"Il controllo della Corte dei Conti

fu paragonato da Ghino Valenti a un cerchio

attraverso il quale deve passare una palla.

Se la palla è più grande del cerchio, non passa;

ma se è più piccola passerà sempre, sia d'oro o sia di piombo.

La mia esperienza mi insegna però che, generalmente,

più la palla è grande e più facilmente passa il cerchio,

mentre sono le piccole e le minuscole che spesso si arrestano.

...i controlli formalistici e minuti sono delle ragnatele

che servono per irretire i moscerini, non gli avvoltoi"¹.

Petrocchi C. (1944), Il problema della burocrazia, Migliaresi, Roma, pp. 120-121.

INDICE

Ringraziamenti

Desidero ringraziare per i chiarimenti e il valido aiuto ricevuto:

il Dr. Luigi Fiorentino - Direttore Generale del Servizio Centrale per gli Affari Generali e la Qualità dei Processi e dell'Organizzazione del Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica,

lo staff della Con.s.i.p. S.p.A. (Concessionaria Servizi Informativi Pubblici) ed, in particolare, la Dr.ssa Tiziana Allegretti - Responsabile E-procurement della Con.s.i.p. S.p.A.

Premessa

Questa tesi si prefigge l'obiettivo di approfondire i principali aspetti economici riguardanti l'efficienza negli appalti pubblici di forniture.

La disciplina degli appalti di pubbliche forniture è stata recentemente modificata, rivisitata ed integrata, sia nella struttura di fondo, sia nella disciplina di dettaglio.

Nel capitolo primo, prima di affrontare problematiche più complesse, ho ritenuto conveniente tracciare un quadro riassuntivo della normativa sugli appalti di pubbliche forniture e temi connessi. Infatti, anche disposizioni attinenti a discipline diverse hanno grande incidenza sulla materia degli appalti, come le leggi che hanno introdotto delle forme di semplificazione nella produzione di documenti, certificati e dichiarazioni, tali da riflettersi in modo assai rilevante sulle procedure di appalto.

Nel capitolo secondo, ho analizzato le ragioni dell'inefficienza delle pubbliche forniture, facendo riferimento ai due filoni fondamentali di teoria economica dell'organizzazione e dell'informazione: la teoria dei costi di transazione e la teoria principale-agente. In questo capitolo, mi sono limitata a descrivere brevemente ed in modo elementare e, purtroppo, incompleto alcuni tra i più comuni meccanismi d'asta in uso nei tempi moderni e al possibile impiego di detti meccanismi nella ricerca di fornitori da parte del settore pubblico che, intrattiene rapporti di compravendita, di regolamentazione o di assegnazione di appalti, con imprese private. Questa ricognizione non ha alcun carattere di originalità ed è unicamente finalizzata alla descrizione di possibili applicazioni della teoria delle aste a casi particolari di rapporti pubblico-privato.

Di tali rapporti il più noto consiste nel puro e semplice acquisto di beni dal settore privato, attuato mediante un contratto di fornitura.

Nel terzo capitolo, mi sono soffermata sugli effetti economici dei rapporti contrattuali che regolano le forniture pubbliche, mettendo in evidenza come il risultato dell'attività contrattuale sia influenzato dalle caratteristiche delle procedure di aggiudicazione. Un miglioramento delle procedure e dei criteri di aggiudicazione può generare risparmi consistenti per il settore pubblico, che acquista beni dal settore privato impiegando ingenti risorse finanziarie.

In conclusione del capitolo ho brevissimamente considerato alcune innovazioni legislative in materia di appalti pubblici di forniture, non portate, purtroppo, a termine nella maggioranza dei casi.

Si può rilevare la congruenza di dette innovazioni in alcuni dei risultati della teoria delle aste.

Un punto nodale del problema è rappresentato dalla scelta dell'asta pubblica come criterio di selezione dell'impresa aggiudicataria, e successivamente dalla selezione del meccanismo d'asta più idoneo a massimizzare gli obiettivi preposti.

Dopo aver acquisito gli strumenti conoscitivi necessari, ho colto l'opportunità per approfondire, nel quarto capitolo, la problematica legata alle modalità di approvvigionamento dei beni da parte delle P.A.. L'attualità dell'argomento è dovuta in particolar modo ai recentissimi decreti del Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica del 2 e del 7 maggio 2001.

A conclusione del percorso sono tornata a parlare della razionalizzazione della spesa statale con i nuovi strumenti di analisi per valutarne la portata innovativa e l'efficacia.

Capitolo primo

Un ordinamento in evoluzione

Premessa

.Le forniture, anche se sono una parte economicamente rilevante dell'attività contrattuale delle P.A., hanno avuto nel passato scarsa attenzione e non sono state privilegiate da una normativa specifica.

Il settore delle pubbliche forniture è stato considerato, se non marginale, abbastanza residuale, e per esso il legislatore ha immaginato che fosse sufficiente il non più recente R.D. 2240/232 ed il suo regolamento esecutivo R.D. 827/24 .

Diversamente, il settore degli appalti delle opere pubbliche ha ricevuto sempre grande attenzione normativa, diventando, anche se separato dall'altro, il settore di riferimento per la disciplina degli appalti pubblici in genere.

Per le pubbliche forniture, sotto l'impulso dell'iniziativa comunitaria, si è incominciato solo nei primi anni '80 a costituire l'embrione di un corpus di norme particolari, dirette ad inquadrare il settore entro regole proprie, ovviamente, in linea con gli scopi perseguiti dalla CEE ed espressi dalle direttive.

Le direttive comunitarie, finalizzate ad abbattere barriere protezionistiche, di difesa dei mercati interni nello spirito di un mercato unico che stimola la concorrenzialità, perseguono scopi improntati al conseguimento della massima trasparenza nelle gare a tutela del pubblico interesse, mediante processi selettivi dove la qualità dell'offerta è il prodotto della concorrenza fra le imprese e della capacità progettuale e di controllo delle Amministrazioni.

Inevitabilmente l'ordinamento degli appalti pubblici ha vissuto, perciò, in questi anni un momento cruciale della sua evoluzione; condizionato anche dal suo essere collocato nel punto di tensione tra pubblico e privato, tra autorità e libertà di impresa, nel bel mezzo del processo di trasformazione del modo d'essere stesso della P.A.

Finalmente nel 1992, il testo unico in materia di appalti pubblici di forniture, D.Lgs. 358/924, ha coordinato in un solo provvedimento le disposizioni che nel tempo erano andate stratificandosi nel nostro ordinamento, attraverso il succedersi dei vari e distinti interventi normativi.

La duplice disciplina e il doppio mercato

Oltre alla distinzione fra i settori (lavori, servizi e forniture), la disciplina degli appalti pubblici deve essere ulteriormente distinta all'interno dei singoli settori, poiché, in base agli importi contrattuali, varia anche il regime normativo da applicare.

La portata applicativa del D.Lgs. 358/92 è, infatti, limitata dall'importo dell'appalto: il valore del contratto deve essere pari o superiore a 200.000 unità di conto europee (ECU).

Al di sotto di tale soglia trova applicazione, come vedremo nei paragrafi successivi,  il D.P.R. 573/94 , integrato dalle vecchie regole sulla contabilità dello Stato con esso compatibili.

I due settori sono così soggetti ad una duplice normativa dipendente dall'importo contrattuale, che determina un doppio mercato, soprattutto sul piano dell'organizzazione dell'offerta, sulla struttura e sulle dimensioni delle imprese.

Ai provvedimenti ricordati occorre aggiungere la produzione legislativa speciale e quella regionale, cui si assomma una sorta di ordinamento autonomo degli enti locali territoriali che, a partire dalla legge 142/906, si sta inserendo fra i limiti e i vincoli delle competenze statali e regionali.

D.Lgs. 24 luglio 1992 n. 358, Testo unico delle disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture

Il D.Lgs. 358/92 è caratterizzato da:

l'introduzione della nozione di appalto pubblico di forniture;

la specificazione dell'ambito di applicazione anche in relazione agli esclusi dalla sua osservanza;

la revisione delle disposizioni sulla pubblicità con l'introduzione della fase della preinformazione e sui termini di presentazione delle offerte, volte a favorire la massima conoscenza e diffusione della gara;

la precisazione con norme più rigorose della nozione e delle condizioni di applicabilità delle specifiche tecniche, dirette ad impedire nei capitolati il ricorso a prescrizioni tecniche che possano discriminare la partecipazione di soggetti ed imprese non italiane;

la partecipazione alle gare di operatori appartenenti a Stati non facenti parte della Comunità Economica Europea;

le nuove regole sulla violazione del diritto comunitario in materia di appalti e forniture disposte con la Legge 142/927;

le norme speciali previste per le regioni e per gli enti locali, che creano una disciplina particolare e distinta da quella per lo Stato, i suoi enti ed aziende;

il sistema di selezione del contraente, incentrato sulla prevalenza-preferenza della procedura aperta (pubblici incanti), identificata come la più idonea a garantire la finalità della massima concorrenzialità, legata all'obbligo della generalità degli inviti e della trasparenza per l'automaticità dei meccanismi di aggiudicazione, che viene garantita anche da uno dei due metodi previsti dal nostro ordinamento per le procedure ristrette e la licitazione privata. L'appalto-concorso consente maggiori margini di discrezionalità che rendono meno automatica l'aggiudicazione. Il ricorso alla procedura ristretta è, perciò, limitato a casi specifici e deve essere adeguatamente motivato, mentre è introdotta la possibilità di esperire, nei casi tassativamente previsti dalla legge, la procedura negoziata (la trattativa privata).

