vastissima, potendo così assicurare un gettito molto elevato anche con l'applicazione di aliquote basse. Molti inconvenienti però ne hanno consigliato l'abbandono:

il carico finale, cioè l'aliquota complessiva che grava su ogni bene, dipende dal numero di passaggi che questo subisce nella produzione e questo processo di applicazione molteplice dell'imposta costituisce un effetto a cascata che ha incentivato i processi di integrazione verticale delle imprese (scoraggiando quindi l'efficienza).

L'imposta appare debole da un punto di vista dell'equità e di disegno complessivo della tassazione del consumo. L'aliquota complessiva è infatti determinata dal numero di passaggi e non dalle valutazioni sociali sul bene oggetto d'imposta.

Il meccanismo a cascata si riflette negativamente sulla trasparenza dell'imposta necessaria per realizzare scambi internazionali non distorti. Esistono infatti due criteri principali per regolare le imposte in tali scambi:
il criterio dell'origine - secondo il quale i beni sono sottoposti a imposta nel paese di produzione. E' più applicato a beni tipo le materie prime.
Il criterio della destinazione, secondo il quale i beni sono liberati da ogni imposta nel paese in cui sono prodotti e sono invece tassati nel paese dove sono acquistati e utilizzati. E' il criterio più utilizzato.
L'applicazione del criterio destinazione incontra difficoltà notevoli con un'imposta multifase, perchè pone i problemi di accertamento e detrazione delle imposte pagate nei precedenti passaggi.

LE IMPOSTE A UNA SOLA FASE: esistono tre possibilità di imposizione a fase singola: 1) sul produttore, 2) sul grossista, 3) sul dettagliante.
La base imponibile aumenta man mano che ci si avvicina al consumo finale, cioè al dettaglio. A parità di gettito quindi, la scelta del produttore e del grossista implica una aliquota + elevata e ciò può rappresentare una spinta all'evasione. Le preferenze delle amministrazioni fiscali si è spinta verso la fase del dettaglio che sono anche le più facili da accertare (registratori di cassa ecc.). In Inghilterra si chiamano imposte sugli acquisti, in USA imposte sulle vendite.

IMPOSTA SUL VALORE AGGIUNTO: si tratta di una imposta che colpisce l'aumento di valore che i beni subiscono nelle diverse fasi del ciclo produttivo - distributivo.
È un'imposta multifase ma il fatto di colpire solo il valore aggiunto impedisce il prodursi degli effetti cumulativi delle impose multifase sul valore pieno. Essa infatti, applicata fino ad un determinato stadio del processo di produzione distribuzione, equivale a una imposta sul valore pieno monofase applicata allo stesso stadio.
Nella sua struttura generale, l'imposta sul valore aggiunto non sarebbe un'imposta sul consumo in quanto colpisce, nella sua versione più generale, le remunerazioni dei fattori produttivi utilizzati nella produzione. Esistono infatti diverse basi imponibile per l'imposta, a seconda dei beni dei quali viene preso in considerazione il valore aggiunto ai suoi fini. Nella versione + generale, l'imposta colpisce tutti i beni di consumo e di investimento prodotti: la sua base imponibile è rappresentata dal prodotto lordo. Se dall'imposta si sottraggono quindi i beni di investimento, la base imponibile si riduce al consumo nazionale. Una soluzione intermedia consiste inoltre nel sottrarre dall'imposta i beni di investimento ma di comprendere il consumo dei beni capitali, cioè l'ammortamento. In tal caso la base imponibile dell'imposta diventa il prodotto netto interno.
Nel nostro paese l'imposta sul valore aggiunto è del tipo consumo: essa è cioè rivolta a tassare solo la spesa di consumo. L'imposta si qualifica come una imposta indiretta il cui carico è addossato al consumatori. Per ottenere questo si hanno 3 accorgimenti:

l'esenzione dei beni di investimento, ottenuta con il sistema della detrazione, che limita l'imposta alla sfera dei beni di consumo.

