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EL SECTOR PÚBLICO EN UNA ECONOMIA MIXTA - UN INCENTIVO A LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO

finanze



TEMA I


I. EL SECTOR PÚBLICO EN UNA ECONOMIA MIXTA



1. INTRODUCCIÓN


Algunos autores han destacado el importante papel que tiene el sector público en nuestras vidas y en la economía, con una célebre frase que dice que esa presencia del Estado está "desde la cuna hasta la tumba".


Esta declaración bastante resumida de la importancia del estado en la economía se manifiesta fundamentalmente a través de múltiples funciones que aunque parecen obvias o triviales representan aspectos fundamentales para definir el ámbito de lo público y distinguirlo del ámbito de lo privado.




Una primera consideración, podría ser que en las economías occidentales desarrolladas, en estos momentos, la mayor parte de los nacimientos se producen en hospitales públicos o consorciados con el SP, donde los servicios son dirigidos por profesionales formados en universidades mayoritariamente públicas, siendo el primer contacto con la vida oficial, un registro público donde se certifica el surgimiento y la constancia legal de la vida en un registro público.


Nosotros asistimos a escuelas y universidades públicas o consorciadas mediante transferencias con el SP, siendo difícil en muchas ocasiones su separación, que responde a decisiones individuales privadas en materia de educación y lo que de una forma programada se realiza por parte de los responsables públicos en cada uno de los diferentes niveles de la enseñanza.


En estos momentos, aunque en extinción, todavía existe el "pago en especie" al Estado, a través del servicio militar obligatorio, esta obligación no dineraria heredera de las antiguas levas, responden al propio poder coercitivo del Estado sobre la vida de los individuos. Sin embargo, la eliminación de la misma, no deja de representar la eliminación de un residuo previo a las economías modernas, ya que en estas, la presencia del Estado se amplía por la vía del gasto y de los ingresos públicos, prácticamente nuestra relación con el Estado se hace cotidiana a través de una simple compra por los impuestos incluidos en los precios de las mercancías. La determinación de los tipos impositivos indirectos como el IVA o los impuestos especiales, introducen distorsiones en el ámbito de las decisiones individuales en función de los criterios que desde el punto de vista de los responsables públicos, deban de ser aplicados.


Estas situaciones son también extensibles a: la valoración del alto nivel de empleo público (un 20% del total del empleo en España), la intervención generalizada en los precios agrícolas o la introducción de normas morales para el consumo de determinados productos que escapa incluso del ámbito limitado de la política impositiva o de gasto para introducirse en las opciones privadas de las personas, aunque tengan evidentes repercusiones públicas, como puede ser el consumo de alcohol o del tabaco.


Estas manifestaciones de la presencia generalizada del sector público en la economía no se paran, no obstante en el ámbito de los ingresos y gastos públicos y en la composición de los presupuestos.


La presidencia del SP alcanza también lo que se denomina la regulación pública que puede ser sustitutiva en muchas ocasiones de los programas de ingresos y gastos y que fundamentalmente suelen ser utilizadas con mayor profusión en aquellos países como EEUU donde se da una más baja presencia de empresas públicas o de participación directa de los presupuestos públicos de la renta nacional.


Las regulaciones económicas de los distintos sectores, forman parte de la economía del SP en tanto en cuanto, las decisiones que los órganos realizan en este campo tienen implicaciones sobre la economía privada general. Posiblemente el símbolo mas elevado de estas regulaciones que en muchas ocasiones se confunden con la propia actuación directa del Estado, pueden ser los bancos centrales actuales.


En este sentido tanto la reserva federal en EEUU como el BCE hacen permanente la manifestación de independencia con respecto a los poderes públicos, pero en la práctica su intervención en los mercados de capitales y en la fijación de los tipos de interés en el mercado abierto, representa la más genuina representación del poder público.


No es extraño, que una buena parte de las discusiones del análisis macroeconómico se haya centrado en las posibilidades de la política fiscal (ingresos y gastos públicos o déficit) o la política monetaria, que ajena a los presupuestos permite también intervenir en la economía.


Esta difícil delimitación entre el sector público y el privado e incluso en las distintas fórmulas por las que se manifiesta el papel del SP en la economía tendría su culminación en la fijación del marco de las relaciones individuales que son fijadas por los gobiernos, para delimitar las relaciones entre individuos a nivel privado, en la mayor parte de los casos, la gran diferencia entre las economías desarrolladas y las no desarrolladas, no es tanto el nivel de inversión o de gasto público que se produce, sino la existencia de reglas de juego perfectamente delimitadas que permiten a los actores privados saber de antemano cuáles so sus derechos y sus obligaciones.


La estructura jurídica fijada por el Estado en cuestiones como el Código Civil, Código Mercantil, las leyes de quiebras y suspensiones de pago que afectan a las relaciones entre los individuos, son de esta forma fijadas por los poderes públicos y asumidas como reglas de juego sobre cuyo incumplimiento no solamente pueden recaer sanciones sino que las mismas representan el propio fracaso de los sistemas.



2. LA ECONOMÍA MIXTA


Este complejo mundo de situaciones de presencia generalizada del Estado y de difícil delimitación del ámbito de lo privado es lo que configura lo que ha venido a llamarse como economía mixta, donde si bien a través del tiempo y a través de las situaciones de los distintos países podemos contemplar una gran cantidad de situaciones de mayor o menor presencia del Estado en la economía, y en todas ellas podemos ver la importancia que ha tenido y tiene el saber delimitar los distintos campos, y especialmente tratar de contribuir a la mayor eficiencia y equidad en el comportamiento económico en beneficio de un mayor nivel de bienestar.


En esta discusión, las preguntas que nos haremos en esta materia serán tales como; ¿por qué hace el Estado determinadas cosas y no hace otras? ¿cómo es posible que lo que para un Estado es imprescindible que sea prestado por representantes públicos, en otro esta totalmente asignado al sector privado? ¿hasta qué punto la gestión que se realiza en el ámbito administrativo o de la gestión pública es eficiente o debería de ser transferido a la gestión privada o cuáles son las técnicas que pueden introducirse en la gestión pública para reducir sus costes o bien hara incrementar la prestación de sus servicios?


Esta confrontación e intento de responder a esta gran cantidad de preguntas, ha suscitado también una importante discusión en el campo de la economía sobre la necesidad o no de la intervención por parte del Estado.


La llamada más importante a esto como ocurre en muchos casos, ha venido tradicionalmente ligada al surgimiento de alguna catástrofe o algún hecho histórico que ha significado una llamada de atención sobre la necesidad de un mayor o menor protagonismo del Estado.



3. UN INCENTIVO A LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO:


LOS FALLOS DE MERCADO.


El mayor impulso a los defensores del intervencionismo vino impulsado por el Crack del 29 y por los efectos de la Gran Depresión subsiguiente. Hay que tener en cuenta, que la intervención económica que se produjo en aquellos momentos no venía refrendada por ningún análisis económico que justificara y explicara la misma, ya que por ejemplo la Teoría General de Keynes se publicaría años más tarde. Sin embargo, grandes problemas como, el paro masivo, la caída de las rentas, altos aranceles y cierre de las economías, han sido provocados por fallos de mercado que exigían a los responsables públicos el que dieran respuestas a los problemas cotidianos de las personas. Al color de aquellos razonamientos se amplió el campo de la reflexión sobre la necesidad de la intervención del SP, llegándose a ejemplificar y profundizar en todos aquellos elementos que considerados como fallos de mercado exigían la intervención por parte del Estado. De una forma breve, éstos vendrían representados en primer lugar por la existencia de externalidades, más o menos, cuyos elementos diferenciales podemos ejemplificar en la contaminación medioambiental. La existencia de bienes públicos indivisibles e inexcluíbles, como la defensa, en el que el Estado debe hacerse responsable por la carencia privada de provisiones de estos bienes. La existencia de industrias con rendimientos crecientes y costes decrecientes que originan lo que se ha denominado el Monopolio Natural, que provoca distorsiones no óptimas por la limitación de producciones y las elevaciones de los precios, y por último la desigualdad distributiva que el propio sistema origina como producto de la dinámica del mercado y que puede representar un impacto negativo en la articulación y cohesión social, hecho este que representaría un factor negativo para el funcionamiento del sistema.


Las reacciones a estas críticas sobre el funcionamiento del mercado, que si bien han sido permanentes a lo largo de la historia, renacieron fuertemente durante 1970 en adelante, y han poniendo énfasis en lo que se denominan "fallos de la intervención del Estado".



4. LOS FALLOS DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO.


Una de las reacciones más importantes sobre la existencia de fallos de mercado es la propia constatación de la existencia de fallos en la intervención del Estado, que pone en evidencia que aunque el mercado puede funcionar no eficientemente, la intervención del Estado no resuelve los problemas generados.


Durante los años 70 tuvo lugar una reacción teórica bastante profunda sobre cómo las condiciones en las que el mercado intervenía en la economía, producían distorsiones en la misma, provocando comportamientos de las empresas y los consumidores que divergen notablemente de las condiciones de eficiencia de los mercados.


Políticas como: la cobertura del desempleo, generando desajustes en la oferta y demanda de trabajo, las subvenciones a los precios agrícolas, distorsionando el comercio y la distribución de las ventas entre los pequeños y grandes propietarios agrícolas, o las rigideces que sobre la competencia se introducían en los monopolios naturales, contribuyeron al intento de racionalizar en que momentos las respuestas del Estado funcionaban eficientemente, e intentaron responder a la pregunta de si este mal funcionamiento del Estado se trataba de nuevos problemas coyunturales e intentar proponer nuevas políticas que eliminaran los errores e ineficiencias de los programas pasados.


Hay 4 elementos, que se considerarán en estos momentos como centrales para analizar los fallos de la intervención del Estado:


Información limitada del Estado.

Control limitado que éste ejerce sobre las empresas privadas.

Propia articulación de la burocracia dependiente del Gobierno.

Propia dinámica impuesta por los procesos políticos.


Información limitada del Estado


Uno de los hechos contrastables respecto a la intervención pública, es el desconocimiento de todos los elementos sobre los que repercute cualquier modificación legal o la articulación de un programa de Gobierno. Esta situación puede ser aplicada a los programas de viviendas de protección en España.


El desconocimiento de los precios del suelo, hace que la oferta de solares para construir viviendas a precio tasado sea insuficiente y que se generen transferencias de dinero negro, provocando el hundimiento de este mercado durante los últimos años en España.


El desconocimiento y la falta de información de las AAPP del Estado sobre estos mercados, hace que su propia intervención se sitúe dentro de un fallo de Gobierno.


Una situación parecida podríamos encontrar en los programas de cobertura de desempleo, el desconocimiento real de las situaciones sociales de los parados y el trabajo sumergido, provoca comportamientos de las empresas y trabajadores divergentes con las previsiones de la normativa sobre la cobertura del desempleo, provocando distorsiones de los mercados, gastos públicos ineficientes y fallos en la intervención pública motivados por la insuficiente información.


Control limitado del Estado sobre las empresas privadas


Aún cuando los programas gubernamentales pueden estar bien orientados en el sentido de corresponder con las necesidades sociales, el comportamiento de las empresas en función de sus expectativas y el de los consumidores a través de la suya, pueden ser divergentes con las orientaciones públicas, debido a la desconfianza sobre cambios futuros en las normas que pueden provocar posiciones menos eficientes en el futuro.

Un ejem. La Ley de Arrendamientos Urbanos Española; en este caso, el comportamiento de los propietarios de vivienda contra las limitaciones para poder cancelar los contratos y expulsar a los inquilinos, hace que la oferta de alquileres en el mercado, sea inferior a la existencia de viviendas sin ocupar, y ello a pesar de los cambios normativos.


Propia articulación de la burocracia dependiente del Gobierno y de los departamentos gubernamentales, en este sentido, se ha puesto en evidencia las fuertes discrepancias que existen en muchas ocasiones entre las normas aprobadas por el Parlamento (o Gobierno) y su aplicación práctica, tanto en los aspectos normativos como en los períodos de tiempo en los cuales las mismas se aplican.


Ejem. Las Leyes Medioambientales, sobre las cuales a pesar de contener una parte sustancial de las medidas protectoras que se requiere en un país altamente industrializado como España, su puesta en práctica presenta notables insuficiencias, por los retardos en sus aplicaciones y por los temores de la propia AAPP en aplicar las sanciones contenidas en las mismas, por temer a sus posibles efectos sobre la industria o los servicios.


Propia dinámica impuesta por los procesos políticos


También son considerados como claves en las críticas hacia los fallos de Gobierno. En este sentido, se considera que el sistema democrático, si bien presenta ventajas sobre la toma de decisiones públicas por su propia dinámica de celebración de las elecciones periódicas, también introduce inexistencias en la elaboración de los programas públicos que hacen difícil la aplicación de las mismas a medio y largo plazo. A parte de considerarse que el propio proceso político genera distorsiones en los mercados, motivados a los propios intereses de los partidos políticos, a la hora de asegurarse su continuidad en las responsabilidades del poder.