Direttiva 93/36/CEE del 14 giugno 1993, che coordina la procedura di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture

Alcuni degli aspetti essenziali del D.Lgs. 358/92 sono stati modificati dalla direttiva comunitaria 93/36/CEE:

il sistema di scelta della gara ha subito una radicale modificazione, poiché da una prevalenza-preferenza della procedura aperta (pubblici incanti), si è passati ad un sistema imperniato sulla libera scelta, da parte dell'ente appaltante, tra procedura aperta e procedure ristrette (licitazione privata e appalto-concorso). In sostanza, è venuta meno la possibilità di ricorrere alla procedura ristretta solo nei casi indicati dalla legge e, conseguentemente, l'obbligo di darne adeguata motivazione. Rimane, invece, l'obbligo di ricorrere alla procedura negoziata (trattativa privata) solo nei casi tassativamente previsti e si deve rilevare l'inserimento, operato dalla normativa comunitaria, di una nuova ipotesi giustificante il ricorso a questa procedura;

la specificazione dell'ambito di applicazione anche in relazione agli esclusi dalla sua osservanza ha subito alcuni cambiamenti relativamente al concetto di amministrazione aggiudicatrice;

l'introduzione del meccanismo della "forcella", istituto volto a limitare entro un certo numero i partecipanti alla gara.

Tuttavia, la direttiva 93/36/CEE non è stata ancora recepita dall'ordinamento italiano e deve intendersi già applicabile in self-executing nelle sue prescrizioni incondizionate e sufficientemente dettagliate e precise (ovvero, le norme comunitarie cosiddette "auto-esecutive" sono considerate immediatamente vincolanti all'interno dell'ordinamento nazionale, a prescindere dalla fonte).

Una pronuncia della Corte di Giustizia Europea del 17 luglio 1997 (causa C-43/97) ha riconosciuto l'inadempimento dello Stato italiano relativamente all'obbligo di recepire la direttiva 93/36/CEE entro il termine del 14/06/1994.

Finalmente, la legge Comunitaria 1995/19978 , include la direttiva 93/36/CEE tra i provvedimenti da attuare a livello nazionale.

Fintantoché non entrerà in vigore il decreto legislativo di attuazione della direttiva 93/36/CEE, il settore degli appalti pubblici per forniture di rilevanza comunitaria (di valore pari o superiore a 200.000 ECU salvo le eccezioni) risulterà regolato dal D.Lgs 24 luglio 1992, n. 358 e dalla direttiva 93/36/CEE nelle sue parti incondizionate e giuridicamente perfette.

Art. 6 della L. 24 dicembre 1993 n. 537, contratti pubblici

Di grande rilevo è poi l'originale testo dell'art. 6 della legge 537/939, applicato ai soli appalti di importo inferiore ai 200.000 ECU, che prevede l'elaborazione di valori di riferimento da utilizzare nella valutazione della congruità dei prezzi pagati per gli acquisti di beni nei contratti pubblici. Tali valori avrebbero costituito delle soglie massime per i contratti stipulati dopo la loro pubblicazione. Per i contratti stipulati prima della pubblicazione dei valori di riferimento era previsto un regime transitorio differenziato a seconda dello stato di avanzamento dell'esecuzione del contratto.

In sintesi, l'art. 6 rappresentava una misura tampone volta a ridurre i costi sostenuti dalle P.A. a causa dell'inefficienza dei meccanismi di contrattazione, dei diffusi fenomeni di corruzione e delle pratiche collusive, che offrivano ben poche garanzie circa la pressione concorrenziale presente nelle gare d'asta.

A tale scopo, da un lato, veniva delineato una sorta di "condono" contrattuale consentendo di evitare la revisione del contratto con una riduzione forfetaria del prezzo pattuito; dall'altro, veniva imposto un tetto all'entità dei costi preventivabili nei contratti pubblici attraverso il sistema dei prezzi di riferimento.

D.P.R. 18 aprile 1994 n. 573, semplificazione dei procedimenti di aggiudicazione di pubbliche forniture di valore inferiore alla soglia di rilievo comunitario

Il D.P.R. 573/94, approvato ai sensi dell'art. 17 della legge 400/8810, rientra fra quegli atti normativi secondari cui l'articolo menzionato attribuisce la facoltà di modificare anche le leggi esistenti che disciplinano la materia trattata dal regolamento.

Attraverso questi atti, il Governo attua la linea politica legislativa di "delegificazione", intrapresa dal Parlamento con l'art. 2 della legge 537/93.

La finalità perseguita dal D.P.R. 573/94 è quella di disciplinare le gare degli appalti di pubbliche forniture di importo inferiore ai 200.000 ECU, secondo i principi dell'ordinamento comunitario, così da realizzare un sistema normativo omogeneo propedeutico alla creazione di un unico mercato degli appalti pubblici di forniture.

L'ambito oggettivo del decreto è assolutamente identico a quello del T.U.

Importanti sono le norme sul procedimento amministrativo e sulla programmazione degli acquisti, improntati a garantire la massima trasparenza delle gare e a collegare previsioni di acquisto a capacità reale di spesa da parte delle Amministrazioni aggiudicatrici.

Art. 44 della L. 23 dicembre 1994 n.724, contratti pubblici

La disciplina introdotta dalla legge n.537/93 è stata sospesa successivamente dall'art. 6 del D.L. 331/9411, e poi totalmente sostituita con un nuovo testo dall'art. 44 della legge 724/94 , di accompagnamento alla finanziaria per il 1995, che ha innovato i meccanismi propri della contrattazione pubblica in materia introducendo istituti quali:

nullità del rinnovo tacito dei contratti delle P.A. per la fornitura di beni;

la clausola di revisione periodica del prezzo, che avrebbe dovuto, appunto, rivedere periodicamente i prezzi stabiliti nei contratti relativi a prestazioni ad esecuzione periodica o continuativa in relazione ai valori di riferimento;

nuovi metodi per la determinazione del miglior prezzo di mercato, ove rilevabile, nelle acquisizioni di beni e servizi da parte delle P.A.;

eliminazione dell'istituto della rinegoziazione dei contratti pubblici.

Pur nella sopravvivenza della necessità di una verifica della congruità dei prezzi sono venute a mancare disposizioni procedurali precise di riferimento.

Comunque, gli enti possono precisare nei documenti di gara la procedura con la quale verificheranno la congruità, così come avviene per l'accertamento delle offerte anormalmente basse, fermo restando che dovrà essere data comunicazione all'impresa dell'avvio del procedimento. Nel caso in cui il prezzo venga ritenuto incongruo, dovrà essere richiesto alla ditta la sua riduzione. Qualora l'impresa si rifiuti si dovrà procedere a dichiarare non aggiudicabile la gara.

Direttiva 97/52/CE del 13 ottobre 1997, modifiche alla direttiva 93/36/CEE

Seguendo la traccia indicata dalla direttiva comunitaria del 1997 evidenzio in modo sintetico le principali modifiche apportate alla direttiva 93/36/CEE:

individuazione delle Amministrazioni aggiudicatrici e del valore stimato degli appalti ai fini dell'applicazione dei titoli II, III e IV e degli articoli 6 e 7 della direttiva 93/36/CEE;

individuazione del metodo di calcolo del controvalore in ECU secondo le stesse modalità indicate al punto 1 dell'art. 1 di modifica alla direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi;

evidenziazione di una maggior trasparenza delle procedure d'appalto, accentuando le ipotesi di comunicazioni, ai candidati e agli offerenti, in merito all'eventuale rigetto di domande di partecipazione o offerte e relativamente ai criteri di selezione delle offerte, alle decisioni adottate per l'aggiudicazione o circa i motivi di rinuncia all'aggiudicazione di un appalto;

introduzione della possibilità di ridurre il termine previsto per la ricezione delle offerte a procedure aperte;

introduzione della possibilità di ridurre i termini per la presentazione delle offerte a procedure ristrette, a conferma del coordinamento tra le diverse procedure di aggiudicazione;

introduzione delle modalità di presentazione delle offerte e la salvaguardia della riservatezza delle stesse;

interventi della Commissione in fase consultiva, propositiva e di riesame per armonizzare le misure applicative della direttiva adottate dagli Stati membri, in considerazione dell'accordo sugli appalti concluso nel quadro dei negoziati multilaterali dell'Uruguay Round.

Art. 33 e 45 del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80, nuove disposizioni in materia di giurisdizione amministrativa

L'art. 33 del D.Lgs. 80/9813 ha mutato l'assetto delle competenze, affidando alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, in qualità di giudice esclusivo, le controversie aventi ad oggetto procedure di affidamento di appalti pubblici di fornitura.

E' stata devoluta al giudizio amministrativo la materia attinente all'attribuzione di poteri in merito all'istruzione probatoria e alla determinazione dei danni.

E', inoltre, venuto meno il limite posto dall'art. 13 della Legge 142/92, in merito alle tipologie di procedure di appalto. La cognizione, infatti, non è più limitata alle gare comunitarie, bensì a tutte le procedure che ledano norme comunitarie nazionali o regionali.

L'art. 45, comma 1 del D.Lgs. 80/98 ha abrogato l'art. 17, comma 38 della Legge 127/9714, a norma del quale sono assoggettabili al controllo del Comitato regionale di controllo (CO.RE.CO.) su iniziativa dei consiglieri, tutte le deliberazioni della Giunta che riguardino appalti e affidamento di forniture di importo superiore alla soglia comunitaria.

Una interpretazione letterale della disposizione sembrerebbe affidare alla Giunta l'approvazione dei provvedimenti a contrarre e la competenza ad aggiudicare gli appalti, cosa che, invece, anche le più recenti pronunce giurisprudenziali stanno smentendo, affidando la responsabilità ai responsabili di servizio, sia pure in vigenza di una prassi di diverso tipo.

Sono da ritenersi abrogate tutte le disposizioni legislative che ledano il principio di separazione dei ruoli politici da quelli gestionali.

Nel caso in cui si volesse far valere il principio di specialità dell'art. 17, comma 38 della Legge 127/97 sull'art. 45, comma 1 del D.Lgs. 80/98 si arriverebbe all'assurdo che, anche dando per approvata la riforma dell'art. 56 della Legge 142/90 (con l'imputazione anche terminologica ai dirigenti dell'approvazione del provvedimento a contrarre), la competenza nell'approvazione andrebbe distinta fra appalti di valore inferiore alla soglia (di approvazione dirigenziale) e di importo di rilievo comunitario (di competenza della Giunta).

Quindi, dando per abrogata la competenza, viene abrogato anche il connesso controllo preventivo sugli atti concernenti gli appalti.