L'applicazione del principio di destinazione: che vale solo per i beni oggetto di scambio internazionale e consiste nell'applicazione dell'aliquota nazionale ai beni esteri importati (mediante autofattura dell'importatore).

Il metodo di calcolo dell'imposta: esistono due modalità principali.
1) il metodo della somma - si applica l'aliquota dell'imposta alla somma delle remunerazioni dovute ai fattori produttivi utilizzati (salari, profitti, interessi, rendite);
2) il metodo della sottrazione - Questo metodo presenta due varianti:
Da base a base: si calcola la differenza fra il valore delle vendite effettuate e quello degli acquisti dei beni serviti per la produzione e su di essa si applica l'aliquota.
Da imposta a imposta: nel quale si calcola l'imposta da applicare sulle vendite e si sottrae quella pagata sugli acquisti.
Il risultato dei due metodi è lo stesso ma il secondo metodo, nella sua seconda variante, si presta agevolmente alla differenziazione delle aliquote.

Le imposte applicate in Italia e in Europa si basano sul secondo metodo e sulla seconda variante. Per determinare l'imposta durante l'anno, le imprese sono autorizzate a detrarre l'imposta pagata sugli acquisti effettuati dall'imposta dovuta sulle vendite effettuate nel corso del periodo.
Il risultato però è che l'imposta che pagano le singole imprese ogni anno non corrisponde al valore aggiunto creato dall'impresa nel corso di quel anno, poiché le vendite possono riferirsi a produzioni effettuate negli anni precedenti, mentre gli acquisti di beni correnti, possono servire a produzioni future. Soltanto nella media di un periodo di più anni si arriva effettivamente alla tassazione del valore aggiunto dal consumo.
L'imposta sul valore aggiunto, essendo una imposta multifase, e pagata da un numero elevatissimo di contribuenti ed impone ad essi obblighi contabili e amministrativi molto pesanti. La vendita dei beni soggetti all'imposta, che sono la quasi totalità, deve avvenire con emissione di fatture e con la conseguente possibilità di controllo incrociato dei contribuenti.


CAPITOLO 20

UN BREVE PANORAMA DEL SISTEMA TRIBUTARIO ITALIANO

Il sistema si fonda sulla cosiddetta legge delega di riforma tributaria (legge 825 del 1971 ), sui decreti di applicazione emanati tra il 1972 e il 1973 e le successive modifiche. Dal sistema fiscale italiano sono esclusi i contributi delle assicurazioni sociali.
Un dato significativo dell'evoluzione del sistema fiscale italiano è costituito dalla dinamica della pressione fiscale, definita come il rapporto tra entrate tributarie e reddito nazionale: in poco più di un secolo la pressione è salita dal 7,3% al 26,99%. La quota di gettito prelevata dagli enti locali si è mantenuta abbastanza stabile fino all'entrata in vigore della riforma del 1971, che ha centralizzato interamente la politica tributaria.
Altro criterio di giudizio e fornito dal rapporto tra imposte dirette e imposte indirette. Nel sistema fiscale italiano la quota di gettito delle imposte indirette è continuamente aumentata per tutto il periodo post unitario fino alla riforma del 1971. La forte tassazione dei consumi dei primi decenni successivi all'unità, giustificata dall'esigenza di raccogliere gettito necessario per finanziare le ingenti spese per la costruzione di infrastrutture, ha lentamente ceduto il posto all'imposizione sugli scambi sugli affari, più consona alle esigenze di una economia in fase espansiva e più efficace nei periodi di inflazione. L'evoluzione più recente vede il fortissimo aumento della quota di gettito fornita dalla imposte dirette. Al raggiungimento di un maggior livello di equità nel carico tributario sono d'ostacolo l'elevata evasione dei redditi non da lavoro o comunque non soggetti a trattenuta alla fonte.