Ejem. La Ley del Plan Hidrológico Nacional en el que el enfrentamiento entre los partidos políticos y la larga duración de las obras que conlleva el trasvase Ebro- Segura, origina una importante incertidumbre sobre la continuidad de esta política, contribuyendo a un posible fallo de Gobierno por la incertidumbre que introduce en los mercados.


Estos fallos de Gobierno han sido considerados como suficientes por parte de los detractores de la intervención del Gobierno en la economía como para exigir, que para evitar los mismos la intervención del Estado se limite al mínimo posible.


Si en la práctica estas recomendaciones no se han seguido en toda su intensidad en ninguno de los Estados de economía desarrollada, sí que provoca una importante reflexión de las consecuencias que sobre los mercados tienen todas las intervenciones del Estado, generando nuevos interrogantes sobre cómo contribuir que donde se ejecute los programas gubernamentales se puedan analizar las consecuencias que los mismos tienen en relación con el funcionamiento de la economía y los mercados.



5. PRIMERAS TEORÍAS SOBRE EL PAPEL DEL ESTADO


La visión de la actualidad sobre el papel del estado se ha ido forjando a lo largo de la historia en una secuencia de valoraciones que desde el ámbito de la economía, se ha considerado fundamentales para el funcionamiento de la misma. De una forma sintética podríamos representar estas situaciones en 4 análisis sobre esta relación. Comenzando con una primera etapa mercantilista, representada en el análisis económico por los fisiócratas que venían a destacar el importante papel que tenía el estado para la riqueza de las naciones. Para ellos el Estado debía ser beligerante, especialmente en el comercio exterior, a través del fomento de las exportaciones que permitirían de esta forma la acumulación de métales preciosos en el propio Estado.


Con un posicionamiento contrario, la reacción de Adam Smith sobre lo que debía entenderse por la riqueza de la naciones, que viene a representar la defensa del Estado mínimo. Para A. Smith es precisamente el mercado, incluso en las relaciones comerciales exteriores el que a través de la ventaja absoluta debe determinar cuales son los niveles de producción y los de consumo, así como los volúmenes de riqueza acumulada, limitándose así al Estado aquellos bienes que de forma individual no se pueden obtener. Estos serían para Smith la defensa nacional, la fijación de las reglas básicas sobre el comercio o la justicia. Si bien el triunfo de esta tesis a lo largo del siglo XIX permitieron a los países más desarrollados un crecimiento económico a la vez que produjeron grandes desigualdades sociales que el propio sistema de mercado era incapaz de reducir.


La reacción tanto dentro de los economistas liberales como también de los economistas críticos con el sistema, representados estos últimos por Marx introdujeron nuevas consideraciones sobre los necesarios limites del mercado, y en un caso extremo sobre el nuevo papel del Estado en la economía, que se generaría posteriormente la Revolución Rusa y la constitución de la Unión Soviética.


Esta reacción contra el extremismo del liberalismo y del mercado, no sólo tuvo una reacción revolucionaria sino que en países tan liberales como EEUU, también provocó el surgimiento de organismos en defensa de la competencia que contribuyeron a limitar el poder de los grandes monopolistas. Sin embargo, se ha considerado que el mayor giro teórico sobre el papel del Estado en la economía vino con la reacción a la Crisis del 29. Keyness con su teoría general, al mismo tiempo que venía a reconocer los beneficios inherentes al funcionamiento de la libertad de mercado también consideró que por si solo era incapaz de corregir el ciclo económico o de corregirlo con la suficiente rapidez que exigirían los problemas del paro masivo o la caída de la producción que el mismo representa.


No es extraño, que en este marco las teorías keynesianas se hayan considerado claves para justificar el intervencionismo estatal que tiene lugar a partir de los años 30 y 40 del siglo pasado en todas las economías desarrolladas. Desde el punto de vista de esta dimensión de mercado-estado, los años 60 supusieron una nueva reflexión sobre los necesarios limites que debería tener el Estado en su afán por intervenir en le economía.


Las teorías keynesianas de impulso a la demanda agregada vinieron a declararse incompetentes en una situación de estancamiento, por lo que, se consideró que las nuevas recetas a aplicar en el nuevo sistema económico debían de partir de más mercado y mayor desregulación de la economía. Esta nueva situación que ha estado prácticamente vigente hasta el pasado 11-S ha tratado de destacar como una menor intervención estatal con unas reglas bien definidas en las principales macromagnitudes puede contribuir de un forma más adecuada al crecimiento económico que las anteriores situaciones de mayor beligerancia del sector estatal.


El 11-S y durante este último año se ha visto de alguna forma renacer de nuevo el papel del estado con políticas monetarias beligerantes, como las de la Reserva Federal de EEUU o intervención directa sobre las empresas y sectores especialmente afectados por la crisis, pero que no dejan de ser nuevas manifestaciones sobre el nuevo papel que se le quiere dar al Estado en la economía.


La reciente discusión sobre la conveniencia o no de mantener el déficit cero en las economías de la UE podría ser también el símbolo de una nueva situación por la que se sigue confiando en el Estado como órgano adecuado para resolver las situaciones más críticas de la propia economía de mercado.



6.¿QUÉ ES O QUIÉN ES EL ESTADO?


Hasta este momento hemos hablado del estado como algo genérico, indefinido y de alguna forma como algo único. Pero en realidad, en cada uno de los distintos países la forma de representar los intereses de los ciudadanos se realiza de una forma diferente desde estados muy centralizados, como el caso francés, donde el Estado se identifica con la organización central, hasta estados muy descentralizados como Alemania, EEUU o España, donde la distribución de poderes se realiza de una forma generalizada, desde un poder central a unos poderes estatales como en el caso estadounidense, o de Comunidades Autónomas como en el caso de España o Landers en Alemania.


La atribución de los poderes del Estado tratan de adaptarse a las situaciones concretas de cada país, esta atribución de poderes entre los distintos niveles no es neutral desde el punto de vista del funcionamiento de la economía, ya que en función de cómo se articulen dichos poderes existirá mayor o menor flexibilidad en la adecuación de las demandas de la sociedad y de las respuestas posibles para cada una de ellos. En el caso de EEUU el enfrentamiento entre los poderes federales y los poderes del Estado, sobre sus competencias en el campo de la economía, ha llevado a considerar a la denominada Cláusula de Comercio como un elemento fundamental para discernir a quien o quienes corresponden los poderes de intervención sobre los sectores económicos . En cualquier caso, la Cláusula de Comercio venía a decir que siempre que las decisiones pudieran influir en el comercio interestatal la competencia correspondería al gobierno federal. Mediante esta fórmula se puede lograr la unificación del mercado económico de EEUU, al centralizar las grandes decisiones económicas, solamente en el gobierno federal.


En el caso español, a partir de la Constitución de 1978, la distribución de competencias del estado se ha establecido entre la Administración Central denominada Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, que incluyen a Ayuntamientos y Diputaciones. Desde el punto de vista presupuestario la importancia relativa entre los distintos niveles de gobierno español fluctúa entre el 50-60% del Estado, el 30% de las Comunidades Autónomas y el 15% de las Corporaciones Locales.


Sin embargo, la importancia de estas cifras no deben de hacernos olvidar a la hora de analizar el papel del Estado la existencia de potestades reguladoras que pueden tener tanto o más importancia que los propios presupuestos a la hora de influir sobre la economía, valga como ejemplo, la ley de comercio estata, en la cual las Comunidades Autónomas tiene la competencia para autorizar la apertura de grandes superficies comerciales sin aparecer en los presupuestos de las CC.AA.


Existe actualmente una continua discusión acerca de cómo incluir ciertos organismos o empresas que dependen del Estado en las distintas Administraciones Públicas, y esto no es debido únicamente a una cuestión semántica sino que la contabilidad pública a la hora de evaluar el déficit público debe de tener en cuenta aquellas funciones que el Estado ha descentralizado con la intención de hacer desaparecer el déficit público de las cuentas estatales, en este sentido, un doble criterio debería de tenerse en cuenta a la hora de incluir o no a estas empresas y organizaciones en ámbito estatal.


En primer lugar, la diferencia del nombramiento de los dirigentes, si este nombramiento lo hace el poder político no cabe ninguna duda que la responsabilidad última le corresponde a quien lo ha nombrado (ejemplo: Radio Televisión Española cuyo director es nombrado por el gobierno, por tanto, difícilmente puede considerarse como empresa privada aunque el régimen de funcionamiento sea privado-mercantil). Sin embargo muchas empresas privadas dependen en sus nombramientos del poder político, por lo que pueden plantearse interrogantes sobre su completa autonomía a pesar de haber sido privatizadas (Telefónica).


El segundo elemento para incluir empresas en el sector público es por la aplicación del Principio de Autoridad de la misma. En muchas ocasiones la empresas pueden ejercer o no, algún criterio de superioridad sobre el resto de las empresas o ciudadanos, es decir, el poder de coacción obligatoria, éste sólo le está permitido al poder estatal o al que lo ejerce en delegación del mismo, por lo que aquellas empresas que aplican un Principio de Autoridad también las podremos incluir en el ámbito del Estado al poder ejercer los mismos poderes que éste.


Existe también en este caso un amplia discusión sobre el alcance de esta autoridad debido a que la aplicación de la autoridad del estado por parte de algunos organismos y empresas podrían hacerles susceptibles de entrar en el ámbito de los poderes públicos, cuando lo que se pretende es tratar de que algunos agentes privados puedan prestar con mayor eficacia sus cometidos, por ejemplo en el ámbito de las policías privadas donde se ejerce algún principio de autoridad, no deberíamos incluirlo en el SP, ya que precisamente la autorización a las mismas ha consistido en separarla de dicho sector, o el denominado urbanizador por el que la autoridad que tiene la Administración Pública sobre la gestión del suelo, se le ha atribuido a una entidad privada que puede actuar con autoridad y coerción sobre el resto de los ciudadanos (propietarios del suelo). En definitiva, la delimitación del sector público está sujeto en cada caso a un análisis en profundidad sobre cada uno de los distintos organismos que pueden permitirnos de esta forma clarificar el ámbito total de los poderes públicos a la hora de determinar que importancia tiene el SP en cada economía.



7. EL SECTOR PÚBLICO Y LAS CUESTIONES ECONÓMICAS. FUNDAMENTALES


Al igual que en el resto de la economía, la economía del sector público trata de plantearse fundamentalmente el modo por el cual puede utilizar los recursos económicos disponibles de la forma más eficiente posible, enfrentándose por tanto a los conocidos problemas que plantea la escasez y los usos alternativos de los distintos bienes disponibles. Son por tanto, las respuestas a las preguntas tradicionales sobre ¿ qué ha de producirse? ¿ como ha de producirse? Y ¿ para quien ha de producirse ? o como se toman las decisiones colectivas que están presentes en todos los estudios de la economía del sector público.


En primer lugar, y desde el enfoque de lo que ha de producirse, se plantea la disyuntiva que se plantea toda la sociedad entre producción de bienes públicos o bienes privados, en otra palabras, que las decisiones se tomen de una forma centralizada sobre las preferencias que determine el Estado o de forma descentralizada a través de la producción y el consumo privado. En esta situación las distintas alternativas vienen determinadas a través de la curva de posibilidades de producción, que determinará en cada caso las mayores o menores preferencias de cada sociedad sobre cada uno de los bienes. En este sentido sociedades más centralizadas determinarían su producción a través de bienes públicos mientras que las menos intervencionistas dejarían que la producción fuera mayoritariamente determinada por los mecanismos del mercado.


Esta modalidad de determinación social de la forma de organización productiva no nos resuelve el problema de cómo han de producirse los distintos tipos de bienes. En los momentos actuales el como ha de producirse se ha situado en el lugar central del debate público, debido a que no se discute sobre la cantidad global de bienes que hay que producir, sino más bien por el procedimiento por el cual son producidos, un ejemplo podría ser la enseñanza o la sanidad, mientras que se considera a dichos servicios como bienes públicos preferentes y por tanto no se discute la necesidad de que sean prestados por el sector público, si se plantean si dicha provisión de servicios puede ser desarrollada por empresas privadas que han concertado previamente sus servicios con las propias Administraciones Públicas. Estos procedimientos de prestar servicios públicos esenciales como algo privado, representan nuevas formas de intervención y de articulación entre el sector público y el sector privado, que tratan de resguardar por un lado derechos fundamentales de los ciudadanos en la Sociedad del Bienestar y por otro mayores niveles de eficiencia que podrían lograrse mediante la producción privada de dichos servicios.


El tercer elemento, ¿para quien se producen los bienes públicos?, discusión que puede establecer tanto desde el ámbito de los ingresos, como desde el ámbito de los gastos. Tradicionalmente se ha venido considerando que la financiación del Estado en sus necesidades de ingresos podría realizarse de forma progresiva, tratando de que contribuyan en mayor medida los ciudadanos con mayores niveles de renta identificada por los ingresos procedentes del IRPF, o bien de una forma proporcional (o regresiva) a través de los impuestos indirectos o tasas. Últimamente se viene destacando la necesidad de nuevas reformas sobre el IRPF, ya que el mismo ha ido perdiendo su carácter de progresividad sobre la renta, al permitir numerosas posibilidades para la ocultación de la misma, perdiendo de esta forma sus facultades de redistribución de la renta para favorecer a los más pobres.