Per le procedure di importo superiore alla soglia comunitaria, oltre ai controlli antimafia successivi alla gara, sussisteranno quelli preventivi, tramite trasmissione dei bandi alla Prefettura a mente del D.P.R. 252/9815.

Infatti, è necessario acquisire dalla Prefettura le informazioni antimafia prima di stipulare, approvare o autorizzare contratti o sub-contratti.

Quando dalle certificazioni antimafia emergano rilievi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa (misure cautelari, rinvio a giudizio o condanne, anche non definitive, altri accertamenti prefettizi), le P.A. non possono stipulare i relativi contratti o sub-contratti.

D.Lgs. 20 ottobre 1998 n. 402, modificazioni ed integrazioni al decreto legislativo 24 luglio 1992 n. 358, in attuazione delle direttive 93/36/CEE e 97/52/CE

In seguito alla stesura del testo e quando ne era ormai prossima la pubblicazione, il Consiglio dei Ministri ha approvato il D.Lgs. 402/9816.

Il decreto in oggetto è stato approvato dal governo Prodi dimissionario ed è stato pubblicato solamente il 24 novembre 1998 sulla Gazzetta Ufficiale n. 275.

Tale decreto risulta formulato (come già il precedente del 1992), su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto, tra gli altri, con il Ministro dei Lavori Pubblici ed è stato adottato a seguito della legge comunitaria 24 aprile 1998, n. 128, recante delega al Governo circa l'emanazione di un decreto di attuazione della direttiva 93/36/CEE.

L'inserimento delle nuove disposizioni del D.Lgs. 402/98 nel testo del D.Lgs. 358/92 impone l'effettuazione di un'accurata ricostruzione normativa.

Le modifiche apportate al D.Lgs. 358/92 sono notevoli e non sempre evidenti; risultano non modificati solo l'art. 2 (Pubbliche forniture), l'art. 10 (Raggruppamenti di imprese) e l'art. 15 (Completamento e chiarimenti dei documenti presentati).

L'inserimento di nuovi istituti, almeno per il settore appalti pubblici di forniture, determina poi uno spostamento della numerazione degli articoli del D.Lgs. 358/92 e il curioso utilizzo di una serie di articoli 21 (bis, ter, quater e quinquies) in luogo di una numerazione per progressione unitaria (articoli 22, 23, 24 e 25).

Quindi, il testo modificato del D.Lgs. 358/92 è ora qualificabile come il "nuovo testo unico delle pubbliche forniture".

Tuttavia, troppe sono le distinzioni, sottili e complesse, in questa farraginosa disciplina. Si pensi, ad esempio, a quelle:

tra unità di misura; infatti, oltre all'ECU, gli indici di riferimento ora sono anche quelli dei diritti speciali di prelievo (DSP), introdotti a seguito degli ultimi accordi GATT, e dell'EURO, moneta con la quale è ormai possibile corrispondere le cifre dei contratti d'appalto;

tra forniture "comunitarie", il cui importo sia superiore, a seconda degli enti committenti, a 130.000 oppure a 200.000 DSP, e forniture "infracomunitarie", con importo a base d'appalto inferiore a tali soglie;

tra gli oggetti degli appalti; infatti, mentre con gli appalti di servizi esiste una certa omogeneità, quando ci si sposta nell'ambito dei lavori pubblici si rinviene una sostanziale diversità delle norme di gara e di esecuzione;

tra le discipline applicabili; infatti, anche quando il richiamo è espresso, come accade per le disposizioni in materia di subappalto, varie sono le contraddizioni ed i dubbi interpretativi.

Le novità più importanti introdotte dal D.Lgs. 402/98 riguardano:

la soglia di applicazione delle regole comunitarie e nazionali in materia di appalti pubblici di forniture è passata da 200.000 ECU a 200.000 DSP per gli enti pubblici regionali e locali e da 130.000 ECU a 130.000 DSP per i Ministeri elencati nell'allegato 1 e per le forniture di cui all'allegato 2 aggiudicate nel settore della difesa; tale abbassamento costituisce un cambiamento all'insegna del rigore, dal momento che così scende l'entità degli appalti per i quali scattano le procedure ordinarie;

individuazione degli organismi di diritto pubblico ed elencazione, non esaustiva, degli stessi riportata nell'allegato 3. L'elenco risulta molto più dettagliato rispetto al precedente e distingue gli organismi di diritto pubblico dalle categorie di diritto pubblico;

precisa individuazione normativa delle forniture escluse, con richiamo specifico al D.Lgs. 158/9517 (nuovo testo dell'art. 4 del D.Lgs. 358/92);

modifiche ed integrazioni in tema di forme di pubblicità alle gare (nuovo testo dei commi 1, 2, 3, 4, 9 e 10 dell'art. 5 del D.Lgs. 358/92); si rileva l'estensione della possibilità di pubblicare bandi relativi a pubblici appalti di forniture sotto soglia, mentre il precedente testo dell'art. 5, comma 10 prevedeva il limite del valore di 100.000 ECU;

introduzione della facoltà di ridurre i termini per la presentazione delle offerte, sia nelle procedure aperte, sia nelle procedure ristrette, quando vi sia stata una regolare e completa preinformazione; i nuovi testi dell'art. 6, comma 2 e dell'art. 7, comma 4 del D.Lgs. 358/92 costituiscono, così, recepimento delle modifiche apportate dalla direttiva 93/36/CEE. Tuttavia, si rileva che la riduzione dei termini è consentita solo se sia stato inviato un avviso indicativo completo di tutte le informazioni di cui all'allegato 4, lettera A (per le procedure aperte) e all'allegato 4, lettera B (per le procedure ristrette). Tale ipotesi, oltre a risultare alquanto difficoltosa, non risulta prevista dalla direttiva 97/52/CE. Infatti, la direttiva del 1997, opportunamente specifica che l'avviso indicativo deve contenere tutte le informazioni del modello di bando di gara (procedura aperta o ristretta) disponibili al momento della sua pubblicazione;

equiparazione tra i vari tipi di gara pubblica (pubblico incanto, licitazione privata e appalto-concorso) e conferma della più restrittiva disciplina prevista per la trattativa privata. Il nuovo testo dell'art. 9 del D.Lgs. 358/92 innova la materia e non richiede più che la scelta della procedura ristretta, in luogo della procedura aperta, sia adeguatamente motivata. La precedente disciplina risultava di scarso significato riducendosi, di solito, in formule vaghe ed estremamente sintetiche come "esistendone i motivi, si delibera di procedere mediante licitazione privata". Inoltre, la diretta applicazione della disciplina contenuta nella direttiva 93/36/CEE aveva già realizzato la parificazione tra le procedure di gara;

conferma e rafforzamento del principio della non discriminazione tra fornitori (art. 1, comma 5). Relativamente alla documentazione richiesta per dimostrare la capacità finanziaria ed economica dei concorrenti, il comma 2 del nuovo testo dell'art. 13 precisa, nell'ultimo periodo, che "I documenti di cui al comma 1, lettera b) non possono essere richiesti a fornitori stabiliti in Stati membri che non prevedono la pubblicazione del bilancio". Per le iscrizioni in elenchi ufficiali fornitori, il nuovo testo dell'art. 18, comma 5 del D.Lgs. 358/92, prevede la parificazione con i cittadini di altri Stati membri;

disciplina del subappalto, con rinvio all'art. 18 della Legge 55/9018, e successive modifiche ed integrazioni, riferito al settore appalti di lavori pubblici (nuovo testo dell'art. 16 del D.Lgs. 358/92);

introduzione dell'istituto della "forcella", ossia della possibilità di prevedere nel bando di gara il numero minimo e massimo di fornitori da invitare alla licitazione privata o all'appalto-concorso. Il numero minimo non può essere inferiore a 5 e quello massimo non può essere superiore a 20. Il numero di candidati invitati a presentare offerta deve, in ogni caso, consentire il realizzarsi di una concorrenza effettiva (nuovo testo dell'art. 17, comma 2 del D.Lgs. 358/92). Nella trattativa privata è confermato che il numero minimo di concorrenti deve essere non inferiore a 3, purché vi sia un numero sufficiente di candidati idonei (nuovo testo dell'art. 17, comma 3 del D.Lgs. 358/92);

i criteri di aggiudicazione si riducono a due: il prezzo più basso e l'offerta economicamente più vantaggiosa. Così, cade l'ipotesi, già superata dall'applicazione diretta della normativa comunitaria del 1993, disciplinata dal vecchio testo dell'art. 16, comma 2 del D.Lgs. 358/92, ai sensi del quale i criteri del prezzo più basso e dell'offerta economicamente più vantaggiosa non si applicavano quando "lo Stato, nell'ambito delle disposizioni vigenti intese a preferire talune imprese, fondi l'aggiudicazione su criteri diversi, a condizione che le disposizioni invocate siano compatibili con il Trattato";

individuazione della soglia dell'anomalia delle offerte: l'assoggettamento alle verifiche previste dai commi 2 e 3 del nuovo testo dell'art. 19 del D.Lgs. 358/92 sarà applicato a "tutte le offerte che presentino una percentuale di ribasso che superi di un quinto la media aritmetica dei ribassi delle offerte ammesse, calcolata senza tener conto delle offerte in aumento". La disciplina prevista dai commi 2, 3 e 4 dell'art. 19 ricorda i meccanismi di individuazione dell'offerta anomala previsti dalla normativa sui lavori pubblici;

viene prevista la regolamentazione delle varianti, carente nella precedente legislazione nazionale del settore appalti di forniture. Il nuovo testo dell'art. 20 del D.Lgs. 358/92 prevede che l'amministrazione aggiudicatrice indichi nel bando di gara se le varianti sono ammesse e, nel caso in cui queste siano ammesse, il capitolato d'oneri dovrà precisare i requisiti minimi delle varianti e le modalità per la loro presentazione. L'offerta che contenga una variante, non può essere esclusa con la motivazione che, se accolta, potrebbe configurare un appalto pubblico di servizi anziché di forniture;