La riforma tributaria del 1971: le principali modifiche strutturali introdotte sono state il raggruppamento della miriade di imposte prima esistenti in pochi grandi tributi (IRPEF e IVA) suscettibili di essere manovrati efficacemente ai fini di politiche economiche sia di breve che di medio periodo e la pressoché totale abolizione dell'autonomia tributaria degli enti locali.

LE IMPOSTE DIRETTE: l'imposta sul reddito delle persone fisiche IRPEF: è un tributo progressivo che, secondo l'impostazione originaria, colpiva il cumulo dei redditi percepiti da ogni gruppo familiare. Una sentenza della corte costituzionale del 1976 ha poi dichiarato illegittimo il cumulo dei redditi dei coniugi e ha introdotto la dichiarazione separata. I redditi che concorrono a formare la base imponibile dell'irpef sono ripartiti in 5 categorie:

redditi fondiari;

redditi di capitale;

redditi da lavoro;

redditi da impresa;

redditi, diversi.

La legge stabilisce che sono assoggettati all'imposta i guadagni ottenuti con intento speculativo. Sono invece esclusi gli interessi da obbligazioni e da conti bancari e postali, perché sottoposti a tassazione separata con ritenuta alla fonte.
Per i dividendi distribuiti dalle società e accordato un credito di imposta, pari a un terzo del dividendo distribuito, a valere sull'imposta sul reddito delle persone fisiche.
Anche i premi e le vincite al lotto, delle lotterie e dei concorsi pronostici organizzati dallo stato sono esclusi dall'IRPEF e tassati separatamente per ritenuta e con le imposte speciali sui giochi.
Dall'insieme dei redditi, ossia dall'imponibile lordo, si effettuano le detrazioni: gli oneri deducibili sono:

le somme pagate a titolo di debito ILOR e INVIM ;

i contributi previdenziali;

gli interessi positivi (quelli pagati sui mutui ad esempio);

i premi di assicurazione sulla vita e contro le malattie e gli infortuni;

le tasse e i contributi per le scuole secondarie e universitarie;

le spese mediche e chirurgiche a condizione di specificare chi ha ricevuto l'onorario;

le spese funebri.

In tal modo si determina l'imponibile netto e ad esso si applicano le aliquote, che sono progressive secondo il sistema degli scaglioni. Il livello delle aliquote e dunque della progressività dell'imposta è fortemente diminuito da un sistema di detrazioni personali e per carichi di famiglia.
L'imposta sul reddito delle persone giuridiche IRPEG ha come soggetti passivi le società per azioni, le società a responsabilità limitata, le cooperative, le società di mutua assicurazione, nonché gli enti pubblici e privati che hanno per oggetto esclusivo o principale l'esercizio di una attività economica. La base imponibile e data dagli utili determinati in base al conto profitti-perdite redatto secondo le norme specificate per l'IRPEF.
L'imposta locale sui redditi ILOR ora IRAP è una imposta a carattere reale che colpisce tutti i redditi non derivanti da lavoro. L'aliquota è proporzionale. Sono soggetti passivi le persone fisiche, quelle giuridiche, le società.
L'imposta sulle successioni e donazioni si applica in occasione dei trasferimenti gratuiti di patrimonio. La base imponibile e costituita dal valore netto dell'asse ereditano globale. Il sistema delle aliquote è duplice.
L'imposta di registro, ossia quella che si paga sulla vendita degli immobili, è la più antica imposta sui trasferimenti.

Nel 1976 e entrata in vigore la autotassazione: il contribuente compila la dichiarazione dei redditi e calcolato l'ammontare delle imposte IRPEF e ILOR ne effettua il pagamento in banca.

Le imposte indirette: l'IVA è la + grande innovazione del 1971. I suoi caratteri sono:

la neutralità per cui l'onere dell'imposta è indipendente dall'organizzazione del processo produttivo;

la trasparenza, che consiste nella possibilità di calcolare in ogni momento l'imposta incorporata nel prezzo di un bene.