Pero no solamente es por la vía ingresos donde debe evaluarse la acción distribuidora del Estado, sino que también el gasto nos permite analizar quienes son realmente los favorecidos por la acción del Estado. En este sentido políticas económicas y presupuestarias dirigidas al fomento de las inversiones en infraestructuras, en la actividad empresarial o a través de la innovación, tienen carácter absolutamente distinto a aquellas políticas de gasto dirigidas al fomento, de los bienes públicos esenciales como la sanidad o la educación u otras políticas sociales que favorecen en mayor medida a las clases más necesitadas. Sobre este comportamiento se ha generado también una importante discusión sobre cuales de estas políticas de gasto pueden ser a largo plazo mejores para la distribución de la renta, ya que aquellas que contribuyan a mejorar el capital físico o humano de una sociedad, también son generadoras de los mayores niveles de producción, renta y empleo en el futuro, por lo que esta cuestión también provoca enfrentamientos tanto ideológicos como políticos sobre las consecuencias de la intervención del Estado.


Por último, un campo en el que la economía del sector público necesita de consideraciones ajenas al análisis económico, es el relativo a como se toman las decisiones por parte de los responsables políticos en materia de economía pública. En este sentido la influencia de las consideraciones políticas a la hora de evaluar cuales son las decisiones correctas a tomar por parte del sector público, no tienen nada que ver con las decisiones del sector privado donde la persona o consejo de administración, es el que en definitiva toma las decisiones relativas a su empresa.


El estudio de las decisiones colectivas, presenta un amplio punto de discusión ante las consecuencias que las mismas tienen sobre el mínimo proceso de la economía del sector público, y hacen ver el fuerte contraste que existe entre las decisiones eficientes que puede tomar la empresa privada y las que resultan de la interrelación entre los intereses de los distintos colectivos que conforman la toma de decisiones en materia del sector público. Un ejemplo gráfico de esta decisión puede venir representada por la conexión a través del Tren de Alta Velocidad entre Madrid y Valencia. Era evidente que desde un punto de vista de rentabilidad privada esta línea era la más rentable de las conexiones de Madrid con la periferia, ya que reduce en más de una hora la duración del viaje en un trayecto, de intenso tráfico de personas. La solución del sector público a esta conexión ha sido el enlace múltiple, a través de Cuenca y Albacete, con las poblaciones de Valencia, Alicante y Murcia introduciendo en la resolución del problema, las distintas decisiones políticas que hacían posible el apoyo alcanzado con el mayor nivel de consenso.



8. EL ESTUDIO DE LA ECONOMÍA DEL SECTOR PÚBLICO.


De este tema, nos interesa especialmente tener en cuenta, el efecto del estudio de casos concretos en materia de economía del sector público. En primer lugar, analizar concretamente las actividades que realiza el sector público y su organización. En cierta medida, uno de los principales problemas con los que nos enfrentamos en este campo, es el relativo a la dificultad de conocer con exactitud el alcance que tienen las decisiones del sector público en le economía, esta es importante en tanto en cuanto, la acción del estado mediante la Administración Pública, las empresas públicas y los distintos niveles de administración que prestan los servicios hacen difícil delimitar su alcance.


En segundo lugar, tenemos que tener en cuenta la previsión posible que tienen las distintas decisiones en materia pública sobre la modificación del comportamiento de los sectores privados, en este sentido el análisis económico nos permite contemplar las consecuencias que por ejemplo, una variación de los tipos impositivos tiene sobre el consumo de las familias.


Por último, en el estudio de los casos concretos, debemos también intentar evaluar las posibles alternativas que se presentan dirigidas al mismo fin, o bien que puedan realizar la misma función con mayores niveles de eficiencia, en este sentido el análisis económico debe ser el instrumento para intentar, en primer lugar, medir el impacto de las medidas del sector público y en segundo lugar, intentar evaluar las repercusiones de las medidas alternativas.



9. ECONOMÍA NORMATIVA Y ECONOMÍA POSITIVA


Desde el punto de vista de la economía del sector público, interesa destacar algunos aspectos del análisis económico general que en el campo de la economía del sector público, tienen una importancia más relevante incluso que en el ámbito de la economía del sector privado. Estas son las referidas a la distinción entre economía positiva y economía normativa.


La primera se entiende, en el ámbito del sector público, por el análisis de variaciones que en todos los aspectos relevantes de los sectores económicos, tanto públicos como privados, tienen las medidas del gobierno. A través de este procedimiento podemos tratar de analizar cuales son las repercusiones que cualquier variación de los impuestos, aranceles o subvenciones públicas pueden ejercer sobre las variables económicas reales, por tanto, la economía positiva responderá por ejemplo, a cual es la incidencia sobre las rentas del trabajador que ha tenido la última modificación del gobierno sobre la tramitación del despido y los salarios denominados de tramitación. A través de estas respuestas lo que deberíamos de calcular sería el alcance cuantitativo que la medida ha realizado con independencia de la valoración que dicha medida tenga para nosotros.


La economía normativa por el contrario trataría de poner en evidencia los rasgos valorativos que dicha medida puede tener, tratando de destacar los aspectos positivos o negativos que la misma tendría sobre todas las partes afectadas. El papel del economista en este caso no se limita exclusivamente a medir los cambios que se producen sino también a valorar a quien benefician o perjudican dichos cambios, o incluso proponer medidas alternativas para conseguir los mismos resultados sin necesidad, como en este caso, de provocar pérdidas de renta a los trabajadores de menor nivel adquisitivo.


En muchas ocasiones, la distinción entre análisis, presenta serias dificultades debido a la existencia de lo que se llama Agenda Oculta de los gobiernos, que sería lo que trataría de no explicitar claramente cuales son los objetivos de la medida en cuestión, por que al tener una finalidad política no es conveniente que pueda discutirse la repercusión real sobre la economía. Esta agenda oculta presente en prácticamente todas las medidas del gobierno contribuye a dificultar aun más la transparencia que la economía del sector público, precisa para ser analizada en profundidad.


Esta situación sobre las dificultades de la valoración de las medidas de los valores públicos contribuyen aún más, a que entre los mismos economistas se produzcan discrepancias a la hora de valorar o recomendar cuales son las medidas que deben acometer los gobiernos para solucionar los problemas generales de la economía.


Se dice que W. Churchill a la hora de tomar unas decisiones llamaba a 11 economistas para que le recomendaran que medidas debía de tomar en su mandato, Churchill reaccionaba diciendo que al final él debía de tomar la decisión porque los 11 economistas le daban una solución diferente, excepto Keyness que le daba dos. Este ejemplo pone en evidencia la dificultad que tiene obtener opiniones unánimes por parte de las economías sobre las posibles repercusiones de las medidas propuestas, esta dificultad se debe principalmente a tres razones:


En primer lugar, a la dificultad de prever todas las consecuencias derivadas de la política gubernamental.

En segundo lugar, a la diferencia de opinión sobre el comportamiento mismo de la economía.

En tercer lugar, a las discrepancias que sobre los valores ideológicos o políticos tienen los distintos analistas.


Por el primer procedimiento, una medida del gobierno, un decreto o una ley son difíciles de valorar por el desconocimiento que en muchas ocasiones se tiene sobre los datos de la medida, ya que no se conocen con exactitud. ¿Como reaccionarían los agentes privados ante la misma? Siguiendo con el caso de la Reforma Laboral, no se tenía, cuando se puso en marcha, conocimiento exacto del número de trabajadores y el montante de salario de tramitación, que se verían afectados por las medidas, por lo que las discusiones entre autores se centraban en especulaciones más o menos acordes con la realidad sobre las cantidades que la misma podría alterar. Este tipo de dificultad está en le base de muchas argumentaciones, a favor o en contra de las distintas medidas y podría corregirse si los gobiernos trataran de incrementar la base informativa que tienen los ciudadanos sobre la repercusión de las decisiones del sector público. Sin embargo, en muchas ocasiones da la sensación que lo que se pretende es precisamente lo contrario, como ha puesto en evidencia la última decisión del decreto ley de los Presupuestos Generales del Estado.


El segundo núcleo de discrepancias afecta al análisis del comportamiento de la economía, los economistas utilizan medidas y teorías para explicar cual podría ser el comportamiento de una economía ante modificaciones de las políticas monetarias, fiscales, de tipo de cambio...Es obvio que el mantenimiento de las teorías y modelos divergentes sobre las economías nacionales originan también valoraciones distintas sobre la necesidad de uno u otro tipo de medidas, por ejemplo, la discusión actual sobre la defensa de una política fiscal activa a partir de mayores niveles de déficit público o la defensa del criterio del déficit cero, en el caso de España, representa la adopción de modelos de comportamiento económicos distintos, porque no cabe duda, de que los distintos países están preocupados por la mejora de sus economías.


Esta aplicación de modelos y consecuencias políticas, también presentan serias limitaciones debido a la base económica en la que se asientan; el grado de competencia; la monopolización que representan los distintos sectores o la sensibilidad económica que tienen las distintas economías a la alteración de algunas macromagnitudes, que puede hacer inválido cualquier tipo de medidas en un país, mientras que en otro diferente, han significado un éxito.


Por último, otra fuente de discrepancia entre economistas y que debería de diferenciarse nítidamente, sería la que tiene que ver con los valores ideológicos y políticos de quienes las proponen. No cabe ninguna duda de que la economía también actúa con criterios ideológicos y mantiene opiniones sobre lo que esta bien, o esta mal en el campo de la economía y de la sociedad, y que por lo tanto al menos en su papel de asesor de los poderes públicos va a estar más ligado con aquellos representantes coincidentes con su ideología, que con otros a los que rechaza, pero esto no debe de ocultar, que ninguna teoría económica depende exclusivamente de la ideología sino que la propia situación económica responde a comportamientos explicados por el análisis económico, que nadie puede olvidar por muy voluntarioso que sea en aplicar sus propios criterios ideológicos.















II. JUSTIFICACIÓN ECONÓMICA

DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO



1. LA EFICIENCIA DE LOS MERCADOS COMPETITIVOS: LA MANO INVISIBLE.


Ahora veremos la raíz de la justificación económica de la intervención del estado en la economía.


Anteriormente, resaltamos desde el punto de vista histórico, el distinto papel que se le había otorgado a la intervención pública del Estado en la economía por parte de las distintas etapas históricas y de los distintos gobiernos, que habían ido reaccionando ante los problemas sociales que se iban produciendo a lo largo del tiempo. Pero cabe hacernos una pregunta desde el análisis económico sobre si es posible delimitar analíticamente, porque el Estado debe intervenir en economía, cuando debe intervenir y en que condiciones esta intervención a de hacerse.


El arranque de estas consideraciones parte de Adam Smith, que trata de demostrar como el egoísmo particular al tratar de realizar el mayor beneficio y lograr una mayor utilidad a nivel particular, estaba procediendo simultáneamente a lograr el mayor beneficio para la sociedad. La mano invisible de A. Smith ponía en evidencia de forma beligerante, contra el mercantilismo de la época, que la acción de los individuos era más beneficiosa para la sociedad, que la interpretación que los gobiernos hicieran sobre lo que era mejor o peor para la misma sin conocer con exactitud cuales eran los intereses de sus propios ciudadanos.


El mercado económico en el que se amparaba A. Smith y que producía esos resultados eficientes sobre todos los sectores de la economía, se ha modificado de una forma activa durante los últimos 200 años, aunque sigue respondiendo a los mismos principios a los que A. Smith trataba de explicar con medidas eficientes.


La adopción posterior de la tesis de Smith para defender un mayor papel de los sectores privados y una menor intervención de los poderes públicos, se ha basado en los denominados: Teoremas Fundamentales de la Economía del Bienestar. Estos lo que vienen a decir es, como se podrían fijar aquellas reglas por las que el Estado podría intervenir en economía para mejorar las condiciones de la misma, sin interferir en la propia eficiencia que pueden obtener las economías privadas.


Por el primer teorema se considera, que en determinadas circunstancias los mercados competitivos dan lugar a una asignación de recursos entre los distintos sectores, con una propiedad muy especial, y es que no se puede realizar ninguna asignación de recursos que pueda mejorar el bienestar de una persona sin que empeore la situación de otra persona o empresa. En el esquema simple de una economía con sólo dos agentes económicos (caso de Robinson Crusoe) lo que nos viene a decir es que, si bien, una economía eficiente puede mejorar su situación hasta un determinado nivel, cuando lo alcanza únicamente puede mejorar la asignación de recursos de toda la economía desplazándose a través de su curva de posibilidades de utilidad, sin poder mejorar de nuevo el resultado de la economía. Sin embargo, este primer teorema fundamental no entra, en la problemática de la distribución, nos podríamos encontrar con una economía que funcionando al máximo de sus posibilidades distribuyera el producto de una forma sumamente desigualitaria, sin que por ello incumpliera los requisitos exigidos en este Teorema.