comunicazioni e verbali di gara: accanto alle già previste comunicazioni all'aggiudicatario e al concorrente secondo classificato, risultano rafforzate le posizioni dei concorrenti relativamente alle richieste sui motivi dell'esclusione, sull'esito della gara e sui motivi che possono aver indotto l'amministrazione a rinunciare all'aggiudicazione o ad avviare una nuova procedura (nuovo testo dell'art. 21 del D.Lgs. 358/92). A ciò si aggiungono le comunicazioni, dietro richiesta, dei verbali di gara alla Commissione delle Comunità Europee e l'invio dei prospetti statistici, relativi ai contratti stipulati nell'anno precedente, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie (articoli 21, comma 5 e 21-ter del D.Lgs. 358/92);

il criterio di computo dei termini introdotto dall'art. 21-quater si riferisce alle disposizioni del regolamento CEE - EURATOM del Consiglio del 3 giugno 1971, n. 1182/71;

le disposizioni finali (art. 21-quinquies) confermano l'abrogazione della legislazione previgente al D.Lgs. 358/92, in tema di appalti comunitari di pubbliche forniture, e prevedono due nuovi allegati:

l'allegato 6 individua il contenuto minimo della lettera d'invito;

l'allegato 7 elenca i Registri professionali di altri Stati membri;

i modelli di bandi di gara costituenti l'allegato 4 al D.Lgs. 402/98 ricalcano gli schemi degli allegati IV alla direttiva 93/36/CEE. Tuttavia, si rilevano alcuni termini diversi, in parte ereditati dal vecchio testo degli allegati al D.Lgs. 358/92 e la curiosa conservazione di un ordine improprio degli allegati ove risulta relegato in penultima posizione (allegato 4D) il bando di preinformazione che dovrebbe essere, invece, collocato all'inizio.

Inoltre, nei modelli di bando esistono:

indicazioni più dettagliate circa la natura dei prodotti da fornire e la quantità dei prodotti, compresa l'indicazione di eventuali opzioni per ulteriori forniture;

previsione dell'eventuale divieto delle varianti;

precisa indicazione della data delle precedenti pubblicazioni;

eventuale indicazione del fatto che la fornitura rientra nel campo di applicazione dell'Accordo GATT.

D.P.R. 21 gennaio 1999, n. 22, Regolamento recante norme transitorie per l'adeguamento della disciplina dei contratti della P.A. all'introduzione dell'Euro

L'Euro, oramai, è divenuto l'unità di misura di riferimento anche per gli appalti pubblici di forniture, visto che, a seguito della sottoscrizione degli accordi dell'Unione Europea, in attuazione del D.Lgs. 213/9819, è stato approvato il D.P.R. 22/99, valido con riferimento all'attività contrattuale delle P.A. nel periodo transitorio di introduzione della nuova unità monetaria, ovvero dal 1° gennaio 1999 al 31 dicembre 2001.

Il D.P.R. 22/99 contiene disposizioni intese ad adeguare la disciplina in materia di stipula e di esecuzione dei contratti per appalti di forniture alle esigenze derivanti dall'introduzione dell'Euro.

In particolare, all'art. 2 si prevede che le Amministrazioni aggiudicatrici indichino per il periodo transitorio di introduzione dell'Euro, nei bandi di gara, negli avvisi, nelle lettere di invito e negli atti preliminari dichiarativi dell'oggetto e delle condizioni dei contratti di forniture predisposti dalla P.A. nei casi di procedure di gara comunitarie e, comunque, in tutti gli atti dei relativi procedimenti, ivi comprese le graduatorie di aggiudicazione o affidamento, il valore della prestazione espresso in lire e in Euro di tutti gli importi, presunti o reali, comunque espressi nei predetti atti.

Secondo l'art. 4 gli importi contenuti nelle dichiarazioni concernenti il possesso dei requisiti di partecipazione alla gara, l'offerta e le eventuali giustificazioni a corredo previste dalla legislazione vigente possono essere espressi in lire o in Euro a scelta del concorrente.

Legge 3 agosto 1999 n. 265, modifiche all'art. 56 della Legge 8 giugno 1990 n. 142, deliberazioni a contrattare

La Legge cd. Napolitano-Vigneri20 ha ridisegnato l'art. 56 della Legge 142/90, introducendo il termine di determinazione a contrarre in luogo di quello di deliberazione ed imputando il provvedimento a contrarre al dirigente, e non più alla Giunta Comunale.

Infatti, la stipulazione dei contratti deve essere preceduta da apposita determinazione del responsabile del procedimento di spesa indicante:

• il fine che con il contratto si intende perseguire;
• l'oggetto del contratto, la sua forma e le clausole ritenute essenziali;
• le modalità di scelta del contraente ammesse dalle disposizioni in materia di contratti delle Amministrazioni dello Stato e le ragioni che ne sono alla base.

Nonostante l'intenzione del legislatore sia da qualificarsi, certamente, come positiva spinta verso la separazione fra gestione e programmazione, in concreto la formulazione rischia di creare più problemi di quelli che cerca di risolvere.

Infatti, nonostante si possa, generalmente, affermare che la riforma consolidi il legame fra la programmazione e l'attività contrattuale, d'altra parte ci si trova in un complesso iter procedimentale a contrarre ove non si possono scindere nettamente le attività degli organi fra programmatori e gestionali.

Finalmente, i più recenti interventi normativi sono riusciti a "sgessare" le competenze degli enti locali, che dovranno essere individuate, di volta in volta, sulla base degli strumenti interni di ciascun ente (Statuto e regolamenti) e del principio generale della scissione delle competenze gestionali da quelle programmatorie e di controllo.

Il legislatore rispettando l'autonomia di ciascun ente nell'individuazione delle competenze, alla luce di ciascuna procedura, doveva piuttosto formulare un articolo, che avrebbe permesso di superare l'ulteriore obiezione per la quale risulta sbagliato concentrare il potere di adottare la determinazione a contrarre in capo al responsabile del centro di spesa, poiché l'organizzazione degli enti è eterogenea, e spesso il responsabile del centro di spesa è tale solo per finalità attinente alla gestione contabile dei budget affidati, senza per questo avere la professionalità strettamente attinente alla materia alla quale la spesa afferisce.

Art.26 L. 23 dicembre 1999 n.488, acquisto di beni

La Legge Finanziaria per l'anno 2000 ha introdotto rilevanti novità nelle modalità di approvvigionamento dei beni da parte delle P.A., delineando un innovativo sistema, che presenta potenziali benefici per tutte le Amministrazioni in termini di economicità degli acquisti e semplificazione dei processi interni. Nell'ambito di questa "rivoluzione copernicana" le P.A. avranno via libera agli acquisti tramite Internet e potranno ricorrere all'e-commerce per le forniture dei beni.

Le nuove procedure, prevedendo convenzioni e contratti quadro con i fornitori a livello nazionale, consentiranno di realizzare economie di scala sui volumi di acquisto, ottimizzare la domanda e standardizzare i consumi, semplificare i processi di acquisto, migliorare i tempi di approvvigionamento.

Anche le aziende produttrici potranno ricavare interessanti opportunità dalla conoscenza delle nuove dinamiche createsi nel settore della P.A.

L'articolo 26 della Legge Finanziaria del 2000 ha attribuito al Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica la funzione di stipulare convenzioni per la fornitura di beni in base alle quali le imprese fornitrici, selezionate secondo la normativa vigente in materie di procedure ad evidenza pubblica e di scelta del contraente, si impegnano ad accettare, alle condizioni ed ai prezzi ivi stabiliti, ordinativi di fornitura deliberati dalle Amministrazioni dello Stato, sino alla concorrenza di un quantitativo complessivo predeterminato.

L'utilizzo del sistema delle convenzioni in tema di approvvigionamento costituisce un'opportunità interessante, visto che l'indizione di gare di appalto comporta costi elevati, dispendio di risorse interne e competenze specifiche.

Le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando il sistema delle convenzioni previsto dall'art. 26.

Le restanti P.A. hanno facoltà (ma non l'obbligo) di aderire alle predette convenzioni, ovvero devono rispettarne i requisiti di qualità e prezzo per l'acquisto di beni comparabili con quelli oggetto di convenzionamento.

Le convenzioni non determinano alcun impegno per le P.A., che assumono impegni solo a fronte dei singoli ordinativi emessi nell'ambito delle convenzioni stesse.

A fronte delle direttive indicate dalla Finanziaria il Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, con Decreto Ministeriale del 24 febbraio 2000, ha deliberato di avvalersi di una Struttura di Servizio per la realizzazione del sistema delle convenzioni, affidando alla stessa la gestione delle procedure per la conclusione delle convenzioni, nonché dei meccanismi di controllo e monitoraggio delle convenzioni stesse.

La Struttura di Servizio potrà dare un impulso concreto allo sviluppo del processo di approvvigionamento, anche grazie all'impiego delle tecnologie, con compiti precisi: assistere le singole Amministrazioni centrali e periferiche nella realizzazione e gestione del sistema di controllo, nel pianificare e monitorare i volumi complessivi dei fabbisogni dei diversi beni, definendo gli standard e le modalità per le analisi comparative interne ed esterne, nel fissare i prezzi per ciascun prodotto e verificare l'esecuzione delle convenzioni, attraverso i servizi telematici e logistici alla realizzazione del sistema.

Deve, quindi, concludere direttamente, per conto del Ministero del Tesoro e delle altre strutture burocratiche, con i terzi fornitori di beni, le convenzioni e i contratti quadro per gli acquisti, assumendo a tal fine , espressamente, la funzione di Amministrazione aggiudicatrice.

La Struttura di Servizio può utilizzare strumenti idonei alla realizzazione del monitoraggio dei consumi ed al controllo della spesa necessariamente con l'uso di nuove tecnologie e soluzioni organizzative innovative, mediante strumenti di Information Technology, quali ad esempio la raccolta e l'elaborazione dei dati sugli effettivi fabbisogni, sui reali consumi e sui relativi costi, nonché gli acquisti elettronici da rendere disponibili in ogni forma a tutte le P.A.