Ogni venditore di bene o servizio e obbligato ad applicare sul prezzo pattuito l'aliquota vigente. Si determina in tal modo il debito lordo di imposta, dal quale il venditore ha il diritto di detrarre l'IVA pagata sugli acquisti dei beni e servizi necessari per effettuare la produzione o la vendita. L'IVA costituisce quindi una imposta generale sui consumi.

Le imposte di consumo e di fabbricazione, dette accise, costituiscono la terza categoria di imposte indirette. Si applicano a beni specifici e sono commisurate alla quantità prodotta (es: benzina).             
L'imposta di bollo, colpisce gli atti giuridici aventi forma scritta e ogni altro atto suscettibile di essere utilizzato a scopo documentale da un soggetto.
Altre imposte esistenti sono la tassa sulle concessioni governative, l'imposta sugli spettacoli e intrattenimenti, l'imposta sulle affissioni e pubblicità, i prelievi su lotto, lotterie e giochi di abilità e concorsi pronostici.


CAPITOLO 22

IL FINANZIAMENTO DEL DEBITO

L'accensione del debito costituisce la più importante fonte di finanziamento degli stati moderni. Il ricorso ad esso significa pertanto al rinuncia al potere di coazione da parte dello stato, in quanto al sottoscrizione del debito è libera.
Esistono due situazioni principali nelle quali lo stato può ricorrere massicciamente al debito, in caso di guerre, quando cioè vi è un aumento importante e repentino della spesa pubblica, e quando l'aumento della pressione fiscale abbia conseguenze gravi sotto il profilo economico e politico. La scelta tra prelievi obbligatori ed il debito è quindi importante, anche tenendo conto che quest'ultimo, date le imponenti dimensioni raggiunte in molti stati, è diventato uno strumento molto importante di politica monetaria.

Il tema centrale della scelta tra debito e imposta riguarda la capacità di identificare su chi cade l'onere imposto dalle due forme di finanziamento sulla collettività. Esistono quindi quattro profili diversi:

Il primo (Economisti classici): riguarda gli effetti differenziati del debito rispetto all'imposta su consumo è investimento. In pratica il ricorso al debito significa drenaggio di risparmio, che quindi non può essere più utilizzato per finanziare gli investimenti privati (ma finanzia lo stato). La conseguenza è una riduzione del tasso di crescita dell'economia.

Il secondo concerne il servizio del debito, ossia il pagamento degli interessi e la restituzione del capitale. Secondo i sostenitori dell'ortodossia finanziaria, ricorrere al debito non fa che spostare sul futuro l'onere della spesa, che finirà quindi comunque ad essere finanziata con le imposte. Le generazioni future (intese come "tutti coloro che devono ancora nascere) sosterranno quindi questo onere. Questa tesi è completamente negata dagli economisti di derivazione Keinesiana che identificano in modo diverso il concetto di generazioni future.

Il terzo riguarda le modificazioni del comportamento individuale che sorgono quando la società è caratterizzata da un ingente debito pubblico. Si tratta della nascita della cosiddetta categoria dei Rentiers, ossia coloro che vivono inattivamente sostentandosi unicamente con gli interessi ricevuti sui soldi prestati allo stato. Una società così formata non è certo dinamica e propensa alla crescita.

Il quarto significato è di tipo politico ed ha riflessi sulla politica economica. Quando il debito raggiunge dimensioni considerevoli cresce inevitabilmente la pressione fiscale per sostenerlo. Questo peso porta ad acquire i conflitti tra i gruppi di cittadini per la ripartizione degli oneri delle imposte e quindi ad indebolire le capacità di gestione politica del governo.

Secondo la concezione classica, il ricorso al debito era considerato corretto quando finalizzato ad investimenti produttivi di reddito, che avrebbero quindi ripagato il finanziamento ricevuto tramite indebitamento. Si applicavano cioè le regole di gestione del buon padre di famiglia. La tesi classica sosteneva quindi fortemente che l'onere del debito sarebbe ricaduto sulle generazioni future. (solo Ricardo era in disaccordo su questo, sostenendo che la capitalizzazione dell'imposta necessaria al ripagamento del debito avrebbe comunque ridotto il valore attuale del patrimonio dello stato, impoverendo quindi già le generazioni presenti).