A esta situación trata de responder el segundo Teorema Fundamental de la economía del bienestar, que viene a decir, que una economía competitiva puede alcanzar todos los puntos de su curva de posibilidades de utilidad, siempre que la distribución inicial que se haga de los recursos sea correcta. Por este procedimiento se trataría de introducir medidas correctivas a la distribución de la producción, renta o consumo, que tratará de resolver las propias ineficiencias que puede generar el funcionamiento del mercado de una forma competitiva. Esta acción correctora sobre la distribución, bien puede asignársele al propio mercado que sin ninguna intervención pública puede situarse en un punto más equitativo en la distribución, o bien a una planificación centralizada por parte del Estado que trataría de corregir las distorsiones en la distribución que han sido generadas por el propio mercado.



LOS FALLOS DEL MERCADO: JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO


El funcionamiento de estos supuestos de la economía del bienestar, están basados en el funcionamiento competitivo de todos los mercados, a través del cual se considera que todas las unidades productivas están realizando el proceso productivo con el máximo de eficiencia económica. En este sentido, la demanda de los consumidores, creciente en función de menores precios, se maximizaría a través de la obtención de la máxima utilidad en el consumo; las producciones de las empresas se adaptarían a los niveles donde sus costes marginales se igualaran a sus beneficios marginales y la utilización del trabajo sería empleada hasta el nivel en el que la relación marginal de transformación de las unidades de trabajo se igualara con las relaciones marginales de transformación de las producciones de las empresas.


Esto lo podemos ver a través del comportamiento de los trabajadores ante su opción de trabajo y ocio ante distintos niveles salariales que vendría representado en esta primera gráfica, donde se medirían las horas trabajadas totales y la renta salarial obtenida a través de la renta, que indicaría el salario correspondiente al trabajo y las curvas de indiferencia que vendrían a indicar las opciones y preferencias del trabajador para trabajar un número determinado de horas y obtener una determinada renta económica.


La relación marginal de sustitución entre trabajo y ocio debería de coincidir en un sistema agregado de producciones de las empresas en una determinada utilización del factor trabajo hasta que la utilización del mismo alcanzará el máximo de beneficios para la empresa indicado por su relación marginal de transferencias del trabajo en producciones finales.


Este equilibrio sería el que permitiría el funcionamiento de una economía competitiva y eficiente en el sentido de Pareto donde tanto los mercados de bienes como la utilización del trabajo y la determinación de los salarios, quedarían perfectamente satisfechos al ser mercados competitivos que se equilibrarían en todas las instancias. Este funcionamiento perfecto de los mercados competitivos a los que se les aplican los teoremas de la economía de bienestar, son en la práctica bastante excepcionales, ante la presencia de numerosas excepciones al funcionamiento de los mismos que vienen representados por los "Fallos del Mercado" que en definitiva serían los que justificarían la intervención del Estado en la economía. No obstante, hay que tener en cuenta que el funcionamiento de los mercados competitivos y el cumplimiento de los Teorema Fundamentales de la economía del bienestar, originan sistemas estáticos de equilibrio a las curvas de posibilidades de producción de una sociedad, que están también alejadas de la realidad, ya que son las propias innovaciones técnicas las que hacen la transformación del progreso técnico a mayores niveles de eficiencia. Por lo que la aplicación de estos teoremas debe ser observada desde la óptica dinámica para tener una visión real sobre el comportamiento. No obstante, donde con mayor insistencia se han venido centrando las críticas al funcionamiento de los mercados competitivos, ha sido hacia aquellas características reales, que presentan las economías, que hacen inaplicables los principios del mismo. Estas se podrían resumir en: falta de competencia, existencia de bienes públicos, externalidades, mercados incompletos, falta de información y problemas relativos al paro y a la crisis económica. En principio, serían excepciones que podrían originar falta de eficiencia en el sentido de Pareto y podrían ser corregidas por parte de los gobiernos.



2.1. Falta de competencia


La falta de competencia suele considerarse como el elemento central de crítica al funcionamiento de los mercados no regulados o libres. Esta falta de competencia viene representada por una serie de elementos determinantes para que las empresas compitan entre si y para que los costes marginales se igualen con los beneficios marginales.


En primer lugar, habría que analizar el número de empresas en los numerosos sectores. Si el número de empresas que participan es muy limitado, se facilita de esta forma los comportamientos monopolísticos u oligopolísticos, siendo la fijación de los precios lo que evidencia la distorsión sobre la competencia. El proceso de globalización de las economías permite considerar que el número limitado de empresas debe ser contemplado en la industria a una escala mundial, pero no cabe duda que en el sector servicios las posibilidades de alterar la competencia en las economías nacionales es muy elevada.


Un segundo factor a tener en cuenta, es la definición de mercado ¿qué bienes compiten entre si? Esta definición es clave para saber si una empresa practica restricciones en la producción y elevaciones en los precios, apoyándose en que no tiene productos sustitutivos, o bien aunque sea monopolista en sus productos pueden ser sustituidos por otros parecidos. El campo de las fórmulas que distorsionan la competencia es muy amplio, como lo demuestra el último caso seguido contra la práctica monopolista de Microsoft, a través de la vinculación de los distintos programas de ordenador producidos por esta empresa.


Una modalidad cotidiana de la distorsión de la competencia es la práctica de los monopolios locales, amparados, por el relativo e importante coste de los transportes de mercancías. En este sentido, se puede ver de forma clara por los precios aplicados por los comercios minorista. La falta de competencia que origina este comportamiento, provoca elevaciones importantes de los precios de aquellos mercados alejados de los centros urbanos más competentes.

También el comportamiento del Estado puede provocar que la competencia no tenga lugar, bien directamente o a través de los denominados "monopolios estatales", como hace algunos años en España a través de la regulación de determinadas ventajas a los propietarios de patentes y marcas que pueden de esta forma tener un comportamiento monopolista en sus mercados.


Desde un punto de vista económico, el monopolio tiene unas raíces claras para su existencia, en tanto en cuanto, el mismo viene justificado por la existencia de costes marginales decrecientes y rendimientos crecientes a escala, que nos viene a decir que siempre sería más eficiente desde un punto de vista global, llevar la producción una sola empresa en vez de varias, ya que estarían produciendo con costes más elevados que la primera.


Este comportamiento monopolístico no solo viene a referirnos la existencia de una sola empresa en un determinado mercado, sino que afecta también a los mercados oligopolísticos y a los comportamientos monopolísticos que realizan determinadas empresas en mercados reducidos. Estos tipos de comportamientos han originado en las economías desarrolladas el surgimiento de políticas para erradicar las mismas, donde a través de los tribunales o servicios de la competencia se limitan aquellas distorsiones competitivas que se introducen en los mercados para aprovecharse del dominio que pueden ejercer las empresas. Es interesante resaltar como este tipo de políticas surgieron por primera vez en EEUU a principios del siglo XX, ante el considerable poder económico y político que habían ido obteniendo los grandes monopolios estadounidenses a finales del siglo XIX, sin que en ningún caso dicha intervención pública quedase amparada por el análisis económico. Hasta tal punto la discusión acerca de la conveniencia de que el Estado intervenga en la creación y mantenimiento de los monopolios ha sido tal que, durante todo el siglo XX, en función de los criterios políticos de cada uno de los gobiernos de EEUU, se ha considerado que esta era una política adecuada al progreso económico o bien que era irrelevante para incentivar la competencia dentro de las economías. Empresas de telefónica, ferrocarriles, comunicaciones o la reciente sentencia sobre los navegadores de la empresa Microsoft, podrían servir de ejemplo de las distintas interpretaciones que el fomento de la competencia tiene para el control y la intervención pública.



2.2. Bienes públicos  


Un segundo bloque de los fallos del mercado viene representado por los bienes públicos. Estos se podrían definir como aquellos que representan las características de que, o bien no son suministrados por el mercado o bien si son suministrados por el mismo, pero de forma insuficiente. Un gran ejemplo sigue siendo todavía el caso de la Defensa Nacional, en el sentido de que es, un producto que si se dejará en manos del mercado no sería producido ante la consideración de los individuos o de las empresas, por mucho que gastarán en el mismo nunca tendrían una cobertura suficiente para garantizar su seguridad e incluso si esto fuera posible, para una gran empresa serían muchos los individuos y empresas que se beneficiarían de las mismas sin contribuir de alguna forma a los gastos que se originan.


La existencia de bienes públicos ha provocado también importantes debates sobre que bienes deben de considerarse incluidos en este catálogo y cuales no, planteándose la conveniencia de distinguir entre los denominados bienes puros e impuros, según los costes marginales que los mismos incorporan a la producción total y la facilidad o dificultad de exclusión que sobre los mismos se puede ejercer. Esto se podría representar por un cuadro en cuyos extremos vendrían representados, por un lado los bienes públicos puros y por otro los bienes privados puros, estos últimos estarían vinculados a productos con elevados costes marginales y con facilidad para excluir de su uso, el consumo en las personas. Mientras que en el otro extremo situaríamos a los bienes públicos puros, casos como la defensa nacional o la salud pública, (a través de vacunaciones para prevenir las enfermedades contagiosas), estos casos cumplirían la consideración de bienes públicos puros ya que el coste marginal de producir una unidad adicional de ese bien es muy bajo (que la defensa nacional proteja a 40 millones de personas que a 41 millón viene a ser semejante) y la dificultad para excluir a cualquier persona de sus beneficios es altísima.


Sin embargo, en todas las zonas intermedias se plantea la existencia de bienes que tiene alguna de las características anteriores, por lo que se plantea la conveniencia de analizarlas como bienes públicos impuros, estos afectarían a cuestiones como la educación (en alguno de sus niveles), carreteras o autovías y a todas aquellas ofertas que en la actualidad realiza el Estado y que progresivamente se han ido abriendo a la oferta privada de sus productos, como la justicia o la seguridad ciudadana.


Para ver las características de los bienes públicos impuros podemos centrarnos en el caso de carreteras o autovías congestionadas y en la posibilidad de transformar las mismas en un producto con características de bien privado.

Precio del viaje



Demanda de viajes

Capacidad autopista






En esta área están representadas las

pérdidas de oportunidades por el peaje




Insistiendo en las características de los bienes públicos y desde el punto de vista de su consideración, puros e impuros, habría que insistir en primer lugar, en que no cuesta nada incluir a una persona adicional en la cobertura de los servicios o los bienes producidos, y en segundo lugar, la matización acerca de la facilidad o posibilidad de excluir a algún individuo del disfrute de las mismas. Hay que tener en cuenta en este tipo de bienes, que en muchas ocasiones los propios avances técnicos dejan obsoletas determinadas características de los considerados bienes públicos, como por ejemplo, uno de los casos más recurrente en la literatura económica, los faros para la navegación marítima, que se han quedado sin interés práctico debido a la existencia de los GPS o sistemas de localización por satélite. Por lo que, el campo de los bienes públicos también está sujeto a una renovación sobre sus características, cobertura y financiación.



2.3. Externalidades


Un tercer elemento de los fallos del mercado viene representado por las externalidades, que vendrían a ser todos los actos o decisiones de personas o empresas, de una forma positiva, dando lugar a externalidades positivas ó de forma negativa produciendo externalidades negativas, sin que dichas acciones puedan ser compensadas o introducidas en los productos a través de los precios, teniendo en cuenta que en la base del análisis económico viene determinado por las sensibilidades de la oferta y la demanda de bienes, ante variaciones en los precios.


Existen numerosos ejemplos sobre el comportamiento e incidencia de las externalidades en economía. Desde el punto de vista positivo, a través de la creación de centros o sistemas productivos locales que se benefician de la aglomeración de empresas para la obtención de ventajas competitivas sin costes adicionales para sus procesos productivos, ya destacados por Marshall a principios del siglo XX. Mientras que los ejemplos de externalidades negativas, han experimentado un proceso creciente de debate alrededor especialmente de las cuestiones medioambientales (contaminación atmosférica, contaminación de las aguas o el problema de residuos urbanos o industriales), que representan ejemplos claros de cómo las empresas tratan de erradicar costes privados a través de externalidades, para que sean los poderes públicos los que afronten los costes que ella realiza, pero que no incluyen como costes privados.


Este tipo de comportamiento, que no se traduce en los precios finales de los productos, se ha intentado, por parte de los gobiernos, erradicarlos a través de regulaciones, multas o impuestos para tratar de esta forma que sean las propias empresas beneficiarias las que incluyan en sus costes de producción la necesaria recuperación del medioambiente por ellos deteriorado.




Un caso destacado que ejemplifica estas situaciones, puede ser el de la Contaminación del Río Segura, las empresas industriales ubicadas en su entorno vierten las aguas sin depurar, ya que su depuración significarían precios superiores en sus productos fabricados, industrias alimenticias y de la piel, que se aprovechan de estos vertidos, mientras que la Administración a pesar de la imposición de sanciones y multas se enfrenta con el problema de la posible pérdida de competitividad de dichas empresas si son ellas mismas las que tiene que afrontar en solitario los costes de depuración de sus vertidos. El problema es, que tanto empresas como Administraciones Públicas no llegan a un acuerdo sobre en que parte y con que porcentaje ambos deben de actuar en un problema de contaminación ambiental tan claro como este.