Usando le reti telematiche, la Struttura di Servizio ha anche l'obbligo di rendere disponibile alle varie strutture amministrative un bollettino periodico sullo stato di attuazione delle nuove misure.

A seguito del citato Decreto Ministeriale, il Ministero del Tesoro ha avviato il "Progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni per la P.A.".

Legge 7 novembre 2000 n. 327, Valutazione dei costi del lavoro e della sicurezza nelle gare di appalto

Ai fini della determinazione dei costi delle gare di appalto, l'art.1 della Legge 327/0022 prevede che nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell'anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro come determinato periodicamente, in apposite tabelle, dal Ministro del Lavoro e della previdenza sociale, sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva stipulata dai sindacati comparativamente più significativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali.

Art. 59 della L. 23 dicembre 2000 n.388, acquisto di beni degli enti decentrati di spesa

La Legge Finanziaria per l'anno 2001 ha rafforzato il profilo delle convenzioni. Infatti, l'art. 59, comma 5 della Legge 388/00 prevede:

uno specifico obbligo di motivazione per tutte le P.A. che procedono ad acquisti di beni a condizioni meno vantaggiose di quelle stabilite nelle convenzioni;

deve essere data ampia pubblicità in forma telematica alle condizioni previste in tali convenzioni;

la Struttura di Servizio deve mettere a punto una classificazione merceologica delle principali voci d'acquisto delle P.A., che consentirà di avviare un analitico confronto dei prezzi e delle condizioni.

Inoltre, sono in fase di lancio gli interventi previsti dalla Finanziaria 2001. Infatti, i recentissimi Decreti Ministeriali del 2 e del 7 maggio 2001 hanno regolato l'estensione del modello centralizzato di acquisto di beni attraverso Internet alla spesa sanitaria, alla spesa dei Comuni, delle Province e delle università, prevedendo l'aggregazione della domanda anche sulla spesa specifica dei diversi comparti del settore pubblico.

Capitolo secondo

Gli appalti pubblici di forniture

nella prospettiva della teoria dei contratti

Premessa

In questo capitolo si ipotizza che la pubblica amministrazione persegua l'interesse pubblico, ma abbia informazioni limitate circa la qualità delle imprese e gli altri fattori che possono incidere sui costi finali di una fornitura (asimmetria informativa).

All'interno del processo di prestazione delle forniture si individuano due chiari rapporti di delega:

la collettività affida alla P.A. il compito di programmare queste acquisizioni di beni e di controllarne l'efficacia;

la P.A., a sua volta, assegna alle diverse imprese aggiudicatrici il compito di eseguire la prestazione delle varie forniture.

La diffusione del fenomeno "corruzione" rilevata dalle inchieste giudiziarie degli anni passati ha messo in luce il cattivo funzionamento del primo di questi due rapporti, e ciò è stato spesso additato come la causa principale della inefficienza registrata negli appalti pubblici di forniture.

Anche problemi di collusione, di selezione avversa e di azzardo morale possono seriamente compromettere l'efficienza nelle gare di appalto.

L'opportunismo

Per l'economia dei costi di transazione, l'uomo è propenso a ricercare egoisticamente il proprio interesse anche mediante l'inganno e la truffa.

In una relazione con una controparte sarà, soprattutto, tentato di tenere nascoste informazioni rilevanti, che potrebbero influenzare il comportamento altrui o, addirittura, di offrire una rappresentazione distorta della realtà, mentendo e cercando di generare confusione24.

L'opportunismo è una forma "forte" di comportamento egoistico, adottato attraverso prese di posizione ex ante ed ex post volte a imbrogliare, travisare, fuorviare, offuscare, fingere, distorcere25.

Nell'elaborare il concetto di opportunismo, Williamson si è rifatto alla teoria dell'assicurazione, la quale aveva ben posto in evidenza due categorie di asimmetria informativa:

il rischio della selezione avversa o informazione nascosta, che rappresenta una forma di opportunismo ex ante;

l'azzardo morale o azione nascosta, che rappresenta il problema di controllo dell'opportunismo ex post.

Entrambi i problemi non si riscontrano solo relativamente al settore assicurativo, ma anche nei mercati in cui i compratori sono in grado di percepire e di distinguere solo un livello medio di qualità, e questo spinge fuori dal mercato quei produttori disposti ad offrire una qualità più elevata.

Le parti in una transazione possono avere interesse a sfruttare l'impossibilità di un controllo totale sul comportamento altrui, per partecipare a scambi, pur non avendo le caratteristiche desiderate dalla controparte, o per dare esecuzione ad accordi, offrendo prestazioni inferiori a quelle pattuite. E perché l'opportunismo influenzi i costi di transazione non è necessario che tutti i possibili scambisti si comportino in questa maniera: è sufficiente che esista la possibilità che qualcuno si comporti così, per mettere tutti gli altri, e soprattutto gli "onesti", di fronte alla possibilità di un esito catastrofico per la parte che si comporta correttamente, ed estremamente vantaggioso per quella opportunista, con una dinamica che ricorda molto da vicino quella stilizzata nel famoso "dilemma del prigioniero".

Dal punto di vista teorico, il comportamento opportunistico dei funzionari non penalizza necessariamente l'efficienza degli appalti pubblici.

Infatti, se viene richiesta una tangente in cambio della sicurezza dell'aggiudicazione di una fornitura contrattualmente ben definita, la conseguenza potrebbe, comunque, essere la selezione dell'impresa migliore, poiché essa, essendo quella con i maggiori margini di profitto, sarebbe pure quella disposta a pagare la tangente più alta.

In effetti, il vero problema consiste nel fatto che la P.A. può usare un potere arbitrario non tanto nella fase di scelta delle imprese aggiudicatici, quanto piuttosto nel controllo del corretto adempimento delle prestazioni contrattuali da parte delle medesime.

La mancanza di norme puntuali che impediscono una rinegoziazione dei termini iniziali secondo valutazioni discrezionali crea, di fatto, la possibilità di accordi fra P.A. e imprese a scapito della collettività. Perciò, il rapporto di causalità andrebbe invertito: non è la corruzione a creare inefficienza, ma è l'inadeguatezza delle norme ad ampliare gli incentivi a uno scambio corrotto.

Per questo motivo, in questo capitolo ho scelto di concentrarmi sul problema di rinvenire delle regole che impediscano l'insorgere di una inefficienza non imputabile ai funzionari.

Nel prossimo paragrafo, cercherò di chiarire quali siano gli strumenti più adeguati per valutare secondo criteri di efficienza la bontà delle procedure per l'aggiudicazione di pubbliche forniture.

L'efficienza economica delle norme sull'aggiudicazione degli appalti

Lo scambio regolato in un contratto d'appalto ha connotazioni chiaramente diverse da quelle che avvengono nei normali mercati concorrenziali.

Nei mercati in regime di concorrenza perfetta si hanno scambi anonimi, in cui i soggetti sono indifferenti circa l'identità della parte contraente, mentre nel caso di aggiudicazione di appalti pubblici di forniture si assiste allo svolgimento di complesse procedure per la scelta di una specifica impresa idonea ad aggiudicarsi l'appalto.

Tali procedure vogliono tutelare diverse esigenze:

si vuole garantire la presenza di regole chiare e pubbliche (trasparenza), in modo che la scelta non possa essere condizionata da un potere arbitrario del funzionario;

si cerca di assicurare il rispetto della par condicio; infatti, è diffusa l'idea che esista un interesse legittimo ad essere contraenti dello Stato, per cui tutte le imprese dovrebbero avere la stessa possibilità di presentare una propria offerta.

Il valore sociale del bene, oggetto del contratto di appalto, non è indipendente dalla qualità del soggetto che lo deve fornire.

La P.A., difficilmente, è in grado di conoscere a priori questa informazione, per cui ha la necessità di trovare un meccanismo che permetta una efficiente segnalazione da parte delle imprese stesse, senza che venga ridotta eccessivamente la sua capacità di appropriarsi dei vantaggi della transazione; quindi, cercherà dei metodi che gli permettano di affrontare in modo efficace i problemi derivanti dalla presenza di una asimmetria informativa ex ante.

Per comprendere come debba essere strutturata una procedura di scelta che persegue gli obiettivi di efficienza dello scambio è opportuno riferirsi ad alcuni dei risultati raggiunti dalla letteratura sulle aste al ribasso per l'acquisto di un bene (ipotesi delle forniture pubbliche).

L'asta pubblica è un meccanismo di allocazione delle risorse caratterizzato da un insieme di regole, che presiedono allo scambio tra agenti economici.

Le aste maggiormente studiate dalla teoria economica hanno una struttura molto semplice.

Un oggetto indivisibile di qualità definita deve essere acquistato da un soggetto a fronte del quale stanno molteplici fornitori potenziali, ciascuno dei quali fa una proposta, ovvero un'offerta26.

L'unica variabile che differenzia le offerte è il prezzo, per cui il contraente è scelto sulla base di questo solo elemento: se chi bandisce l'asta acquista, è chiamato a fornire l'oggetto chi offre il prezzo più basso. In questo caso si tratta di aste unidimensionali.

In altre aste, dette multidimensionali, sono più di una le variabili che concorrono a determinare il valore relativo di ciascuna offerta per l'acquirente. Dunque, ciascuna offerta va valutata rispetto a tutte le dimensioni che la caratterizzano oltre al prezzo, anche le diverse componenti della qualità.

E' a questo punto chiara la differenza fondamentale tra aste unidimensionali ed aste multidimensionali nel campo degli appalti pubblici di forniture.

L'esito finale sarà, inevitabilmente, condizionato dalle regole che determinano chi e quanti hanno diritto a partecipare all'asta, dalle modalità di presentazione delle varie offerte e dai criteri con cui viene individuata quella vincitrice.

La differenza più rilevante fra il mercato degli appalti pubblici e i mercati concorrenziali è sicuramente quella riguardante i particolari termini dell'accordo; infatti, nei normali scambi di mercato si prevede semplicemente la vendita di un bene in cambio di una controprestazione monetaria, mentre in un contratto di appalto la remunerazione complessiva dell'impresa non è precisamente determinata all'inizio, ma viene calcolata solo al momento della consegna dei beni, in base al conteggio di penali, sovrapprezzi ed altri adeguamenti, tutti regolati nel contratto.