Gli economisti di impostazione Keynesiana invece sostengono che il debito non comporta alcun onere né per la generazione presente ne per quella futura nel senso che non ne riduce la possibilità di consumo. Questa affermazione si basa sull'assunzione che il debito pubblico è una operazione collettiva (è quindi diverso da quello privato), nel senso che coloro che sottoscrivono e coloro che emettono fanno parte della stessa collettività.
Il ricorso al debito sposta quindi solo delle posizioni finanziarie interne, che si compenseranno di nuovo quando questo verrà ripagato, ma l'effetto sarà comunque zero (è come prestare dei soldi a se stessi). Per questo non si riconosce il concetto di onere sulle generazioni future, esse non sono altro che parte della stessa comunità attuale, anche se sono ovviamente soggetti fisicamente diversi.
Inoltre, se l'emissione del debito serve a finanziare investimenti produttivi o a sostenere il livello complessivo della spesa pubblica durante una depressione, le generazioni future si ritroveranno con un maggiore volume di ricchezza e saranno quindi avvantaggiate dal ricorso al debito della generazione precedente.
Unica eccezione a questa teoria è rappresentata dalla quota di debito sottoscritta all'estero. In questo caso infatti, gli stranieri non fanno parte della collettività nazionale e quindi la spiegazione di cui sopra non funziona.

Entrambe le impostazioni riposano però su un concetto inadeguato di generazione. Se si utilizza infatti quello del linguaggio comune, come nei modelli detti a "generazioni che si sovrappongono" (nei quali in ogni momento esistono generazioni diverse che si succedono l'una all'altra), si osserva che attraverso politiche combinate di imposta e di debito è possibile modificare la distribuzione del reddito fra generazioni.         
In definitiva, l'effetto redistributivo del debito tra le generazioni non dipende dal debito in se stesso, ma dal modo in cui viene finanziato il suo servizio e dall'utilizzo che se ne fa dei suoi proventi.
L'impatto netto dipende quindi dagli utilizzi che si faranno del debito e dalla sua capacità o meno di esercitare un effetto positivo sul livello di attività economica.


CAPITOLO 23

LA POLITICA FISCALE


La Politica fiscale è definita come la disciplina che studia l'utilizzo del bilancio pubblico a fini di stabilizzazione e, in particolare, gli effetti provocati dalle politiche di spesa, e dal loro finanziamento, sulle grandezze macroeconomiche. E' di stretta derivazione Keynesiana.

L'insegnamento fondamentale di Keynes fu infatti proprio quello inerente la responsabilità dei governi di assicurare il livello di occupazione desiderato e la possibilità di raggiungerlo manovrando il livello di domanda aggregata. L'economia da sola non e in grado di raggiungere il pieno impiego e occorre secondo la politica fiscale operare con il bilancio pubblico, aumentando la spesa pubblica o riducendo il prelievo fiscale, in modo da aumentare il reddito dei privati disponibile per il consumo o l'investimento. Anche perché questo avrà un effetto particolare sulla crescita economica del paese.

IL MOLTIPLICATORE KEYNESIANO DEL REDDITO: ogni aumento della spesa aggregata da luogo a un aumento di reddito pari a tale incremento moltiplicato per il valore del moltiplicatore, pari a 1/(1-PMC).
Per chiarire questo concetto occorre ricordare quanto segue:
La propensione marginale al consumo (PMC) di un individuo è pari alla percentuale di reddito disponibile che egli destina ai consumi (e non quindi al risparmio). Si calcola come Δspesa per consumi/Δreddito disponibile.
In caso di una aumento di spesa pubblica, il PIL (C+I+G+(exp-imp))
aumenta in ragione del volume di essa moltiplicato per 1/(1-PMC).
La Funzione di consumo è data da A+PMC*Δreddito disponibile dove A è la spesa autonoma, ossia la spesa che avviene anche in assenza di reddito (quella per sopravvivenza).

