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IL BILANCIO E LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA

finanze



IL BILANCIO E LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA


J LA PROGRAMMAZIONE DELLE SCELTE PUBBLICHE___________________

Negli Stati che seguono una linea di ampio intervento la necessitá di un coordinamento organico é fondamentale. In mancanza di regole precise, le molteplici manovre di politica economica e sociale possono dar luogo a inefficienze e sprechi, squilibri nel sistema del mercato o situazioni di grave disavanzo per la finanza pubblica.




Negli Stati che adottano un indirizzo tendenzialmente liberista, l'attuazione di criteri di assoluta neutralitá non é né pensabile , al contempo, realistica.  II prelievo delle entrate 323b12d e l'erogazione delle spese non sono mai "neutri", ma producono inevitabili modificazioni nel comportamento economico dei privati.

Di conseguenza, l'attivitá economica del settore pubblico deve necessariamente svolgersi mediante scelte coordinate e programmate, in modo da rendere razionale la scelta dei fini pubblici e far sí che la loro realizzazione implichi il minor costo e il maggior beneficio per la collettivitá.


II bilancio, come puro e semplice prospetto contabile e finanziario, non é uno strumento sufficiente a razionalizzare le scelte pubbliche.  Esso deve innestarsi m un piú ampio contesto di atti legislativi e politici affinché le entrate e le spese della finanza pubblica siano coerenti con il piano generale degli interventi dello Stato nell'economia. Questo risultato si ottiene mediante la program-mazione economico-finam.iaria (detta anche programmazione di bilancio).


J LE FASI DELLA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO____________________

La programmazione di bilancio puó essere effettuata con vari metodi


II piú diffuso é quello introdotto fin dai primi anni Sessanta negli Stati Uniti e denominato

Planning, Programming, Budgeting System (PPBS)


Esso si svolge in tre fasi:

il piano degli obiettivi da realizzare;

il programma degli interventi da organizzare per il conseguimento degli obiettivi prefissati;

il budget, ossia il piano finanziario e la determinazione degli stanziamenti da iscrivere in bilancio.


L'individuazione degli obiettivi deve essere effettuata tenendo conto che in molti casi le finalitá dell'intervento pubblico sono fra loro incompatibili. Ad esempio, una politica antinflazionistica richiede misure restrittive che limitano la capacitá di spesa dei privati ed é quindi in contrasto con il fine di promuovere gli investimenti o l'occupazione.

Occorre quindi stabilire con chiarezza quali obiettivi si ritengono prioritari, in modo da evitare scelte che si contraddicono a vicenda.


La scelta degli interventi ha lo scopo di individuare gli strumenti idonei al conseguimento di un dato obiettivo e scegliere, fra essi, quelli che risultano piú favorevoli. Ad esempio, l'obiettivo di incrementare l'occupazione si puó raggiungere mediante un incremento della spesa per lavori pubblici, mediante un sistema di sgravi fiscali a favore delle imprese che creano nuovi posti di lavoro, o mediante una combinazione di entrambi gli strumenti. In questa fase si ricorre a varie tecniche per quantificare i vantaggi e gli svantaggi delle varie alternative e individuare quella ottimale; i principali metodi sono l'analisi costi-benefici e l'analisi dei sistemi.

La determinazione del budget é la fase in cui il programma di intervento economico si traduce in termini finanziari, con lo stanziamento delle somme necessarie alla sua realizzazione. Così il bilancio di previsione pluriennale e quello annuale diventano strumenti per conseguire razionalmente i fini prescelti. II primo proietta le previsioni di spesa e di entrata nel futuro, per tutto il periodo corrispondente al programma; il secondo definisce le somme da gestire anno per anno secondo gli indirizzi programmati e autorizza la Pubblica amministrazione a compiere le relative operazioni.


