IL BILANCIO DELLO STATO (artt. 81, 75 ,100 cost.)

In Italia, così come in tutti gli Stati moderni la contabilità pubblica è regolata dalla legge e disciplinata da norme giuridiche basate su principi costituzionali. Nel nostro ordinamento i principi fondamentali in materia di bilancio sono contenuti nell'art. 81 della nostra carta costituzionale, che riserva al parlamento l'approvazione dei bilanci e dei rendiconti presentati dal governo ogni anno e fa divieto di stabilire nuovi tributi e nuove spese con la legge di approvazione del bilancio. Il medesimo articolo dispone che la legge può concedere l'esercizio provvisorio ( attuato, per evitare la paralisi di tutta l'attività amministrativa, qualora entro il 31/12 non viene approvato il bilancio) con esso il parlamento autorizza il governo a svolgere provvisoriamente l'attività amministrativa, sulla base degli stanziamenti contenuti nel bilancio in corso di approvazione.

La Cost. (art.81) pone dei limiti precisi alla possibilità dell'esercizio provvisorio, esso, infatti deve essere autorizzato con un'apposita legge e non può essere concesso per un periodo superiore a quattro mesi ( non può dunque oltrepassare il 30 aprile). Il governo può effettuare spese, rispetto alla cifra stanziata in bilancio, nei limiti di tanti dodicesimi quanti sono i mesi della durata dell'esercizio provvisorio. L'art. 75 della Costituzione dichiara inammissibile l'abrogazione per referendum delle leggi di bilancio, e l'art. 100 Cost. attribuisce alla Corte dei conti il controllo di legittimità sull'esecuzione del bilancio.

Ai fini contabili , la gestione finanziaria viene suddivisa in periodi di un anno (anno finanziario). Nel nostro paese l'anno finanziario inizia il 1 gennaio e termina il 31 dicembre e coincide con l'anno civile. L'insieme delle operazioni amministrative concernenti la gestione delle entrate e delle spese durante l'anno finanziario prende il nome di esercizio finanziario. Può succedere che alla chiusura dell'anno finanziario vi siano operazioni in corso, in tal caso, le entrate accertate ma non ancora riscosse (ovvero i crediti dello Stato) costituiscono i residui attivi ; le spese impegnate ma non ancora erogate (i debiti) costituiscono i residui passivi . Tali residui vengono iscritti nel bilancio di previsione dell'anno successivo, in corrispondenza delle voci di entrata o di spesa alle quali si riferiscono ( legge n.468/1978).

Nelle norme sulla contabilità di Stato il termine "bilancio" indica, generalmente i bilanci di previsione (preventivo), mentre per i bilanci consuntivi viene usato il termine "rendiconto".

Il bilancio preventivo, predisposto dal Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica è presentato alle camere entro il 31/7. Esso è un documento finanziario che registra, in termini previsionali, le entrate e le spese relative al periodo che sta per iniziare. Il bilancio consuntivo (rendiconto) è uno strumento di verifica poiché espone i risultati della gestione del periodo trascorso, esso infatti accerta se gli obiettivi sono stati raggiunti e se vi sono responsabilità di chi ha gestito.

Il bilancio, in base al contenuto, può essere impostato secondo il criterio di competenza o quello di cassa (introdotto nel 1978); il primo registra le entrate nella fase dell'accertamento e le spese nella fase dell'impegno ( momento in cui si acquista il diritto e si assume l'obbligo); il secondo registra le entrate nella fase della riscossione e le spese nella fase del pagamento (momento in cui materialmente si verifica il trasferimento della somma). Con legge n.468/1978 il bilancio di previsione viene redatto sia in termini di competenza sia in termini di cassa. Questo vuol dire che in relazione ad ogni voce di entrata e di spesa devono essere indicate sia le somme che si prevede di accertare, o di impegnare, sia quelle che si prevede di incassare o di pagare. Anche il rendiconto è redatto in termini di competenza e di cassa, infatti riporta sia gli accertamenti e gli impegni, sia gli incassi e i pagamenti ( fino al 1978 il bilancio consuntivo era redatto solo in termini di competenza).