Condizioni di equilibrio: ragionando in termini macroeconomici (non quindi del singolo individuo ma della collettività) in condizioni di equilibrio la spesa (che uguaglia il reddito) genera un volume di risparmio esattamente uguale alla spesa di investimento programmata. La condizione di equilibrio del reddito avviene quindi quando il risparmio ex ante, ossia desiderato, è uguale all'investimento programmato ed il livello di spesa.
Tale reddito però può non corrispondere a una situazione di piena occupazione in quanto il volume del reddito di equilibrio può non occupare tutta la manodopera possibile, si crea cioè il cosiddetto vuoto di produzione, ossia la differenza tra il reddito di pieno impiego ed il reddito di equilibrio. Esistono allora due situazioni possibili:

Il vuoto deflazionistico - al reddito di piena occupazione, si ha vuoto deflazionistico quando la domanda aggregata è inferiore al reddito stesso. La differenza tra i due è detta vuoto deflazionistico.

L'eccesso inflazionistico: si ha invece quando, a livello di pieno impiego, il reddito e tale da generare un volume di spesa che eccede il reddito stesso. Iin queste situazioni lo stato può intervenire riducendo la spesa pubblica, in modo da riportare la domanda a livello del reddito di equilibrio.

TEOREMA DEL BILANCIO IN PAREGGIO O TEOREMA DI HAAVELMO: se si parte da una situazione in cui il bilancio dell'operatore pubblico e in pareggio, cioè le spese sono pari alle entrate, e se si aumentano le spese mantenendo il bilancio in pareggio (cioè si finanziano le maggiori spese con un maggiore prelievo di imposte), si da luogo a un aumento del reddito nazionale uguale all'aumento di spesa (lo stato no ha la PMC!!!).
L'incremento di reddito nazionale si spiega col fatto che, mentre l'incremento della spesa pubblica da origine a un incremento iniziale della spesa aggregata e quindi del reddito di pari entità, un incremento delle imposte riduce la spesa in ammontare non pari ad essa, ma ridotto in proporzione alla propensione al consumo (cioè una imposta di 1, non riduce la spesa di 1 ma di 1-PMC). Il reddito prelevato dalle imposte non sarebbe stato integralmente speso se lasciato nelle mani degli individui, mentre lo e una volta che è stata prelevato dallo Stato.
Se la spesa pubblica viene erogata per trasferimenti alle persone questa situazione non si riproduce. Il teorema è valido solo in situazioni di non piena occupazione, nelle quali cioè gli effetti espansivi delle politiche di bilancio possono prodursi. La regola del pareggio deve fare affidamento su giustificazioni diverse da quelle della neutralità rispetto al volume del reddito.

GLI STABILIZZATORI AUTOMATICI: si definiscono tali le caratteristiche del sistema economico che tendono a ridurre la forza delle recessioni e l'ampiezza dei movimenti senza l'intervento di alcuna decisione di politica economica. L'imposta sul reddito è un tipico esempio di stabilizzatore automatico. L'effetto sul reddito esercitato da ogni variazione della spesa autonoma è infatti attenuato dall'imposta. Un sistema economico che abbia imposte sul reddito e soprattutto con aliquote elevate tenderà a smorzare le fluttuazioni. Dal punto di vista delle entrate il grado di stabilizzazione automatica dipende quindi dall'elevatezza della pressione fiscale e dal grado di progressività delle imposte. Vi sono anche stabilizzatori importanti che operano sul lato delle spese: esempi tipici sono i sussidi alla disoccupazione e quelli alle famiglie povere.