J LA PROGRAMMAZIONE DEL FABBISOGNO E DEL RICORSO AL MERCATO__

Poiché la pressione tributaria non puó essere aumentata oltre certi limiti, il ricorso ai prestiti pubblici é inevitabile e, anche negli Stati a indirizzo neoliberista, non ha piú carattere straordinario, ma ricorrente.




Per evitare che ne derivino conseguenze gravemente negative per gli equilibri del mercato o che il deficit vada fuori controllo é indispensabile porre dei limiti alla possibilitá di espandere la spesa pubblica e di finanziarla con l'accensione di prestiti. II limite entro il quale é consentita la creazione di disavanzi viene determinato mediante la programmazione del fabbisogno e del ricorso al mercato.


Come giá si é osservato nell'analizzare i risultati differenziali di bilancio, il fabbisogno (o saldo netto da finanziare) indica in quale misura la spesa per i consumi e gli investimenti pubblici programmati (spese correnti e in conto capitale) non é coperta dalle entrate di bilancio (tributarie, extratributarie e patrimoniali) e deve essere finanziata mediante prestiti.


II ricorso al mercato, a sua volta, rappresenta l'entitá complessiva del disavanzo e, quindi, l'ammontare dei prestiti da contrarre sul mercato del risparmio. La cifra corrispondente al ricorso al mercato é piú elevata di quella corrispondente al fabbisogno perché, oltre alle spese correnti e in conto capitale, considera anche quelle per il rimborso dei prestiti pubblici precedentemente contratti e giunti a scadenza.


Sia il fabbisogno sia il ricorso al mercato non possono essere considerati puri e semplici risultati contabili, derivanti da un calcolo matematico fra entrate e spese giá determinate; al contrario, sono elementi da prevedere e programmare in via preliminare per adeguare a essi le previsioni di spesa, tenendo conto delle entrate che é possibile acquisire nel periodo considerato.


J L'INDIVIDUAZIONE DEI CENTRI Dl RESPONSABILITA'________________

Un'importante funzione della programmazione di bilancio é quella di assicurare l'efficienza economica delle singole operazioni di spesa.


La realizzazione di questo obiettivo presuppone che sia adottato un sistema di programmazione dei risultati, costi e rendimenti, basato sull'individuazione dei centri di responsabilitá ai quali é affidata la gestione delle risorse finanziarie. 


L'ammontare complessivo della spesa viene ripartito per funzioni e programmi, e frazionato in quote percentuali assegnate ai singoli uffici di livello dirigenziale competenti a emanare provvedimenti di spesa.


Ciascun dirigente, cosí, é responsabile di un budget, da gestire con criteri di produttivitá per la realizzazione degli interventi programmati.

Questa forma di programmazione presuppone un adeguamento delle strutture amministrative e dei procedimenti di gestione e richiede altresí una razionale aggregazione delle voci di spesa nel bilancio statale, che renda possibile una lettura per progetti e programmi.


J IL CONSOLIDAMENTO DEI BILANCI DEL SETTORE PUBBLICO___________

Il bilancio dello Stato dá un quadro organico e completo delle entrate e delle spese statali, ma non esaurisce la realtá della finanza pubblica. 


Alla realizzazione dei fini di pubblico interesse provvedono, infatti, oltre allo Stato, numerosi altri enti: anzitutto gli enti territoriali (Regioni, Province e Comuni) e inoltre i diversi enti ausiliari, come gli enti previdenziali, le Aziende sanitarie locali e altri enti che operano in campo nazionale (enti di ricerca) o a livello locale (Camere di commercio).

In molti casi, gli enti del settore pubblico dispongono di fonti di finanziamento proprie (tributi degli enti locali, contributi previdenziali ecc.). In gran parte, peró, essi traggono i necessari mezzi finanziari da trasferimenti a carico del bilando dello Stato: esiste dunque uno stretto collegamento fra la loro finanza e quella statale.