2.4. Mercados incompletos


En lo relativo a los mercados incompletos, lo que se pondría en evidencia es la carencia de ofertas en el mercado de bienes, donde los precios a los que están dispuesto a pagar los consumidores superan los costes de producción de dichos bienes. En este sentido la intervención del Estado trataría de completar o complementar aquellas carencias que en este sentido presentan los mercados privados.

Dos de los mercados más significativos a este respecto son los mercados de seguros y los de capitales. En los mercados de seguros las previsiones del riesgo que son computadas a través de primas por las compañías aseguradoras, pueden ser consideradas como muy elevadas por parte de los potenciales asegurados, produciéndose desajustes entre la necesidad de asegurar y la cobertura total asegurada. Un ejemplo serían los seguros sobre inclemencias climáticas ( lluvia, pedrisco, viento...) que pueden asegurar a los productores de la agricultura. Otro ejemplo común es el de la cobertura de seguros para motocicletas, donde las compañías aseguradores no se comprometen en la mayoría de sus casos a cubrir sus riesgos. El papel del Estado subvencionando a los agricultores o, con la cobertura pública de los seguros para motocicletas, vendría a responder de esta forma a la necesidad de ofrecer servicios para todos los demandantes distintos. Deben de considerarse los seguros agrarios, vinculados a la garantía de precios restaurada por la PAC, ya que en este caso no estaríamos ante un auténtico seguro sino ante transferencias de renta de los presupuestos comunitarios los agricultores beneficiados.


De la mismas forma, en los mercados de capitales nos encontramos con demandas de créditos que no tienen correspondencia con las ofertas que realizan las entidades financieras, ejemplos destacados podrían ser los préstamos para estudiantes universitarios sin avales o la financiación del denominado capital riesgo, por el que la financiación de los proyectos empresariales con alguna viabilidad pero con alto riesgo no obtendrían ninguna financiación si no tuvieran el apoyo estatal. Un caso especial podría ser la existencia en los mercados financieros de coberturas sobre los sistemas crediticios, que garantizarían las respuestas de todo el sistema ante la necesidad de hacer frente a situaciones de crisis. La propia distribución de los riesgos de las entidad pueden hacer que todos ellos consideren que ese riego no debe ser cubierto por las mismas y es el propio Estado a través de los denominados fondos de garantía de los depósitos o fondos de estabilización de la morosidad, los que tratan de la insuficiencia del mercado con dotaciones que en este caso son soportadas por las propias empresas que componen el sistema.


A diferencia de casos como el de Argentina actualmente, con los problemas derivados de su sistema financiero, la crisis bancaria española de mitad de los años 80 pudo superarse merced a estos fondos que contribuyeron a que el funcionamiento del mercado no se viera afectado por esta crisis.


Una modalidad importante para justificar la intervención del Estado sería la existencia de los denominados mercados complementarios. A través de este funcionamiento en aquellos supuestos en los que sea preciso algún producto o servicio complementario, para que el producto o servicio original tenga demanda, cabría la posibilidad de que fuera la actuación del propio estado, produciendo o sirviendo el bien sobre el que existiría un déficit. Este tipo de planteamientos han sido utilizados en los países menos desarrollados, para a través de la planificación de sus economías intentar dotar aquellas carencias productivas que imposibilitaban su desarrollo, aunque existen también ejemplos en los países más desarrollados como puede ser, la renovación urbana, donde las insuficiencias de los mercados privados hacen necesarias la intervención pública para complementar aquellos servicios que el propio mercado no puede solucionar.



2.5. Falta de información


Otro conocido fallo de mercado es la falta de información. Uno de los supuestos vigentes sobre el funcionamiento de los mercados competitivos es el relativo a la racionalidad de los agentes que participaban en él, y el supuesto de que las mismas disponen de información suficiente a la hora de tener sus decisiones.


La literatura económica durante los últimos años ha venido poniendo en evidencia la irrealidad de estos supuestos y destacando la información asimétrica que se produce entre las distintas partes de los agentes que actúan en el mercado. En este sentido, la actuación del Estado a través de obligar a las empresas a suministrar suficiente información de forma expresa, ha hecho que tengan lugar una nuevas condiciones de los contratos, bien a través de la denominada letra pequeña de los mismos o a través de la inclusión obligatoria de las tasa anuales equivalentes en los préstamos, códigos de barras o fechas de caducidad de los productos alimenticios, que permiten garantizar a las partes más débiles de los contratos, sus derechos.



2.6. Otros fallos


Por último el paro, la crisis, los ciclos económicos y la inflación han sido considerados como los fallos más relevantes del funcionamiento de las economías, por lo que suponen un despilfarro en el funcionamiento de las mismas.


Estos desequilibrios macroeconómicos han suscitado las políticas keynesianas sobre la utilización de las políticas monetarias y fiscales, que vendrán a ser los instrumentos utilizados desde los años 30 para intentar corregir estos defectos del libre mercado desde el punto de vista macroeconómico. En la práctica, estos fallos del mercado no suelen darse de una forma independiente sino que podríamos encontrarnos con varios simultáneamente, en gran multitud de casos. Como por ejemplo, la vinculada entre bienes públicos y ofertas monopolísticas, o la existencia de extenalidades en los mercados complementarios, como podría ser el caso de los denominados distritos industriales.


A este respecto, nos interesaría en cada caso aislar cada uno de ellos para conocer tanto el alcance de dicho fallo de mercado, como las propuestas que podemos hacer sobre la intervención apropiada del sector público.






3. LA REDISTRIBUCIÓN Y LOS BIENES PREFERENTES: DOS NUEVAS JUSTIFICACIONES DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO


Independientemente de la existencia de fallos de mercado, existirían otras razones por las cuales el estado interviene en la economía.


En primer lugar, una de estas razones viene referida a la Redistribución de la Renta. Habíamos visto, que un sistema podía ser eficiente en el sentido de Pareto aún cuando la distribución de la renta entre los distintos individuos que conforman el sistema pueda ser muy desigual. Si bien desde el punto de vista económico, el sistema podía funcionar eficientemente al máximo de sus posibilidades, desde el punto de vista social podría ser inaceptable, por lo que el Estado tendría que llevar a cabo una redistribución de la renta para mejorar de esta forma la cesión social de una determinada economía.


Este tipo de actuación evidentemente también tiene connotaciones sobre la eficiencia del sistema en periodos posteriores, ya que serían distintos individuos los que a partir de este momento tendrían mayores o menores posibilidades de actuación en el mercado, por lo que debería de buscarse el equilibrio para que los procesos de redistribución no afectaran, o afectaran en la menor medida posible a la eficiencia económica de los sistemas.


Muchas de las discusiones asociadas a las modificaciones fiscales e impositivas de los países contemporáneos ponen en evidencia la dificultad de actuar sobre la redistribución sin afectar a la eficiencia económica.


Existe otra razón, con indudables efectos sobre la economía, para la intervención del Estado en la misma. Una gran cantidad de bienes y servicios suelen ser considerados por las sociedades contemporáneas como preferentes ó de mérito, tanto por que el Estado y la sociedad en su conjunto consideran que son bienes necesarios, o por que el individuo no valora lo suficiente dichos bienes y tiende a actuar contra su propio interés. Cuestiones como el tabaco, el alcohol y las drogas serían alguno de estos bienes en los que la actuación directa del Estado, en su prohibición o regulación, se hace con independencia de que el mercado pueda o no actuar de una forma eficiente.


Algunos autores critican esta intervención estatal, por lo que supone de un cierto paternalismo sobre la sociedad al marcar lo que está bien o está mal. Sin embargo ninguno de los estados que funcionan en la actualidad, ha renunciado a intervenir en la economía regulando estos bienes preferentes, bien por interés social, bien incluso por el interés de la recaudación que sobre estos bienes se realiza.


Dos cuestiones a tener en cuenta adicionalmente sobre las características de estos bienes son, en primer lugar, la existencia de potentes grupos de presión que influyen en la determinación de las formas de regulación; de los tipos impositivos o de la obligatoriedad referida al cumplimiento de las normas sobre las mismas. En muchas ocasiones, son ellas las que determinan el alcance de interés del estado en dichas regulaciones. En segundo lugar, no hay que confundir la intervención del Estado por motivos de bienes preferentes, con la intervención del Estado por motivos de externalidades como fallos de mercado, ya que con estos últimos siempre se podrá dar algún tipo de intervención para corregir sus efectos.

Con los bienes preferentes lo que se trata de ejercer es una valoración social del uso de dichos bienes con independencia de sus efectos sobre el mercado. Un ejemplo de esta situación podría ser el tabaco, donde mediante el tratamiento de las externalidades podríamos fijar un impuesto que compensara el gasto público originado por los enfermos de cáncer, mientras que su tratamiento como bien preferente lleva a la recomendación de su no consumo.



4. DOS MANERAS DE ENFOCAR EL PAPEL DEL ESTADO


Este tipo de planteamientos acerca de la intervención del Estado en la economía puede vincularse con la distinción del análisis normativo y positivo en nuestra forma de enfocar el funcionamiento del sistema económico.


Desde el punto de vista del análisis económico, nos interesa especialmente ver la capacidad de los sistemas de funcionamiento eficiente, para de esta forma aconsejar cuales deberían de ser las decisiones que debe adoptar el sector público, para intentar corregir los fallos detectados en el mercado. Pero para ello hay que tener en cuenta dos cuestiones fundamentales. En primer lugar, hay que demostrar que existe alguna forma de intervención en la economía que mejora el bienestar, de al menos una persona sin empeorar el bienestar de ninguna otra, es decir, que nos encontramos debajo de la curva de eficiencia en el sentido de Pareto. Y en segundo lugar, debemos ser capaces de demostrar que esa forma de intervención, teniendo en cuenta el proceso político y la transformación burocrática de las decisiones, va a actuar efectivamente para mejorar la eficiencia del sistema y no para empeorarlo.



III. DIFERENTES FORMAS DE INTERVENCIÓN PÚBLICA.


Desde el punto de vista de la economía del sector público, nos interesa destacar las distintas modalidades a través de las cuales el Estado trata de corregir el funcionamiento de la economía, redistribuir la renta entre los distintos individuos, o aplicar procedimientos para trasladar a la economía los criterios morales y éticos de una sociedad. Estos procedimientos pueden ir desde los controles directos de la producción o distribución de un producto, hasta las meras recomendaciones o declaraciones públicas, a través de las cuales las Administraciones Públicas tratan de trasmitir sus criterios a la sociedad. Tanto unas como otras tienen su importancia relativa y no hay que despreciarlas en ningún caso. Siempre se ha destacado el papel que las meras declaraciones de los presidentes de los bancos centrales tienen sobre la marcha de las economías, los tipos de interés, o las cotizaciones a la bolsa, por lo que sin necesidad de tomar ninguna medida efectiva pueden tener una importancia clave para alterar la marcha de la coyuntura económica.


A nuestros efectos convine diferenciar varios niveles y procedimientos de la intervención del sector público en le economía, entre otros distinguiremos: la política económica, la regulación económica, la provisión de bienes y servicios públicos (a través de empresas públicas), la gestión pública y la utilización de los ingresos y gastos públicos o hacienda pública.


Por política económica entenderíamos aquellas medidas puestas en marcha por los poderes públicos, con carácter general para todos los sectores de la economía. En este apartado incluiríamos a las políticas monetarias, políticas arancelarias, políticas de tipo de cambio, es decir todas aquellas que abarcan con generalidad a los distintos sectores de una economía.


La regulación económica, comprendería aquellas decisiones puestas en marcha por el sector público, para determinar o regular el funcionamiento de sectores o subsectores específicos de una economía. En este apartado tendríamos la regulación económica del sector de las telecomunicaciones, del sector energético, regulación de farmacias, etc... a través de las cuales se fijan las normas de comportamiento de cada uno de ellos.


Las empresas públicas, serán el elemento utilizado por el sector público para gestionar de una forma diferenciada al resto de las administraciones, aquellos bienes y servicios considerados como más importantes por el sector público. A pesar del fuerte proceso de privatización de estas empresas durante los últimos años en los países occidentales desarrollados, esta forma de intervención sigue siendo considerada al menos en los países de Europa occidental.


El análisis de la gestión pública trataría de analizar de forma diferenciada aquellos bienes y servicios públicos que son prestados o realizados directamente por las Administraciones Públicas, sin diferenciación de las mismas a la hora de su prestación. En este apartado, incluiríamos servicios como los sanitarios o los educativos y todos aquellos que pertenezcan al ámbito de la gestión ordinaria de las administraciones centrales, autonómicas o locales.


Por último, la intervención del estado a través de los ingresos y gastos pertenece al campo más tradicional del análisis económico del sector público, como es la Hacienda Pública, ya que la mayor parte de las manifestaciones que tiene el estado en la economía se hace mediante los impuestos y gastos sociales o de inversión, a los cuales vienen a financiar.