GLI INDICATORI DELLA POLITICA FISCALE: l'esistenza degli stabilizzatori automatici in un sistema economico solleva il problema della misurazione degli effetti della politica fiscale. Potrebbe infatti esistere un disavanzo di bilancio senza che ciò sia dovuto a operazioni statali a sostegno dell'economia ma unicamente dal fatto che il paese sta attraversando una fase di recessione. Qui di seguito alcuni indicatori che possono servire allo scopo:

Il bilancio di pieno impiego: il bilancio di pieno impiego indica l'avanzo o il disavanzo che si avrebbe qualora l'economia si trovasse in condizioni di pieno impiego, con immutata legislazione di entrata e di spesa. In sostanza il bilancio di pieno impiego non e influenzato dal livello di attività economica, è un indicatore ipotetico che evidenzia la situazione di bilancio, ferma la normativa esistente, in condizioni di pieno impiego.    
Le variazioni nel bilancio di pieno impiego quindi mostrano l'esistenza e l'ampiezza delle decisioni politiche. Purtroppo tale tipo di bilancio non e in grado di tener conto del modo in cui la variazione del saldo si è prodotta. In taluni casi può non recepire l'effetto delle politiche fiscali. Difficoltà di effettuare il suo calcolo in condizioni di inflazione che sono peraltro difficilmente evitabili, quando L'economia si avvicina alle condizioni di pieno impiego.

La leva fiscale di Musgrave: la leva fiscale consiste nel misurare, per ogni periodo considerato, l'impatto provocato dalle variazioni di spesa e di entrata sul livello di attività economica rispetto al periodo precedente. Il pregio e che fa riferimento ad un bilancio effettivo. Esprime l'impatto totale perché calcolato tramite il moltiplicatore della variazione ponderata del saldo di bilancio.

LA TESI MONETARISTA: secondo Keynes esisteva la possibilità di rilanciare l'economia e aumentare l'occupazione, senza provocare forti aumenti nei prezzi, perlomeno fino a livelli di disoccupazione molto bassi. Keynes faceva riferimento ad una situazione caratterizzata da una forte depressione, con basso livello di utilizzazione della capacita produttiva. I prezzi rimangono stabili fino a quando l'economia si avvicina a livello di pieno impiego. Philips negli anni '50, dopo aver analizzato l'economia inglese negli ultimi 60 anni, afferma che vi era una relazione di scambio tra disoccupazione e prezzi. Quando la disoccupazione è alta i prezzi sono stabili, essi aumentano col diminuire della disoccupazione per raggiungere incrementi molto elevati quando l'economia si avvicina alla piena occupazione. La curva di Philips non esclude l'efficacia della politica fiscale di rilancio ma mette in evidenza che essa impone un costo in termini di inflazione.         
Secondo i monetaristi va messo in discussione il concetto stesso della curva di Philips come relazione permanente e stabile fra prezzi e disoccupazione. Secondo i monetaristi le grandezze finanziarie e monetarie non hanno alcuna capacità di influenza su quelle reali, come l'occupazione e lo sviluppo. Per i monetaristi rigidi la curva di Phillips non può che essere verticale. Le curve inclinate veno l'alto da destra a sinistra non sono altro che curve di breve periodo, accoppiate all'aspettativa di un determinato tasso di inflazione. Secondo critici meno rigidi la curva di Phillips si sposta si verso destra, ma non fino a raggiungere il livello precedente di disoccupazione: vi e dunque un piccolissimo guadagno in termini di occupazione da parte delle politiche di ripresa. Per concludere una politica di rilancio può dare luogo a un aumento dei margini di profitto delle imprese e tramite questa via permettere un aumento anche se piccolo dell'occupazione.

Le critiche all'efficacia delle politiche di stabilizzazione: la teoria delle aspettative nazionali. Un filone critico della teoria keynesiana. E un tentativo di applicare ai problemi della macroeconomia i principi dell'economia politica, facendo proprie le due principali ipotesi di quest'ultima: 1) la prima è che gli agenti economici tengono un comportamento massimizzatore. 2) i mercati sono sempre sparecchiati: i movimenti dei prezzi sono sempre in grado di eguagliare la quantità domandata a quella offerta.