In base al periodo considerato il bilancio si distingue in annuale o pluriennale. Il bilancio viene redatto anno per anno non solo per avere una ordinata contabilità, ma per consentire un frequente controllo politico e giuridico sull'attività del governo. Il bilancio annuale deve: rispettare la legislazione vigente, vincola giuridicamente la Pubblica Amministrazione, programmare gli interventi e evidenziare le scelte politiche. Il bilancio pluriennale riguarda un periodo non inferiore a tre anni, è redatto in termini di competenza, poiché le previsioni di cassa, riferite a un periodo di tempo piuttosto lungo, potrebbero essere inattendibili. Il bilancio pluriennale è aggiornabile per scorrimento, difatti, le sue previsioni non sono rigide, ma vengono riviste ogni anno e adeguate alle esigenze dell'economia e della politica economica nazionale. Il bilancio pluriennale a differenza di quello annuale non è un atto vincolante sul piano giuridico, ma un documento che impegna il Governo a una corretta osservanza dei programmi in esso fissati.

Il bilancio per assolvere la sua funzione deve corrispondere a dei requisiti cosiddetti: i principi del bilancio. La costituzione all'art. 81 fissa il principio dell'annualità, nel senso che le Camere annualmente approvano il bilancio e il rendiconto presentati dal Governo, garantendo così un controllo annuale e una certa trasparenza. La legge m.468/78 richiama i principi dell'universalità (tutte le spese e tutte le entrate dell'anno in riferimento devono figurare in bilancio, sono vietate gestioni fuori bilancio); dell'integrità (spese ed entrate devono essere iscritte al lordo e quindi per l'intero ammontare); dell'unità ( le entrate devono affluire in un unico fondo, che serve a finanziare le spese). Dalla normativa in materia di contabilità pubblica si ricavano i principi della specificazione (le voci di entrata e di spesa devono essere analiticamente documentate), della veridicità (dal bilancio deve apparire in modo chiaro ed esatto la situazione finanziaria in cui si trova lo Stato nell'esercizio considerato) e della pubblicità ( il bilancio deve essere divulgato e portato a conoscenza di tutti i cittadini con idonee formalità, pubblicato quindi sulla Gazzetta ufficiale).

In passato, quando prevaleva un finanza considerata "neutrale", la classificazione delle entrate e delle spese era impostata secondo un criterio patrimoniale-aziendalistico, essa infatti aveva lo scopo di di mettere in rilievo eventuali miglioramenti o peggioramenti del patrimonio netto dello Stato, considerato come azienda. Negli ultimi anni la ricerca di una maggiore efficienza nell'attività amministrativa e nella politica della spesa ha determinato nuove esigenze. Si è posta così la necessità di ristrutturare l'impostazione del bilancio e riaggregare le voci di entrata e di spesa secondo nuovi criteri, in modo da realizzare un sistema di programmazione, gestione e controllo basato sui budget assegnati ai dirigenti. Con legge n.94/97 fu introdotta la riforma Visco che introduce le unità revisionali di base definite dal legislatore come l'insieme delle risorse affidate alla gestione di un unico centro di responsabilità amministrativa. Le entrate dello Stato si ripartiscono in unità revisionali di base, titoli, categorie e capitoli. Le unità revisionali di base sono l'insieme delle entrate e spese riferite ad aree omogenee di attività di ciascun Ministero e sono stabilite in modo che a ciascuna unità corrisponda un unico centro di responsabilità amministrativa cui è affidata la relativa gestione. Prima della riforma Visco il bilancio veniva votato in capitoli ( 600), ora i capitoli sono stati sostituiti dalle unità revisionali di base (400), queste risorse sono ora affidate a dirigenti che hanno autonomia di gestione, chiaramente in base alle risorse a loro affidate.

Le unità revisionali di base realizzano il principio della specificazione del bilancio, nel senso che ogni voce di entrata e spesa deve essere specificata con la massima precisione. Gli obiettivi che si intende perseguire sono:la trasparenza, la flessibilità, la divisione dei compiti tra politici e dirigenti.