Secondo la teoria dei contratti, in presenza di asimmetria informativa lo scambio mediato dal prezzo non è la forma ottimale per regolare la transazione e "sorge spontanea la necessità di ricercare forme contrattuali che, in qualche modo, tutelino la parte meno informata senza costringerla a rinunciare del tutto ai benefici dello scambio"27.

Nel caso del contratto di appalto non vi è solo un'asimmetria ex ante, ma pure un'asimmetria ex post, dovuta al fatto che il bene oggetto dello scambio non esiste al momento della contrattazione e le sue proprietà sono influenzate da alcuni comportamenti futuri dell'impresa che non possono essere tutti specificati direttamente nei termini dell'accordo, ma solo incentivati mediante un'adeguata remunerazione delle loro conseguenze.

Tali comportamenti si definiscono azioni nascoste, in quanto sono difficilmente verificabili dalla P.A., o quanto meno non sono dimostrabili davanti a una terza parte, per cui non può essere determinato in un giudizio il loro inadempimento.

Quando avviene uno scambio per un bene standard, entrambi i soggetti hanno sin dall'inizio una precisa valutazione e, quindi, la trattativa antecedente all'accordo non può incidere sul surplus che viene creato dalla transazione, ma solo sulla sua suddivisione; al contrario, in un appalto pubblico i termini del contratto influenzano la prestazione dell'impresa e, di conseguenza, incidono sul valore sociale netto della fornitura.

La P.A. dovrà cercare delle regole contrattuali che le permettano sia di incrementare l'efficienza dello scambio, sia di appropriarsi, almeno in parte, del surplus creato.

Per comprendere come i termini contrattuali incidano sia sull'offerta iniziale, sia sulla prestazione dell'impresa e sui costi finali della fornitura, viene di solito utilizzato un modello di agenzia.

La teoria principale-agente

Il modello di agenzia, noto anche come modello principale-agente, si sviluppa parallelamente alla teoria dei costi di transazione, con differenze in parte nominali, con una più decisa formalizzazione matematica e un maggior rigore, soprattutto in ordine alle assunzioni relative alla propensione al rischio degli agenti.

Al contrario dell'impostazione di Williamson, non viene posta la stessa enfasi su opportunismo e modello di razionalità; semplicemente è assunto che ogni individuo, in condizioni che glielo consentono, è naturalmente portato a massimizzare "prima di tutto" la propria utilità.

La teoria si inserisce, quindi, perfettamente all'interno della tradizione neoclassica, anzi è la risposta neoclassica ai problemi di razionalità limitata sollevati da Simon molti anni prima28.

La teoria principale-agente permette di evidenziare come la P.A., che si trova nella posizione del principale, debba tener conto del fatto che le regole da lei disegnate incideranno sulle scelte dell'impresa, che è rappresentata dall'agente.

Inoltre, si deve ricordare che le regole contrattuali incidono non solo sulla prestazione effettiva dell'impresa risultante vincitrice dell'appalto, ma anche sui comportamenti di tutte le imprese concorrenti durante la fase di gara.

L'attenzione è posta sull'individuazione del miglior contratto che si possa stipulare tra due soggetti, in una condizione di asimmetria informativa.

Il ruolo che ha l'informazione è immediatamente evidente.

Infatti, una Amministrazione che deve acquistare, può essere avvantaggiata dall'avere a che fare con una pluralità di soggetti sostanzialmente analoghi, qualora raccolga e organizzi le informazioni ad essi relative. Attraverso complesse, ma non impossibili, elaborazioni potrebbe ridurre quello svantaggio informativo che sicuramente ha, a priori, nei confronti di tali soggetti.

Ma se gli interlocutori sono molto diversificati (quanto a struttura e a comportamenti) oppure sono pochi e possessori di conoscenze riservate, lo svantaggio informativo può difficilmente essere recuperato attraverso la raccolta di informazioni (o può essere troppo costoso seguire questa strada).

Occorrerà, allora, individuare dei meccanismi incentivanti che inducono gli agenti a rivelare le informazioni.

Tuttavia, a differenza delle organizzazioni private, la P.A. può far valere, in molti casi, quel potere di coercizione che le consente un grado di libertà in più, nella definizione delle regole.

Nel caso più generale del modello di agenzia vi è un agente che deve fornire al principale una prestazione i cui costi totali dal punto di vista economico sono:

C_T = C_m + C_u + C_o

C_m rappresenta i costi monetari per l'acquisto degli input fisici;

C_u include il valore monetario di alcuni costi collegati alla funzione di utilità dell'agente, derivanti dalle sue particolari preferenze, tra cui il premio per il rischio dovuto alla possibile stocasticità del suo profitto e il rimborso per la disutilità collegata al suo livello di impegno in fase di esecuzione;

C_o indica il costo-opportunità dell'agente, ovvero il massimo profitto che poteva ottenere dedicandosi ad impieghi alternativi.

L'ipotesi tradizionale è che i costi monetari risultanti alla fine siano frutto di tre diversi fattori:

C_m = f(t,s,w)

t rappresenta la tecnologia dell'agente, ossia l'insieme di input fisici a lui necessario per prestare la fornitura così come descritta nel contratto;

s è il possibile grado di sforzo che egli attuerà in aggiunta;

w è una variabile casuale che descrive gli eventi esterni che possono incidere sulla difficoltà della prestazione.

Il principale si trova in una posizione di informazione imperfetta, in quanto non conosce precisamente t, ma ha su di essa delle credenze basate sull'esperienza passata; inoltre, non può osservare né s né la particolare realizzazione di w, ma solo il loro risultato congiunto.

In letteratura si è ipotizzato che la P.A. possa condizionare la remunerazione dell'impresa aggiudicatrice a due soli parametri rilevanti:

i costi preventivati nella proposta contrattuale iniziale (nell'offerta);

i costi finali della fornitura come risultanti dai documenti contabili (costi monetari).

La forma generale della funzione di remunerazione può essere così rappresentata:

R(C_p,C_f;Y,A) = C_p + Y(C_p) + [1 - A(C_p,C_f)]( C_f - C_p)

All'impresa viene assicurato il rimborso delle spese preventivate più una quota fissa Y determinata esclusivamente sulla base della sua offerta; inoltre, le viene garantito un rimborso parziale dell'aumento effettivo dei costi rispetto a quelli prefissati. A viene definito rapporto di condivisione, poiché fissa la ripartizione dei costi finali fra l'impresa e la P.A.

Si possono evidenziare i due casi limite:

se A = 0, il contratto può essere definito cost-plus, in quanto garantisce all'impresa il margine di profitto Y quali che siano i costi finali;

se A = 1, la remunerazione dell'impresa è, invece, determinata esclusivamente sulla base della sua offerta e non può essere influenzata da eventi successivi, per cui il contratto è definito fix-price.

Nella realtà i contratti di appalto prevedono anche delle penali dovute in caso di ritardo, per cui la remunerazione globale dell'impresa non dipende solo dai costi monetari.

L'ipotesi seguita in letteratura sottintende che il sistema di sanzioni sia tale da incentivare l'impresa a consegnare i beni con le caratteristiche e i tempi fissati negli standard contrattuali.

Il problema è visto dalla prospettiva del principale, che si trova di fronte alla necessità di massimizzare la propria funzione obiettivo, stabilendo uno schema di remunerazione che soddisfi due vincoli: il fatto che l'agente scelga comunque di lavorare per lui, tenendo conto delle offerte esistenti sul mercato, e che sia indotto a lavorare al meglio delle proprie possibilità.

Quindi, il principale nel fissare i termini contrattuali dovrà considerare che l'agente accetterà il contratto solo se ciò gli assicurerà almeno la copertura globale dei costi economici e, inoltre, il suo livello di impegno in fase di prestazione dipenderà sicuramente dal grado in cui il suo profitto sarà collegato ai costi finali. In letteratura questi due fatti sono definiti vincolo di partecipazione e vincolo di incentivazione.

Da un punto di vista formale il problema del principale è quello di trovare una funzione di remunerazione che gli permetta di minimizzare i costi totali della fornitura compatibilmente con la necessità di limitare il guadagno eccedente i costi economici sopportati dall'agente (la rendita); infatti, il suo obiettivo è quello di massimizzare il surplus estraibile dallo scambio, tenendo conto che il trasferimento di risorse pubbliche a un privato incide sulla efficienza a causa degli effetti distorsivi provocati dalle imposte in un sistema concorrenziale.

Riferendoci alla trattazione classica dei problemi di azzardo morale e selezione avversa29 svolta dalla teoria microeconomia si può comprendere quali siano i vantaggi e gli svantaggi di una funzione di remunerazione del tipo cost-plus.

Se la prestazione dell'agente fosse influenzata solo da fattori esterni e fosse indipendente dalla sua tecnologia e dal suo impegno, si dovrebbe applicare il risultato ottenuto dalla teoria economica delle scelte in condizioni di incertezza, secondo cui l'allocazione efficiente dei rischi dipende dalle preferenze degli individui.

Dato che lo Stato può essere a ragione considerato neutrale verso il rischio, i rischi collegati alla transazione sono scaricati tutti su di esso, per cui si dovrebbe predisporre un contratto cost-plus che, rendendo fisso il profitto dell'agente, permetterebbe di annullare il premio di rischio.

In presenza di un solo agente capace di realizzare la prestazione, una funzione di remunerazione di tipo cost-plus sarebbe conveniente anche per risolvere i problemi derivanti dalla presenza di una asimmetria informativa ex ante.

La letteratura che ha affrontato problemi di transazioni con presenza di informazioni nascoste30 ha dimostrato che in tali contesti, rispetto al caso di perfetta informazione, si ha una riduzione della probabilità che avvenga lo scambio e la formazione di rendite a favore dei soggetti che detengano informazioni rilevanti; quindi, nel modello di agenzia l'incertezza della P.A. circa la reale tecnologia dell'appaltatore produrrebbe la duplice conseguenza negativa di ridurre la possibilità che la fornitura venga prestata e di assegnare all'impresa un extraprofitto.