Essendo fornito di propria personalitá giuridica, autonoma e distinta rispetto a quella dello Stato, ogni ente pubblico ha un proprio bilancio, il quale non é soggetto all'approvazione del Parlamento, ma é approvato dagli organi deliberativi dell'ente stesso.


Se il principio della separazione dei bilanci corrisponde alla posizione di autonomia degli entí pubblici, é pur vero che esso ostacola l'attivitá di programmazione economico-finanziaria, la quale, per essere efficace, deve fare riferimento alla situazione complessiva dell'intero settore pubblico così da poterne determinare in modo organico gli indirizzi e la portata.


Lo strumento che fornisce un quadro unitario dell'attivitá finanziaria pubblica é il Conto consolidato delle pubbliche amministrazioni.


Il Conto consolidato é un quadro contabile che si forma fondendo i bilanci di tutti gli enti del settore pubblico, compreso quello statale, con l'eliminazione delle partite che si compensano in quanto costituiscono spese per un ente ed entrate per un altro (ad esempio, i trasferimenti dello Stato a favore degli enti locali).




Ai fini del consolidamento é necessario che i bilanci dei vari enti corrispondano agli stessi requisiti (unitá, universalitá, integritá ecc.) e abbiano gli stessi caratteri in modo da poter aggregare i rispettivi dati secondo criteri uniformi.


In Italia il Conto consolidato delle pubbliche amministrazioni é redatto dalla Ragioneria generale dello Stato.

L'Istat, inoltre, provvede a elaborare un Conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni, ai fíni delle statistiche sull'economia nazionale.


J IL COORDINAMENTO FRA I CONTI PUBBLICI E I CONTI DELL'ECONOMIA NAZIONALE

Ai fini di una razionale attivitá di programmazione il sistema dei conti del settore pubblico deve essere opportunamente coordinato con quello dei conti relativi all'economia nazionale.


Questi sono redatti secondo il sistema uniforme adottato dalla Comunitá europea e descrivono le strutture e l'evoluzione del sistema produttivo del Paese.


II piú importante é il Conto economico delle risorse e degli impieghi, il quale riguarda tutta la ricchezza effettivamente prodotta o importata nell'intera nazione nel corso di un anno, e gli impieghi che di questa ricchezza si fanno.


Questo documento offre, una sintesi espressiva dell'andamento dei fenomeni economici della nazione

Esso viene elaborato ufficialmente, sulla base dei calcoli che compie annualmente l'INSTAT, e apre la Relazione generale sulla situazione economica del Paese che il Ministro dell'Economia e delle Finanze ha l'obbligo di presentare al Parlamento entro il 31 marzo di ogni anno.


Il conto economico nazionale, come ogni prospetto contabile, ha una parte attiva, costituita dalle risorse, e una parte passiva, costituita dagli impieghi. 

Le sue voci, molto numerose, si possono ridurre alle seguenti grandi poste.


RISORSE

Costituiscono le risorse:

Il prodotto interno lordo, ossia il complesso di tutti i beni e servizi prodotti all'interno della nazione:

Le importazioni di beni e servizi.


IMPIEGHI

Fanno parte degli impieghi:

consumi, distinti in consumi delle famiglie e consumi collettivi, distinti a loro volta in consumi delle istituzioni sociali private e consumi delle Amministrazioni pubbliche.

gli investimenti lordi, ossia ricchezza destinata alla produzione di nuova ricchezza;

le esportazioni di beni e servizí.


L'inserimento dei dati relativi all'attivitá della Pubblica amministrazione comporta qualche problema di valutazione, per il fatto che i beni e i servizi pubblici non sono destinabili alla vendita.

II criterio generalmente adottato consiste nel valutare le prestazioni della Pubblica amministrazione "al costo

dei fattori", cioé sulla base del loro costo di produzione. Tale criterio differisce da quello utilizzato per i beni e servizi privati, i quali sono valutati secondo il loro prezzo di mercato.






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