En la realidad, ninguna de estas modalidades de intervención se suele dar de una forma aislada, ya que en la mayor parte de las ocasiones se utilizan empresas públicas reguladas conjuntamente con las privadas, sometidas a regímenes fiscales comunes y gestionados públicamente por alguna administración sectorial. Esto dificulta normalmente el análisis de la intervención pública a la hora de valorar la incidencia de una determinada medida sobre un sector concreto, exigiéndoles en cada caso, el tratar de distinguir las distintas incidencias de cada modalidad. No obstante, lo anterior en muchas ocasiones se aconseja, traducir las medidas concretas en términos de ingresos o subvenciones públicas, tratando de esta forma de homogeneizar en términos monetarios las medidas que se ponen en marcha, aunque es obvio que en muchas ocasiones este tipo de traducción es sumamente difícil.



1. LA POLÍTICA ECONÓMICA.


De alguna forma, la principal medida que tienen los estados para influir sobre la economía es la denominada como la política económica, a través de la misma el sector público determina los objetivos generales que trata de conseguir y fija los instrumentos que deben de aplicarse a cada objetivo, para lograr el cometido del sector público. A este respecto conviene distinguir los objetivos generales o políticas puras, que abarcan todas aquellas finalidades contenidas en las constituciones políticas, y aquellas otras consideradas como la ordenación que fijan las reglas del juego, por las cuales los individuos y las empresas deben moverse.


Estos criterios generales, donde tiene lugar el desarrollo de una economía, son considerados como referencias básicas a la hora de poner en marcha las políticas económicas concretas o finalistas. Estas políticas económicas abarcarían principalmente a las conocidas como de crecimiento económico, de estabilidad de precios (o lucha contra la inflación), de equilibrio de la balanza de pagos o de búsqueda de pleno empleo. Estos objetivos finalistas serían los que se tratarían de lograr a través de las denominadas políticas instrumentales, monetarias, fiscales, etc... (o políticas finalistas), que tratarían de conseguir los objetivos anteriores.


Desde el punto de vista de la intervención del sector público, debemos de tener en cuenta, que los objetivos en materia política económica, antes referida, son perseguidos por todos los regímenes políticos, con mayor o menor énfasis, debido a las distintas valoraciones sociales que cada uno de ellos determina sobre su puesta en marcha. Debiendo tener en cuenta que, la utilización simultánea del los distintos instrumentos presenta fuertes limitaciones por la incompatibilidad que unos tienen sobre los restantes, por ejemplo, en la discusión actual sobre la necesidad de un mayor crecimiento de las economías del área euro, se pone de manifiesto las tensiones existentes entre las políticas fiscales expansivas de Alemania o Francia, con las políticas monetarias restrictivas aplicadas por el Banco Central Europeo. Por lo que la utilización de unas u otras deben de ser elegidas y determinadas por los responsables de cada uno de ellos, poniéndose en evidencia las contradicciones que se generan en la UE a la hora de determinar cual debe ser la política económica adecuada.



1.1. Objetivos de política económica.


Crecimiento económico


Este ha sido considerado como uno de los objetivos clásicos en materia de política económica, en tanto en cuanto, el mismo ha estado ligado a la obtención de mayores cuotas de bienestar por parte de los ciudadanos. Es obvio que como objetivo, sea considerado por parte de los distintos gobiernos como uno de los fundamentales a la hora de conseguir el respaldo de sus respectivos ciudadanos entre las bondades de su logro.


Este crecimiento económico, tradicionalmente, se ha venido midiendo en porcentajes de crecimiento sobre el PIB, facilitándose de esta forma las mediciones cuantitativas que permiten comparar anualmente, o entre los distintos países, los logros de los distintos gobiernos a través del tiempo.


Sin embargo, la utilización simple de este objetivo, y su medida conlleva también a problemas asociados que deben de tenerse en cuenta. Uno de ellos es el relacionado con la distribución del crecimiento tanto en términos personales como regionales. El crecimiento económico puede darse de una forma desequilibrada, por lo que genera problemas de cohesión social y regional, que son precisos corregirlos mediante otro tipo de políticas. Además, el objetivo de crecimiento económico no ha tenido ni tiene en cuenta, en la práctica, los problemas derivados de la propia destrucción de determinado recursos no renovables, que pueden suponer para el futuro nuevos límites a ese mismo crecimiento.


La utilización de una nueva definición de crecimiento económico como desarrollo sostenible, trata de poner en evidencia la contradicción de aquellos modelos de desarrollo que no tienen en cuenta la aceptación que sobre el medioambiente y el agotamiento de los recursos no renovables, tienen los modelos actuales en los países más desarrollados o en rápido proceso de desarrollo.



Estabilidad de precios


El segundo objetivo, de la política económica es el relativo a la estabilidad de precios, esto, junto a la lucha contra la inflación se han considerado tradicionalmente, como uno de los cometidos que debían de llevar a cabo las grandes políticas económicas de todos los países desarrollados. La justificación de este objetivo tiene razones internas y externas, que hacen aconsejable su logro. Desde el punto de vista interno, la inflación se ha considerado como sumamente perjudicial para aquellos perceptores de rentas que presentan mayores dificultades de negociación para adecuarlas a procesos inflacionarios, especialmente las clases pasivas, los perceptores de rentas de viviendas protegidas, etc... En estos casos, la capacidad de negociación para adecuarse a los incrementos de los precios les sitúa en una posición de debilidad, actuando la inflación como un impuesto negativo sobre sus rentas. En cierta medida la inflación incluso ha sido considerada como un impuesto regresivo sobre la renta. Desde el punto de vista externo, la inflación marca la competitividad de los productos de un país o una región con respecto al resto de países o regiones. Los procesos inflacionarios suponen pérdidas de competitividad agregada de nuestros productos con respecto al resto. Si bien, estos problemas han podido ser solucionados tradicionalmente con la utilización de las políticas de tipo de cambio, que han permitido o permiten ajustar la competitividad interna a la externa. En los momentos actuales con la Unión Monetaria Europea y la Política Monetaria Común, la corrección de los problemas inflacionarios tiene que ser adjudicada a otras políticas como la presupuestaria o la de reformas estructurales.


La medición de la inflación se hace a través del IPC, que permite utilizar una media común para la comparación de los precios, que a pesar de las críticas sobre su composición y correcciones coyunturales, no deja de ser un buen índice de comparación sobre la situación de los precios en los distintos países. Además su utilización como instrumento comparativo para llevar a cabo las revisiones del crecimiento de las pensiones, de las subidas de los alquileres, de las retribuciones de los funcionarios y de las subidas del salario mínimo interprofesional, hace que el mismo ocupe un lugar central en el seguimiento de las políticas económicas.






Equilibrio en la balanza de pagos


El tercer objetivo tradicional de las políticas económicas, es el relacionado con el equilibrio en la balanza de pagos. Este objetivo está vinculado a la existencia de las economías nacionales. Desde el punto de vista la economía nacional, se ha considerado que los ingresos y pagos por la balanza corriente y por la balanza de capital del país, deberían de estar equilibradas, ya que la existencia de desequilibrios entre ellas provocarían procesos de ajustes, tanto a través de las devaluaciones de las monedas nacionales, como de reformas interiores que procuraran incrementar la competitividad de las industrias y los servicios nacionales con respecto al exterior. En el caso de la UE y en relación a los países que forman parte de la zona euro, este objetivo se ha transformado, ya que la no existencia de monedas nacionales no permiten reaccionar con el instrumento del tipo de cambio, para llevar a cabo los ajustes.


El análisis del equilibrio de la balanza de pagos, se utiliza de esta forma, más para reducir la competitividad de nuestras exportaciones e importaciones o nuestros saldos de inversiones exteriores e interiores, que para generar movimientos de valoración de las monedas, que sólo tiene lugar de una forma agregada para toda la zona euro.



Pleno empleo


Por último, el objetivo del pleno empleo sigue siendo considerado por parte de todos los gobiernos, como uno de los más importantes a lograr, tanto a corto plazo como a largo. El pleno empleo es considerado así, tanto por lo que supone desde el punto de vista económico, debido a su no utilización en los procesos productivos, como desde el punto de vista social, en tanto en cuanto, el paro puede ser considerado como uno de los factores más negativos para la cohesión social de las distintas sociedades.


Si bien este objetivo, ha estado presente en las agendas de todos los países desarrollados o en desarrollo, el logro del mismo ha estado en el centro de las discusiones teóricas acerca de la capacidad de la política económica, en tanto en cuanto, plantea la necesidad de la plena utilización de los recursos productivos y sociales, considerando el trabajo como un derecho de la persona que contribuye a su realización.


El logro del pleno empleo, ha tenido una distinta conceptualización durante los últimos años. Las conocidas teorías keynesianas, de fomento de la demanda agregada, trataban de activar la insuficiencia del propio mercado para llevar a cabo de una forma rápida, las correcciones que el mercado no hacía. Tuvieron bastante éxito durante el periodo de la posguerra, pero fueron duramente criticadas durante los años 70, debido a que la incentivación por parte del sector público para conseguir mayores tasas de actividad y empleo únicamente provocaban mayores subidas de precios, sin incidir de una forma notable en la caída del desempleo.


La discusión teórica alrededor de la curva de Phillips, que ponía en evidencia los trade-off () entre tasas de desempleo y tasas de inflación, venía incluso a reforzarse con las nuevas teorías de las expectativas racionales, que trataban de poner en evidencia, como los agentes sociales privados anticipaban las medidas de los gobiernos, haciendo inútiles los impulsos que las políticas monetarias y fiscales trataban de corregir.

El logro del pleno empleo no obstante, ha sido mantenido en las agendas políticas durante estos años, e independientemente de que se hayan innovado las políticas utilizadas, siguen siendo políticas monetarias y fiscales, lo que viene a determinar en primer lugar, cuales son los niveles de la coyuntura económica y por lo tanto, que incidencia tienen las mismas sobre el crecimiento de la renta, crecimiento del PIB, tasas de inflación y niveles del empleo.



1.2. Instrumentos de la política económica


El logro de los objetivos generales en materia de política económica, ha estado tradicionalmente ligado a la utilización de determinados instrumentos para su consecución, los denominados instrumentos y medidas económicos, que son aquellas decisiones en manos de los responsables públicos, utilizados en determinados momentos, bien para corregir la coyuntura, bien para llevar a cabo reformas a más largo plazo en las economías.


Los principales instrumentos utilizados en las economías desarrolladas suelen ser los monetarios, especialmente la política monetaria, pero también diversas regulaciones sobre el sistema crediticio que permiten, su mayor o menor dinamismo. La hacienda pública, a través de los ingresos y gastos públicos (en cuestiones tan relevantes como la articulación del sistema impositivo); el tipo de cambio, que como hemos señalado anteriormente permite determinar y ajustar la competitividad interna con la externa; los controles directos o determinación cuantitativa de la producción u otros instrumentos que aunque más relacionados con las denominadas regulaciones económicas, pueden ser también consideradas como adecuadas para complementar las grandes políticas económicas instrumentales.


Desde el punto de vista de la utilización de los instrumentos en materia de política económica, aparecen tres grandes cuestiones sobre los límites dentro de los cuales, los mismos puedes ser utilizados. En primer lugar, estarían las críticas teóricas sobre la propia capacidad de los instrumentos monetarios y fiscales, preferentemente, para alterar las condiciones y funcionamiento de las economías nacionales. El surgimiento de nuevas teorías sobre expectativas racionales; la importancia del ciclo económico en la toma de decisiones; los limites a la política monetaria puestos en evidencia por las teorías monetaristas o la ineficacia de las políticas fiscales, han venido a constituirse en elementos de referencia, por parte de los gobiernos, a la hora de perder la confianza en su utilización, para corregir la coyuntura económica o alcanzar los objetivos generales de las políticas económicas.


En segundo lugar, los procesos de integración económica han originado fuertes asimetrías entre, los objetivos nacionales a conseguir por los gobiernos y los instrumentos adecuados para su realización , que en una parte importante suelen estar ubicados en instancias supranacionales. La política monetaria, los tipos de interés, la política de tipo de cambio o la política arancelaria, no dependen de aquellos gobiernos que tiene la responsabilidad de conseguir los objetivos generales de cada país.




En tercer lugar, el proceso de globalización económica, provoca alteraciones en los controles de movimientos de capital y de flujos de renta, que son difíciles de controlar a través de las políticas nacionales. Los mayores niveles de inestabilidad provocados en las economías en desarrollo, que han tratado de funcionar de una manera autónoma, han venido por la vía de estos movimientos, que han hecho absolutamente ineficaces la utilización de los instrumentos tradicionalmente contrarios a la estabilización económica. Los casos como México en 1994, países asiáticos en 1997 y recientemente Argentina o Brasil, podrían ejemplificar el estrecho campo que le queda a los instrumentos nacionales para ser utilizados en las políticas económicas coyunturales. En este último caso algunos autores como el premio Novel, Tobin, que propuso la denominada Tasa Tobin, como instrumento de limitación a los movimientos de capitales, para no alterar de forma considerable las políticas económicas nacionales.


No obstante, la discusión acerca de los instrumentos está bastante influida por la propia situación política y económica mundial, como lo demuestra el que las criticadas políticas monetarias utilizadas por los gobiernos y bancos centrales antes del 11-S, hayan sido utilizadas con profusión a partir de esta fecha, y especialmente en EEUU, donde con mayor virulencia se habían criticado la utilización de la políticas monetarias discrecionales.