Se la prestazione dell'agente non è, però, influenzata dal suo livello di impegno né da eventi esterni, una rilevazione dei costi finali, anche se imperfetta, permetterebbe di ottenere ex post un segnale credibile dell'informazione nascosta ex ante, per cui sarebbe efficiente predisporre un contratto cost-plus che fissa la remunerazione sulla base dell'informazione supplementare, riducendo così, o addirittura eliminando, gli effetti negativi della presenza di asimmetria informativa ex ante.

Solitamente, si esaminano solo due problemi di scelta che l'agente dovrebbe affrontare:

accettare oppure non accettare il contratto, in base alla sua convenienza complessiva rispetto a possibili opportunità alternative;

il livello di sforzo da attuare in fase di esecuzione, in base al confronto fra la disutilità e i possibili benefici che da esso derivano.

Dal punto di vista dell'analisi formale, entrambe le scelte risultano chiare prima ancora della firma del contratto e sono effettuate esclusivamente sulla base dei termini da esso predisposti.

Ma, può accadere che la prestazione sia così condizionata da eventi esterni da rendere preferibile l'abbandono del rapporto contrattuale.

Questa decisione verrà presa confrontando le perdite cui l'appaltatore andrebbe incontro per terminare la prestazione con le eventuali penali previste nel contratto per il caso di inadempimento.

Si può capire che un ulteriore vantaggio di un contratto cost-plus è quello di assicurare sempre un profitto positivo all'impresa, eliminando così il rischio di un suo abbandono.

Tuttavia, se la prestazione dell'agente dipende fortemente dal suo livello di impegno, una remunerazione che preveda una copertura totale dei costi a consuntivo ha il grave difetto di non incentivare adeguatamente le azioni necessarie al contenimento delle spese.

In assenza di rischi e di asimmetria informativa ex ante sarebbe ottimale predisporre un contratto fix-price, cosicché l'impresa, potendosi appropriare interamente dei benefici dei suoi sforzi, adotterebbe sicuramente un livello di impegno efficiente.

In presenza di incertezza vi è chiaramente un trade-off fra la suddivisione efficiente dei rischi e la necessità di incentivare l'agente ad erogare un livello di sforzo ottimale; la soluzione mostrata dalla teoria è quella di stipulare dei contratti a incentivo, caratterizzati da un rapporto di condivisione dei costi finali intermedio fra 0 e 131.

In presenza di asimmetria informativa ex ante esiste anche un trade-off fra l'obiettivo di ridurre la rendita informativa dell'agente e quello di non diminuire in modo eccessivo gli incentivi; la soluzione trovata a questo problema è quella di fissare un menù di contratti lineari nei costi finali, ma non nei costi preventivati, tale che il rapporto di condivisione A sia pari a 1 se l'impresa si rivela del tipo più efficiente secondo le credenze del principale e che il suo valore diminuisca all'aumentare dei costi preventivati dall'impresa stessa nell'offerta contrattuale, senza però avvicinarsi mai a 0.

Perciò, quale che sia la tecnologia dell'agente, non è mai ottimale stipulare un contratto cost-plus32.

Il problema degli incentivi è sicuramente il punto più debole di una completa copertura dei costi a consuntivo, ma vi sono anche altri svantaggi.

Difatti, se la remunerazione finale è ancorata più ai costi finali che a quelli preventivati si ha una diminuzione del potere di segnalazione dell'offerta contrattuale dell'agente circa i veri costi economici della prestazione.

Questo fatto produce due conseguenze negative:

diminuisce la possibilità di stimare le spese finali dalle offerte iniziali, e questo può creare problemi alla P.A. che, dal punto di vista della gestione delle sue risorse, si basa spesso su una rigida programmazione delle sue uscite;

nel caso vi siano più imprese capaci di prestare la fornitura, non è positivo che le loro offerte in fase di gara segnalino non tanto la tecnologia, quanto altri fattori, come ad esempio la capacità di ottenere profitti in impieghi alternativi33; se essi non sono positivamente correlati al grado di efficienza si avrà come conseguenza un'incapacità nel riconoscere quale sia l'agente migliore a cui affidare l'appalto.

Infine, se i termini dell'accordo sono tali da condizionare la spesa della P.A. a una stima dei costi finali, è auspicabile che essi siano misurati accuratamente, per cui si dovranno spendere risorse per un efficace monitoraggio della contabilità delle forniture; ciò, evidentemente, non sarebbe necessario se il contratto fosse fix-price.

Se il monitoraggio dei costi finali è imperfetto e la remunerazione dell'agente è cost-plus, il suo profitto finale diviene stocastico, per cui sarà necessario pagargli pure un premio di rischio34.

Concludendo, la P.A. dovrebbe rimborsare all'impresa aggiudicatrice solo quei costi imprevisti dovuti sicuramente ad eventi esterni non riconducibili in alcun modo alle azioni dell'impresa stessa.

Invece, in tutti quei casi in cui vi sia il ragionevole dubbio che i maggiori costi siano imputabili in parte all'operato dell'impresa, allora essi devono essere ripagati solo parzialmente.

Il valore ottimale del rapporto di condivisione di tali costi è più basso quando la prestazione avviene in un contesto caratterizzato da grande incertezza e quando l'offerta dell'impresa selezionata non è stata molto bassa; non deve comunque mai essere troppo vicino a zero, altrimenti la procedura di gara diviene inefficace nel selezionare l'impresa più efficiente.

Alcuni contributi della teoria economica

Fin qui si è identificata l'offerta effettuata da un'impresa in fase di gara con il termine "costi preventivati", ma la teoria economica può aiutare a comprendere meglio quali siano i fattori che incidono sulla proposta iniziale dell'impresa: essa, chiaramente, si baserà su una stima dei costi, monetari e non monetari, che dovrà sostenere per la prestazione della fornitura; ma sarà influenzata anche dai termini del contratto proposto, in quanto l'entità dei costi totali a carico dell'impresa dipende dal valore del rapporto di condivisione dei costi monetari finali.

La particolare offerta presentata nella gara dipenderà da alcune scelte strategiche dell'impresa; infatti, il suo obiettivo sarà quello di massimizzare il profitto atteso, per cui dovrà cercare di avere sia alte possibilità di vittoria, sia buoni margini di profitto nel caso si aggiudichi l'appalto.

Come ben evidenziata dalla teoria generale delle aste, questa componente strategica è condizionata dalle regole che disciplinano la fase di gara e dai criteri che determinano l'offerta vincente.

Vedremo in dettaglio alcuni risultati che la teoria ha raggiunto nel valutare vari elementi che possono caratterizzare un'asta al ribasso per l'acquisto di un bene.

Le gare possono essere distinte in base al loro grado di regolamentazione o di discrezionalità sia nelle condizioni di partecipazione sia nelle regole di aggiudicazione.

Le procedure regolamentate sono giustificate dalla necessità di limitare il potere discrezionale dei burocrati, che, essendo semplici agenti della P.A. non direttamente interessati al raggiungimento degli obiettivi pubblici, potrebbero usare poteri in modo non efficiente.

La discrezionalità del funzionario pubblico

Il funzionario pubblico che espleta una gara dovrebbe agire nell'interesse pubblico, ovvero dovrebbe tendere con la sua azione a rendere massimo il benessere sociale.

La filosofia del funzionario pubblico dovrebbe essere quella della massima trasparenza, sia verso l'esterno (i cittadini, le ditte partecipanti alla procedura di gara) sia verso l'interno (nei confronti dei colleghi che devono svolgere operazioni o adottare atti connessi alla procedura).

Tuttavia, come sottolinea la scuola di Public Choice35, egli è un soggetto autointeressato, dotato di preferenze personali che sono, di solito, in conflitto con l'interesse pubblico.

Pertanto, se è pienamente libero nelle sue scelte, non c'è nessuna garanzia che sceglierà l'offerta che massimizza il benessere sociale: c'è da attendersi, semmai, che scelga l'offerta che, per qualche motivo, risulta più vantaggiosa per se stesso.

Si tratta di un problema di agenzia, che può comportare diversi tipi di disfunzione (corruzione, inefficienza,.), il cui impatto negativo sul benessere sociale è tanto maggiore quanto più ampia è la discrezionalità del pubblico funzionario nelle scelte. E' opportuno in questo caso limitare quanto più possibile la discrezionalità del pubblico funzionario riducendo l'ambito di valutazione discrezionale delle offerte.

Bisogna fissare "regole di valutazione" delle offerte che rendano il più possibile automatica l'aggiudicazione dell'asta.

Quando l'unica variabile che differenzia le offerte è il prezzo (aste unidimensionali), si può imporre al pubblico funzionario la regola perfettamente automatica del "prezzo più basso".

Invece, nel caso di aste multidimensionali tale regola è inapplicabile, come riconoscono anche le direttive comunitarie sugli appalti pubblici di forniture, che per taluni tipi di gare multidimensionali dispongono, infatti, che l'aggiudicazione avvenga sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

Il senso del criterio di aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa è, in sostanza, quello di analizzare la convenienza delle offerte secondo un rapporto costi-benefici.

Le direttive non specificano cosa debba intendersi con ciò, ma sembra indiscutibile che l'offerta economicamente più vantaggiosa sia quella che procura il massimo benessere sociale.

Il problema è che, per quanto il legislatore si proponga di ridurre il più possibile l'ambito di scelta discrezionale, non si riusciranno mai ad escogitare delle regole perfettamente automatiche di determinazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

La rigida regolamentazione delle procedure di scelta del contraente causa una perdita di efficienza nella prestazione della fornitura, poiché priva il burocrate di incentivi a svolgere con impegno la propria funzione36. La soluzione alternativa è quella di aumentare l'autonomia decisionale dei funzionari e, quindi, di fissare criteri di scelta molto elastici, adottando parallelamente un principio di responsabilità che penalizzi il decisore in caso di inadempienza o cattiva esecuzione da parte dell'impresa prescelta.