Per quanto concerne le entrate, le unità previsonali si raggruppano in quattro titoli, secondo il tipo di fonte da cui derivano, ricordiamo:

- le entrate tributarie costituite dal gettito delle imposte e tasse;

le entrate extra tributarie costituite dagli altri proventi come sanzioni pecuniarie applicate per reprimere gli illeciti, i rimborsi, le restituzioni ecc.

le entrate per alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

le entrate per accensione di prestiti, provenienti dalla immissione di titoli del debito pubblico (bot., cct.ecc.). Nell'ambito di ciascun titolo le unità revisionali si articolano in categorie, secondo la natura economica del cespite dal quale proviene l'entrata (imposte sul reddito, imposte sul patrimoni ecc.) e in capitoli, secondo l'oggetto (IRPEF,IRPEG).

Per quanto riguarda le spese, diremo che esse sono ripartite in funzioni-obiettivo che indicano la destinazione funzionale della spesa con riferimento agli obiettivi di carattere generale che vengono stabiliti in sede politica e che devono essere realizzati dalla P.A.;Unità revisionali di base che rappresentano l'ammontare delle spese che vengono attribuite ai singoli centri di responsabilità.

Ai fini della gestione amministrativa, le singole unità revisionali sono divise in capitoli, secondo il contenuto econom8ico e l'oggetto della spesa e a seconda che si tratti di spese obbligatorie o discrezionali. A differenza di quanto avviene per le unità revisionali, le somme stanziate per i singoli capitoli hanno un carattere rigidamente vincolante; per le spese discrezionali i ministri possono operare variazioni compensative fra un capitolo e l'altro, nell'ambito di una stessa unità revisionale.

La redazione dei bilanci è compito della Ragioneria generale dello Stato, le somme stanziate vengono determinate in base alle concrete esigenze di ogni amministrazione; pertanto i singoli ministri, nel proporre il rispettivo stato di previsione, devono indicare gli obiettivi, i programmi e il livello dei servizi e di interventi che intendono realizzare nell'ambito del proprio ministero.

Oltre al progetto di bilancio ci sono poi altri documenti che concorrono ad impostare la manovra di finanza pubblica, ricordiamo: il DPF(documento di programmazione economico-finanziaria, presentato al parlamento entro il 15/5, esso stabilisce gli obiettivi che si intende perseguire, gli indirizzi per gli interventi e i criteri per la formazione del bilancio annuale e pluriennale); il bilancio pluriennale a legislazione vigente (presentato entro il 30/7 ed espone l'andamento delle entratee spese previste); il bilancio pluriennale programmatico ( presentato entro il 30/9 con apposito disegno di legge,che espone le previsioni di entrate e spese tenendo conto degli interventi programmati); la relazione revisionale e programmatica ( presentata al parlamento entro il 30/9 dal Ministero del tesoro di concerto con il Ministero di bilancio, indica le prospettive e le linee d'azione che il Governo intende seguire in tutti i settori economici); la legge finanziaria e i progetti di legge collegati (la legge finanziaria deve essere presentata entro il 30/9 al parlamento,essa è lo strumento legislativo che permette di adeguare il bilancio agli obiettivi programmati, essa non può introdurre nuovi tributi altrimenti vanificherebbe l'art. 81 Cost., ma può solo apportare modifiche di tipo quantitativo).

Approvato il bilancio di previsione, la sua esecuzione è compito del Governo; le risorse stanziate per ogni unità revisionale vengono assegnate dai ministri ai titolari dei centri di responsabilità e questi, a loro volta, stabiliscono i limiti entro i quali i funzionari dirigenti dei vari uffici possono effettuare impegni di spesa. Non bisogna dimenticare che le somme assegnate non possono essere spese se prima non si verifica un controllo interno (esercitato dagli uffici centrali del bilancio, che esaminano gli atti sotto il profilo della regolarità e legalità ), esterno (esercitato dalla corte dei conti che effettua un controllo di sola legittimità, ovvero, verifica se l'attività della P.A. si svolge nel rispetto delle norme di legge e in osservanza dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento) e politico del bilancio (questo controllo è effettuato sul rendiconto dal parlamento, quest'ultimo valuterà in che modo è stato realizzato il programma politico del Governo).