2. LA REGULACIÓN ECONÓMICA.


Otra forma de intervención del sector público en la economía, es la denominada regulación económica. Entendemos por regulación económica, la forma de actuación pública que restringe, influye y condiciona, las producciones y consumo de determinados productos y servicios, tratando de esta forma de alterar las modalidades de producción de las empresas y su consumo, bien como una forma de corregir los fallos de mercado, bien motivados por el interés público sobre la provisión de bienes preferentes.


Desde el punto de vista económico, estas regulaciones modifican sustancialmente: las cantidades producidas, los precios a los que se producen los mismos y sus condiciones de suministro, suponiendo en la mayor parte de los casos, importantes alteraciones en las empresas reguladas en comparación con las empresas no reguladas.


Desde el punto de vista histórico, se puede considerar que siempre ha habido regulación en los sectores económicos, respondiendo en buena parte de los casos, bien a capricho de los gobernantes, bien a interpretaciones erróneas sobre la capacidad de influencia del estado en la economía, por este motivo, muchas de las regulaciones actuales se han amparado en nuevos nombres como la Re-regulación, tratando de indicar, de esta forma, que a su través se han tenido en cuenta los factores de eficiencia económica para su aplicación y puesta en marcha.


Desde el punto de vista de la economía española, la mayor parte de los sectores económicos están sujetos a normativas reguladoras, que como en el caso de la energía, telecomunicaciones, gas, electricidad, etc... marcan las condiciones de producción, acceso a la red, tarifas, amortizaciones, participaciones cruzadas de empresas, etc... determinando de esta forma las condiciones de los sectores más importantes de todas las economías. Este tipo de regulación, afecta también a otros sectores liberalizados, en cuanto a la prestación de bienes o servicios, los cuales aunque puedan fijar libremente sus precios, son condicionados por la forma de prestar los mismos o incluso por la fijación de apertura de sus establecimientos. Por ejemplo, la Ley Financiera, recientemente aprobada, mediante la cual regulan las condiciones de las empresas que operan en bolsa; los derechos para captar pasivos por parte de las cajas de ahorros o las garantías que deben observar las entidades financieras ante sus riesgos crediticios. Es decir, que las entidades financieras tienen la libertad para fijar sus tipos de interés o sus comisiones, pero sus actividades vienen a estar reguladas y controladas, principalmente por el Banco de España.


El tema de las regulaciones, también puede abarcar otra serie de aspectos de difícil encuadre en el ámbito del funcionamiento eficiente del mercado. Por ejemplo, la regulación de los mercados minoristas del comercio, a través de la determinación de las licencias de apertura de establecimientos, la fijación de los horarios de cierre de los mismos, la limitación de las fechas de las rebajas de los productos, etc...en conclusión las regulaciones vienen a fijar las condiciones de funcionamiento de dicho sector, que con evidente influencia en el funcionamiento económico de las empresas y los consumidores tiene una difícil traducción en términos económicos para conocer la incidencia de dichas regulaciones en la eficiencia global del sistema.


Durante los últimos años, las regulaciones económicas han ido incorporando también nuevas exigencias al comportamiento de los sectores económicos, tratando de esta forma, incorporar las nuevas demandas que la seguridad, la sanidad o el derecho de los consumidores ha ido progresivamente incorporando a las demandas sociales. Entre estas, podemos distinguir las exigencias regulatorias de carácter técnico, donde se pretende fijar los parámetros sobre las características técnicas o de seguridad de los productos como podrían ser, la normativa preferente a la fabricación y comercialización de juguetes y calzado. Las características regulatorias de carácter económico como la fijación de capitales mínimos para las entidades financieras o de seguros, las exigencias sobre la información necesarias para la comercialización y venta de los productos como puede ser la letra pequeña de multitud de contratos de compra-venta, o más actual, las exigencias regulatorias medioambientales, a través de las cuales se pretende que sea el propio mercado el que exija a los productores y comerciantes que incrementen el control sobre los efectos medioambientales que tienen sus producciones.


La regulación económica ha tratado desde un punto de vista teórico, equipararse a los efectos que produce sobre la economía un impuesto o subvención equivalente en algunos casos, como por ejemplo, el impuesto catalán sobre la implantación de grandes superficies, por el cual podemos ver como ese efecto se ha llevado a la práctica. Sin embargo, esta equiparación presenta numerosas dificultades, máxime, si muchas de las normas regulatorias, como puede ser los horarios de apertura y cierre de establecimientos, tienen una difícil traducción en términos económicos, aunque no quepa ninguna duda, de que la regulación influya sobre las normas. En este sentido, prácticamente en todas las normas regulatorias nos encontramos con modificaciones del comportamiento de los productos y consumos que alteran a su vez, las cantidades producidas, su consumo y sus precios en un importancia variable en relación con los sectores no regulados.


A diferencia de la política económica general, la regulación económica aparece destinada a sectores específicos, por lo que en general, podríamos distinguir fácilmente ambos tipos de intervenciones del sector público, aunque en muchas ocasiones dentro de las medidas de política económica, suelen incluirse también medidas regulatorias de carácter sectorial.


Desde el punto de vista de la economía del sector público, la intervención del mismo a través de la regulación económica viene de nuevo a ser una respuesta, tanto a la hipotética situación de los fallos del mercado, como a la voluntad del poder público de promover o defender determinadas interpretaciones sobre los bienes preferentes o la distribución de la renta.


La regulación económica presenta también otro perfil importante, en relación a cual o cuales son los orígenes encargados de llevar a la práctica las mismas. En los países de larga experiencia regulatoria, como es EEUU, la existencia de exigencias regulatorias, más o menos independientes del gobierno, son las encargadas de fijar las normas para los sectores regulados. En el cosa español, este proceso es relativamente reciente y ha estado ligado a la privatización de las empresas públicas más importantes, por lo que las denominadas comisiones que regulan los aspectos de las telecomunicaciones, de la energía, etc... tienen en estos momentos una corta experiencia de actuación.


En el caso español, las prácticas regulatorias han estado y están en su mayoría, concentradas en los propios órganos de la Administración: ministerios, consellerías y ayuntamientos, sin existencia de órganos especializados para el tratamiento de los distintos sectores, originando de esta forma, una gran dispersión en cuanto al estudio e implantación de las medidas regulatorias. Tanto en un caso como en otro, la existencia de Lobbys y grupos de presión, hace que sea importante observar como la toma de decisiones en los sectores regulados, dependen tanto de la búsqueda de la eficiencia por parte del gobierno, como de la influencia que las empresas quieren trasmitir para que en la regulación se incluyan sus propios objetivos.



3. LAS EMPRESAS PÚBLICAS


Otra forma de intervención del sector público en la economía, es a través de la creación de empresas públicas. En este caso, el sector público actúa directamente resolviendo los problemas de mercado, o de la producción de determinados tipos de bienes, a través de una forma directa. Este tipo de actuación, ha sido históricamente consustancial a la propia existencia del mercado, tratando de justificarse teóricamente ante las posiciones de las economías más liberales acerca de lo innecesario que es tener empresas que producen bienes y servicios gestionados directa o indirectamente por los responsables públicos, ya que desde su punto de vista, lo que hacen los mismos es incorporar mayor ineficiencia y descontrol en el sistema económico. Las respuestas a esto, han sido justificar las razones de la existencia de empresas públicas por varias vías:


En primer lugar, a través de la denominada protección de la industria naciente o incipiente. Por esta vía, que es una de las argumentaciones más antiguas en defensa de la empresa pública, se trataría de justificar su existencia ante la necesidad de proteger a aquellas empresas, que en un estado no competitivo sobre el resto de las empresas del sector y siendo consideradas como necesarias para el desarrollo económico, tratan de protegerse en sus primeros años de existencia para que pudieran generar en el futuro y de una forma independiente nuevos niveles de eficiencia al sistema. En la base de esta argumentación , al menos en parte, estaría la explicación del surgimiento del INI, en el caso de España o el ENI en el caso de Italia, donde la puesta en marcha de empresas públicas químicas, siderúrgicas, mineras, aeronáuticas, etc... trataban de ocupar sectores donde se precisaba de importantes inversiones de capital y donde la iniciativa privada había sido incapaz de llevar a cabo la creación de empresas. Este tipo de argumentación, es semejante a las políticas arancelarias puestas en marcha por los países menos desarrollados para la protección de su industria nacional y cubrir el riesgo que se corre con su defensa a ultranza, produciendo, un despilfarro de recursos en empresas no bien dimensionadas o la prolongación del proteccionismo arancelario justificado simplemente por las necesidades de la industria protegida.


Una segunda argumentación a favor de la empresa pública, sería la relacionada con el abastecimiento de bienes y servicios de carácter estratégico. En muchas ocasiones, las necesidades del estado en relación a la garantía de estos abastecimientos en momentos de crisis o por exigencias de la seguridad nacional, a hecho necesaria la creación de empresas controladas por el sector público. El surgimiento de CAMPSA, en los años 20 en España, la nacionalización de la telefonía en los 40, o la existencia de empresas para controlar el abastecimiento energético en la actualidad, ponen en evidencia la posible justificación de la empresa pública desde este el punto de vista. Sin embargo, en la actualidad, a través de la integración económica y la globalización en las producciones, quedan escasos espacios en los que aisladamente un estado pueda considerar estratégico el control de determinadas producciones, ya que en su mayoría dependen de las condiciones generales de los mercados, por lo que han perdido buena parte de su justificación. Por ejemplo, la última privatización de la empresa nacional del gas importado de Argelia considerado estratégico, vendría a resumir esta posición.


,Un tercer argumento para la existencia de empresas públicas, sería la defensa de la competencia. En muchos sectores con competencia monopolística e inclusive regulados, la introducción de empresas públicas puede contribuir a un conocimiento más aproximado de los costes de funcionamiento de las empresas y del fomento de competencia entre los mismos, originado por una empresa pública que no funciona estrictamente pensando en sus beneficios. El surgimiento por ejemplo de ENDESA, en el mercado eléctrico, podría haber cumplido esta función, ya que tanto en el campo de la generación eléctrica como en el de la distribución, representaba una importante cuota de mercado. En la práctica este fomento de la competencia ha venido siendo lastrado por el acoplamiento de estas empresas a las directrices generales del sector, haciendo difícil diferenciar el comportamiento competitivo de aquellos sectores con presencia de empresas públicas, de aquellos otros donde no existían. El sector eléctrico, la banca, el sector de la telefonía, etc... vendrían a ejemplificar este tipo de comportamientos.


Un cuarto argumento a favor de la empresa pública, es la existencia de los monopolios naturales en la provisión de ciertos servicios públicos. La existencia de monopolios viene a representar, como ya hemos señalado anteriormente, un fallo de mercado, con lo que la creación de empresas públicas parar prestar esos servicios, originaría un incremento del bienestar de los ciudadanos a unos precios relativamente más bajos que los prestados por las empresas privadas. La cuestión de las empresas públicas ligada a los monopolios naturales, ha sido también una de las argumentaciones más tradicionales , y casos como los de la producción de sal, el tabaco, etc... se han incluido en este apartado, como una forma adicional de controlar determinados bienes preferentes.


En quinto lugar, las empresas públicas se han utilizado para llevar a cabo la distribución personal o regional de la renta. Aunque pueda parecer extraño, este procedimiento de distribución de la renta, está aún vigente entre nosotros, ya que mediante empresas públicas ya existentes o incluso creando nuevas empresas, se intenta difundir el desarrollo por todo el territorio y a todas las personas de un país. La política de polos de desarrollo o de crecimiento español de los años 60, las sociedades de desarrollo regional o las más conocidas empresas públicas mineras de norte de España como UNOSA, ponen en evidencia la necesidad de mantener esta estructura, incluso por gobiernos que se declaran liberales, aceptando de esta forma que sea este uno de los procedimientos que también se pueden utilizar para la distribución de la renta.

Habría un último argumento para justificar las empresas públicas más utilizado en la actualidad, es el relacionado con la facilidad del sector público para llevar a cabo determinadas intervenciones en la economía, bien por el volumen de la inversión, bien por la información que maneja. En este sentido, el fomento europeo de la empresa AIRBUS o la moderna creación de empresas especializadas en la gestión del agua o en la gestión urbanística, como Aguas de Júcar S.A. o Trasagua S.A., encargadas de llevar a cabo los recursos de agua procedentes de los trasvases, iniciarían una nueva modalidad de empresas públicas que contrariamente a lo que se dice públicamente no dejan de crecer en la actualidad española .



4. LA GESTIÓN PÚBLICA


Otra forma de intervención pública, referida a la actuación directa de las Administraciones Públicas, es la gestión pública. Este procedimiento de intervención es común a todas las formas de intervención del Estado, en tanto en cuanto, junto con la política económica, la creación de empresas públicas y la creación o modificación de impuestos, utilizan la gestión pública para poder ser llevadas a cabo. En este sentido, por gestión pública entendemos todos los aspectos comunes y generales a todas ellas, instrumentalizándose cada una de las Administraciones Públicas para conseguir sus objetivos. Desde este punto de vista, el término gestión, en general, viene a referirse a aquellas actuaciones y decisiones tomadas dentro de una organización, por una dirección que coordina y motiva el comportamiento de todos sus miembros para la consecución de sus planes o metas preestablecidas.