L'effetto di spiazzamento: una tema importante critica all'efficacia delle politiche fiscali concerne l'effetto di spiazzamento. Tutte le politiche fiscali di espansione, nella misura in cui non sono finanziate con la creazione di moneta, aumentano la necessita per lo stato di ricorrere al debito pubblico. La conseguenza é l'aumento dei tassi di interesse, che riduce la spesa privata sia di investimento che di consumo. Un investimento verrà effettuato solo se l'interesse è inferiore o al massimo uguale al rendimento marginale che e in grado di offrire. I keynesiani pensano a una curva esprimente la relazione fra interesse e investimento molto rigida, i monetaristi invece la immaginano molto elastica: è sufficiente un piccolo aumento del tasso di interesse per provocare una forte riduzione dell'investimento. L'effetto di piazzamento investe anche la spesa privata per i consumi, tramite l'effetto ricchezza: l'aumento del tasso di interesse necessario per collocare il debito provocato dal disavanzo produce una riduzione nel valore capitale dei titoli e quindi una riduzione del patrimonio, ricchezza, dei loro detentori. Nella misura in cui il consumo è influenzato non solo dalle variazioni del reddito, ma anche da quelle della ricchezza, ci dovremmo attendere una riduzione della spesa privata. Anche questo elemento e difficilmente confutabile, anche se resta da verificarne l'ampiezza, come nel caso degli investimenti.




Principio di imporre regole di quasi unanimità per ottenere che le imposte pagate siano strettamente corrispondenti ai benefici di spesa.

Fallimento del mercato: situazione in cui libero mercato non realizza una condizione di efficienza (cioè non si è raggiunta quella condizione in cui tutte le opportunità possibili sono sfruttate per migliorare il benessere di alcuni senza danneggiare quello di altri.). I Fallimenti del mercato avvengono in caso di Monopolio, della presenza di esternalità, o per la presenza di informazione privata (cioè di informazioni indispensabili non condivise).

L'esecutivo è più interessato alla spesa, quindi tende ad espanderla, mentre il legislativo si preoccupa dell'aggravio delle imposte che può derivare dalla politica di spesa proposta dall'esecutivo, e tende quindi a contenere questa espansione.

Bene Normale: bene la cui domanda aumenta all'aumentare del reddito.

Tassonomia: sistematica classificazione, nomenclatura.

Principio del Sacrificio minimo: sancisce che il sacrificio complessivo (in termini di utilità) provocato dall'imposta deve essere il piò piccolo possibile.

Per Imposta neutra si intende una imposta che non causa effetti di distorsione.

Effetto di benessere o eccesso di pressione: consiste quindi nella distorsione delle scelte dei consumatori causata dall'imposta. E' totalmente correlato all'elasticità della domanda di un bene. Più è alta più esso è maggiore.

Imposta in somma fissa: imposta pagata in uguale misura da tutti, indipendentemente dalla loro condizione di reddito e dal comportamento.

Perché le eredità o le donazioni rientrano comunque in tutte e due le impostazioni, nella prima come reddito ricevuto e nella seconda come spese effettuate. Quindi, visto che prima o poi si muore e si consuma tutto ciò che si ha con l'eredita, essa sarà a quel punto tassata.

Perché così ai fini fiscali non si è reso necessario definire cos'è una famiglia, fatto che comporterebbe giudizi sociali e esporrebbe a discriminazione le famiglie di fatto (es: chi ha figli ma non è sposato non ha le detrazioni)

Il valore del capitale umano: difficilmente accertabile è costituito dagli investimenti effettuati per la sua formazione (istruzione ecc.) e dalle capacità innate dell'individuo.

Per profitti delle società si intende la differenza tra i ricavi ed i costi. In questi ultimi occorre ricordare che sono compresi , fra gli altri elementi, i salari e gli interessi.

C= consumi, I= investimenti, G=spesa pubblica






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