A diferencia de las organizaciones privadas, las Administraciones Públicas son organizaciones peculiares, en tanto en cuanto, todos los ciudadanos pertenecen obligatoriamente a ellas en función de su ámbito territorial, y únicamente pueden de dejar de pertenecer a ellas modificando su residencia o nacionalidad. Por otra parte, el Estado tiene poder coactivo para hacer cumplir las decisiones que él mismo impone, tanto mediante normativas ( o reglamentos generales), como mediante la fijación de impuestos o tasas por los servicios prestados.


Una pregunta recurrente a estos efectos, es la de si pueden utilizarse las técnicas de gestión privada a los procedimientos de gestión pública, tratando de esta forma la mejora de la prestación de los servicios desde el sector público, utilizando mecanismos del sector privado. La respuesta a esta pregunta, se ha tratado de contestar afirmativamente, en el sentido de que la gestión, en definitiva, sigue necesitando de la relación entre medios, recursos y fines, sea cual sea el titular que los pone en marcha. Sin embargo, en el caso de la gestión pública las restricciones de carácter político y normativo, suelen ser considerados rasgos distintos a tener en cuenta a la hora de valorar las distintas decisiones.


Desde este punto de vista, nos interesa distinguir algunos de los aspectos más importantes que caracterizan la toma de decisiones del sector público en función de las posibilidades que tienen los responsables públicos para la toma de decisiones sobre las mismas, fundamentalmente los podríamos sintetizar en primer lugar en la naturaleza de los objetivos que se marcan dentro de las instituciones públicas, en segundo lugar, en la capacidad de los mismos para la elección los gestores, funcionarios y trabajadores que los llevan a cabo y en tercer lugar, en la posibilidad de introducir incentivos y estímulos que puedan contribuir al logro de los objetivos marcados por los responsables públicos.



Naturaleza de los objetivos.


Con respecto a la naturaleza de los objetivos, la gestión pública a diferencia de la privada, donde son los propios individuos los que dentro de la autonomía de sus decisiones determinan que es lo que pretenden conseguir y que instrumentos deben conseguir, en el campo de la gestión pública, los ciudadanos, el factor determinante para el cual se realiza la misma, al mismo tiempo que participa obligatoriamente en su funcionamiento, ya que la financian a través de sus impuestos, cumplen obligatoriamente con las normas y prescripciones de la organización que demanda simultáneamente, que se cumplan sus objetivos sin ningún tipo de discriminación. En este sentido, los objetivos que trata de conseguir la gestión pública a través de sus organizaciones, serían las demandas de los ciudadanos, múltiples, heterogéneas y cambiantes, que hacen sumamente difícil, el identificar el cumplimiento de las mismas y el logro satisfactorio de las demandas de la población . En este sentido, hay que tener en cuenta la gran dispersión que significa la propiedad pública, con respecto a la propiedad privada, lo cual introduce factores adicionales de complejidad.


Desde el punto de vista de las formas, en las que la manifestación de los ciudadanos se convierte en la representación de los mismos a través de las votaciones en sus representantes políticos. Este proceso de delegación de las voluntades, provoca el que sean los grupos organizados a través de los partidos políticos, los que interpreten desde sus propios intereses, cuales son las demandas reales que realizan los ciudadanos, produciéndose de esta forma una distorsión entre cuales pueden ser las demandas y las que los partidos políticos interpretan que son. Esta distorsión, por otra parte lógica, a la hora de formular las decisiones colectivas, presenta dificultades para su aplicación y evaluación, ya que las ofertas de los partidos políticos para todos los temas no se presentan diferenciadas una a una, sino que forman parte de las ofertas globales con las que estos se presentan a los procesos electorales, quedando muy limitada la posibilidad de selección y discriminación por parte de los ciudadanos ente las distintas alternativas posibles.


La naturaleza de los objetivos, presenta también una segunda dificultad derivada de la separación entre los beneficios esperados por los grupos de ciudadanos que reciben la gestión pública y la necesaria financiación que dicha actividad debe de recibir para ser llevada a cabo. En este proceso, lo normal es que mientras la demanda de gestión pública sea creciente por parte de aquellos ciudadanos que obtienen los beneficios y la financiación, en una pequeña parte, los problemas de financiación queden relegados a un segundo lugar, por parte del resto de ciudadanos que no identifican el pago de sus impuestos y tasas con un beneficio directo por parte de la gestión pública. Este procedimiento, facilita la creación de grupos de interés o grupos de presión interesados en el incremento de sus prestaciones, reflejadas a través de mejoras en su situación en los procesos de gestión pública.



Elección de los gestores.


Una segunda característica diferencial entre gestión pública y privada, es la relativa a la elección de gestores y responsables de llevar a cabo la misma. En este sentido, hay que tener en cuenta que mientras los propietarios privados pueden nombrar a los gestores, gerentes y consejeros delegados con absoluta libertad, los ciudadanos no pueden elegir directamente a unos buenos gestores, ya que la capacidad legal para llevar a cabo dichos nombramientos corresponde al grupo político que tenga en ese momento la responsabilidad de gobernar. En este sentido, la afinidad política de los gestores sería determinante a la hora de responsabilizar, los éxitos o fracasos de dicha gestión.


Sin embargo, las grandes posibilidades que tiene las responsabilidades públicas de cara a los nombramientos de los gestores, queda limitado por la normativa que sobre la función pública limita la capacidad para hacer movimientos o cambios sobre el personal funcionario, por parte de los responsables políticos.


La práctica de las cesantías, a través de las cuales los grupos políticos ganadores de unas nuevas elecciones podrían cambiar todo el personal de los servicios públicos, dando inestabilidad al funcionamiento de los mismos, han dado paso a normativas por las cuales los funcionarios públicos, son inamovibles de sus puestos de trabajo, salvo cuando se cometen infracciones graves por el incumplimiento de sus tareas. En este sentido y especialmente siguiendo las técnicas modernas de la gestión pública, lo que se ha intentado durante los últimos años ha sido incrementar al máximo la profesionalización funcional, cuyo mejor ejemplo podría ser la administración francesa, que ante cambios políticos notables en la gestión del gobierno, cambia solamente los altos cargos de los ministerios dejando el resto de las estructuras funcionariales con los responsables que tenían con otros partidos políticos. En el caso español, aunque este proceso se ha intentado de implantar, la menor experiencia democrática de nuestro sistema ha hecho que los cambios políticos lleven originadas modificaciones de los gestores, muy por encima de lo que desde un punto de vista racional debería de haberse realizado.


Esta elección de los gestores, origina también en la gestión pública un hecho diferencial con la privada, y es la relativa a la inembargabilidad de los bienes de la administración pública, mientras que la gestión privada funciona con el riesgo de la pérdida de la inversión, suspensión de pagos o la quiebra de las empresas. La gestión pública goza del privilegio de que todo ámbito de lo que abarca la misma, esta respaldado por el patrimonio del estado y por la garantía financiera del mismo, por lo que el riesgo de sus acciones en realidad no existe, esto provoca que los gestores puedan actuar, en algunos casos, de una forma irresponsable o a sabiendas de que sus actuaciones siempre quedarán garantizadas por la cobertura estatal, provocando asimetrías con la gestión privada, que hacen modificar los criterios de comportamiento de la gestión pública a través de esta irresponsabilidad.



Diseño de los incentivos organizativos e individuales


Un tercer elemento, sería el relativo al diseño de los incentivos organizativos e individuales que perciben los miembros de las organizaciones públicas respecto a las privadas. En este caso, mientras que las privadas pueden vincular los mayores rendimientos fruto de la gestión, a mayores retribuciones a ejecutivos o trabajadores de las mismas, la gestión pública se encuentra muy limitada para poder premiar a aquellos centros o individuos que realizan esfuerzos adicionales para la mejora de sus objetivos,o la mayor eficiencia en el funcionamiento de las mismas. Este hecho viene derivado por un lado, del fuerte corsé jurídico que limita desde un punto de vista normativo, el rotamiento diferenciado de los distintos cuerpos y escalas de los funcionamientos públicos, existiendo poca capacidad y poco margen para el surgimiento de nuevos complementos que premien estos comportamientos, y en segundo lugar porque el otorgamiento de dichos premios o incentivos, en muchas ocasiones sino en todas, se vincula con la relación política entre el gestor público y las personas a las que se tiene que incentivar.


Las dificultades de medición del output público; la reducción de los costes o la mejora de la organización, facilita este tipo de críticas, por lo que incentivos personalizados suelen estar muy limitados en la gestión pública, desmotivando por este procedimiento, las a prestaciones de los funcionarios y trabajadores públicos que no verían recompensados sus trabajos por la mejora de la gestión encomendada.


Estos elementos diferenciadores entre gestión pública y privada, han originado nuevos intentos de aproximación para evaluar cual de los dos procedimientos pueden ser más eficientes desde el punto de vista de la prestación de los servicios Intentándose, aproximar a los comportamientos entre ambos mediante fórmulas de cuasi-mercados que permiten comparar, tanto las producciones físicas, como los costes financieros entre ambas.


Dos ejemplos que pueden servir para las mismas son, por un lado, la gestión de la sanidad pública. En este sentido, la concesión a una empresa privada de la gestión del Hospital de la Rivera en Valencia, permite comparar el nivel de prestación de servicios de la misma, en relación con las zonas sanitarias colindantes, poniendo en evidencia aquellos aspectos en los cuales cada una de las mismas es más eficiente en términos comparativos. La gestión privada, permite por este procedimiento hacer una aproximación a la eficiencia de la gestión pública. Otro ejemplo importante, sería el de la privatización del servicio de agua potable en el Reino Unido. Dentro del proceso de privatización de empresas en este país, las relativas a la gestión del abastecimiento y saneamiento de las aguas, se hizo por diferentes zonas geográficas, prohibiéndose que las empresas adjudicatorias pudieran concentrarse. Por este procedimiento se trataba que para la prestación de un servicio público, dichas empresas pudieran competir entre si, facilitándose la evaluación de la gestión privada y pudiéndose comparar con las situaciones previas de la gestión pública. De esta forma, se pretendía conocer las ventajas que tenían las mismas a pesar de los de los distintos procedimientos de llevar a cabo sus decisiones, que ambos representaban.


La introducción de estas técnicas de comparación entre gestión pública y privada, pueden realizarse de una forma más efectiva mediante dos modelos: los denominados modelos descentralizados y los centralizados. En los primeros, la autonomía de las organizaciones públicas permite mayor libertad a estos, para adaptarse a las demandas de los ciudadanos y a la exigencia de la eficiencia de los servicios. Mientras que los modelos centralizados, como el caso español, esta comparación entre gestión privada y pública, es relativamente novedosa y presenta numerosas dificultades para ser llevada a cabo ante la cantidad de límites formales que contemplan las mismas, por ejemplo, en el caso antes mencionado de la sanidad, donde la existencia de personal sanitario estatutario dificultad la movilidad que requiere la gestión privada, aunque ciertamente esa sería también la mayor garantía de la sanidad pública.



LA UTILIZACIÓN DE LOS INGRESOS Y GASTOS


La última forma de intervención pública que contemplamos es a través de la utilización de los ingresos y gastos públicos. Esta forma de intervención del estado en la economía, ha sido la que ha gozado de mayor tradición en el estudio del sector público, ya que ha sido a través de los impuestos, gastos y transferencias del estado, donde se ha reflexionado con mayor profundidad sobre los efectos que dicha intervención produce sobre el resto de la economía.


El ingreso y el gasto público, o la elaboración de los presupuestos, no solamente corresponde a determinaciones legales, políticas o formales de la responsabilidad del sector público, sino que tiene que ver con la incidencia y el impacto que sobre la eficiencia de todo el sistema generan las mismas. En este sentido, las cuestiones relacionadas con la neutralidad de los impuestos, la justicia social, que incorporan los mismos; o la posibilidad o no de la utilización de la política fiscal como un instrumento adecuado de la intervención pública en la economía, serían las materias que tratan de resolver el análisis de la hacienda pública en estos momentos, en los cuales en los países de la Unión Europea, la utilización de otras políticas macroeconómicas ha venido siendo limitada. El nuevo papel del presupuesto público y la política fiscal, está cobrando un nuevo protagonismo que evidentemente debe de ser tratado con un detallado análisis sobre su articulación y consecuencias.




PEAJE EN SOMBRA: es una posible solución para eliminar el peaje de las carreteras y consiste en que el estado paga a la empresa el coste de haber hecho las carreteras, a través de aumentos en los impuestos generales y de esta forma quedarse el Estado con la concesión de la carretera. Pudiendo el estado seguir pidiendo un pequeño peaje para el mantenimiento de esta.

Empresas especializadas en la mediación de intereses entre las empresas privadas y el gobierno.   







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