Il numero dei partecipanti alla gara

Dal punto di vista economico vi sono almeno tre argomentazioni a favore di una numerosità elevata dei concorrenti nelle aste:

se l'insieme dei partecipanti fosse individuato da un meccanismo assimilabile a una serie di estrazioni casuali indipendenti e le credenze della P.A. sul grado di efficienza delle imprese fossero distribuite uniformemente in un intervallo noto, allora al crescere del numero dei partecipanti crescerebbe l'efficienza attesa dell'impresa migliore; ciò discende dalle proprietà della statistica del primo ordine per tutte le più comuni distribuzioni di probabilità;

maggiore è il numero dei concorrenti, maggiore è il rischio di perdere la gara, per cui ogni impresa tenderà a fare offerte più aggressive, anche se ciò riduce i suoi margini di profitto in caso di vittoria; la conseguenza è che si riduce il valore atteso dell'offerta vincitrice;

maggiore è il numero di partecipanti alle gare, minore è la stabilità dinamica di eventuali accordi collusivi stabili contro la P.A., in quanto diviene più difficile e costoso controllare il rispetto degli accordi da parte dei membri del cartello37;

il prezzo di aggiudicazione di un contratto, anche in assenza di comportamenti collusivi, diminuisce al crescere del numero dei partecipanti all'asta38. Le ipotesi del modello utilizzato da Holt per ottenere quest'ultimo risultato sono:

a)  il costo di produzione del bene oggetto del contratto è noto ed è uguale per tutte le imprese che partecipano all'asta;

b)  a questo si aggiunge un costo-opportunità per l'uso delle risorse diverso per ciascuna impresa; questo costo non è conosciuto dal banditore dell'asta;

c)  tutte le imprese hanno la stessa funzione di utilità e le stesse informazioni circa i costi-opportunità delle proprie rivali.

Si deve, comunque, considerare che tale numero può incidere anche su alcuni dei costi di un'asta; in particolare, si può supporre che siano una funzione crescente del numero dei concorrenti sia i costi collegati all'elaborazione delle offerte da parte delle imprese sia quelli necessari per il loro esame da parte della P.A. Infatti, se i partecipanti alla gara sostengono dei costi per preparare le loro offerte e se il decisore pubblico sostiene costi per selezionare il migliore offerente, allora i costi totali attesi non necessariamente diminuiscono all'aumentare del numero dei concorrenti39.

La modalità di effettuazione della gara

In letteratura sono molto studiati due tipi di aste orali, quella all'inglese e quella all'olandese, e due aste in busta chiusa, quella al primo prezzo e quella al secondo prezzo.

Secondo il Revenue Equivalence Theorem40, sotto le ipotesi di neutralità al rischio dei partecipanti alla gara e di simmetria ed indipendenza delle loro valutazioni del bene oggetto dell'asta, si ha che il pagamento atteso del banditore è identico nelle quattro diverse procedure .

Invece, nel caso che i concorrenti siano avversi al rischio, risultano più convenienti un'asta all'olandese o un'asta al primo prezzo.

Infatti, nell'asta all'inglese e in quella al secondo prezzo i giocatori hanno delle strategie dominanti ben definite, non influenzate dal loro atteggiamento verso il rischio, mentre nelle altre due essi adottano strategie azzardate, fondate su supposizioni e su calcoli di probabilità, da cui discende che maggiore è la loro avversione al rischio, più bassi saranno i prezzi nelle loro offerte.

Uno dei fattori che può incidere sulla convenienza ad adottare una procedura è l'origine delle valutazioni che i soggetti hanno del bene messo all'asta.

In letteratura si distingue il modello a valori privati indipendenti, dove le valutazioni di ogni soggetto corrispondono a variabili casuali stocasticamente indipendenti e, quindi, riflettono esclusivamente un giudizio soggettivo, e il modello a valore comune, dove gli individui dispongono di stime imprecise fra loro indipendenti del valore del bene che è oggettivo.

La differenza più rilevante dal punto di vista strategico è che nel primo caso conoscere la valutazione che un altro giocatore ha del bene non incide sulla propria, mentre nel secondo caso ciò dà un'informazione aggiuntiva che permette di aumentare la precisione della propria stima del valore del bene.

Applicando i due concetti al problema dei costi di una fornitura pubblica si può scrivere la seguente formula per rappresentare i costi attesi per la realizzazione dell'impresa i con un livello di sforzo s:

E_i(C_i|s) = t_i - s + E_i(w)

Se t_i per ogni i = 1...N sono variabili stocasticamente indipendenti e E_i(w) = u per ogni i = 1...N, allora si può applicare il modello a valori indipendenti; ciò significa che i costi delle imprese differiscono fra loro soltanto a causa del diverso grado di efficienza tecnologica.

Se t_i = r e E_i(w) = E_i(u|m_i) per ogni i = 1...N, dove m_i  rappresenta una stima imperfetta, privata ed indipendente, di u, vero valore atteso della variabile casuale w, allora si ricade nel modello a valore comune; ciò significa che i costi attesi dalle diverse imprese differiscono soltanto per una diversa percezione dei rischi esterni, che però in realtà sono identici per tutte.

Se le imprese hanno sia una diversa tecnologia, sia una diversa stima dei rischi, allora si dovrebbe applicare il modello a valori affiliati42, che ammette la presenza di componenti sia oggettive sia soggettive nella stima dei costi di un'impresa.

L'esperienza sia reale sia sperimentale ha dimostrato che l'effettuazione di aste al primo prezzo per beni con valore comune e concorrenti con stime imprecise origina, spesso, il fenomeno della maledizione del vincitore, ovvero solitamente vengono vinte da individui che hanno una stima eccessivamente ottimistica del bene e che, quindi, rimarranno sicuramente delusi.

Nel caso degli appalti ciò creerebbe un grave problema, poiché se l'impresa vincitrice ha sottostimato i rischi esterni è molto probabile che essa non adempia il contratto.

Dal punto di vista teorico, nel caso sia di valore comune sia di valori affiliati sono più convenienti procedure dove l'offerta vincente è in qualche modo basata sul maggior numero di informazioni possibile; risulta così molto buona l'asta all'inglese, in quanto ogni concorrente può ottenere ulteriori stime del valore del bene dal comportamento dei suoi avversari in fase di gara.

L'asta al secondo prezzo risulta migliore di quella al primo prezzo, perché stabilisce l'entità del corrispettivo sulla base di due stime e non di una soltanto; quindi, queste procedure riducono il rischio di maledizione del vincitore ed aumentano l'utilità attesa del banditore.

Relativamente al criterio di aggiudicazione ottimo, un risultato che caratterizza tutti i modelli di asta classici è che le offerte dei partecipanti sono funzioni monotone della loro valutazione del bene. Conseguentemente, se la P.A. è interessata ad assegnare il bene al concorrente che ha i costi minori, è necessario che il vincitore sia sempre quello che ha effettuato l'offerta più bassa, mentre per quanto riguarda il corrispettivo può anche essere determinato in diversi modi (primo prezzo, secondo prezzo o altro).

Inoltre, un importante risultato ottenuto da Laffont e Tirole43 nella loro teoria sulle aste di contratti incentivanti è che quanto più è bassa l'offerta vincitrice rispetto alle altre offerte tanto più alto deve essere non solo il grado di rischi assegnati all'impresa, ma pure il pagamento fisso Y; solo in questo modo un'impresa efficiente può essere incentivata a segnalare i suoi più bassi costi.

Un'analisi del contratto di appalto e dell'asta per la sua aggiudicazione

Il costo dell'esecuzione di una fornitura pubblica, aggiudicata attraverso un'asta, è influenzato da tre fattori:

la presenza o meno di comportamenti collusivi tra i partecipanti;

la capacità o meno del meccanismo d'asta di selezionare un'impresa non caratterizzata dal più basso costo di produzione, evitando così il fenomeno della selezione avversa;

la capacità o meno di tale meccanismo di ridurre o eliminare il fenomeno dell'azzardo morale, ovvero l'incentivo che l'impresa aggiudicataria può avere a ridurre l'impegno posto nell'esecuzione della fornitura.

I comportamenti collusivi

Nell'ipotesi di assenza di informazioni sulla struttura dei costi delle imprese concorrenti, l'incentivo alla collusione si fonda sul fatto che l'utilità attesa da ciascuna impresa (su una serie di aste) è maggiore in presenza di accordi collusivi. La stabilità dinamica dei comportamenti collusivi dipende dalla possibilità o meno che ciascuno dei concorrenti ha di ottenere informazioni sulla struttura dei costi delle altre imprese.

Quando il numero delle imprese concorrenti è ridotto, è facile per queste sia controllare che nessuno cerchi di scoprire la struttura dei costi delle altre, sia applicare sanzioni per deviazioni dal comportamento collusivo; i controlli diventano più difficili al crescere del numero delle imprese e questo, rendendo più instabili gli accordi, riduce la probabilità di un comportamento collusivo.

Sarebbe opportuno evitare quelle norme che possono ridurre eccessivamente il numero delle imprese ammesse a concorso.

La trattativa privata, ad esempio, anche preceduta da gara ufficiosa, può favorire comportamenti collusivi a causa della "pigrizia" degli amministratori (shirking) che, per evitare l'impegno connesso con la valutazione dell'idoneità di un'impresa ad eseguire un cero tipo di fornitura oppure il maggior impegno richiesto dall'esame di un numero più elevato di proposte, possono essere tentati di limitare la partecipazione all'asta oppure l'invito a produrre l'offerta ad una ristretta cerchia di imprese di fiducia.

Inoltre, anche nelle procedure non ristrette possono essere introdotte particolari specifiche tecniche circa l'oggetto del contratto che riducono, notevolmente, il numero di imprese formalmente idonee a partecipare alla gara.

E' evidente che il ricorso a questi espedienti può facilitare sia l'affermarsi di comportamenti collusivi, sia l'insorgere di fenomeni di corruzione.

In relazione alla concorrenza di imprese straniere, McAfee e McMillan44 hanno fatto rilevare come non sempre la minimizzazione dei costi venga ottenuta in assenza di discriminazioni in base alla nazionalità dell'impresa.

Quando il numero di imprese che possono partecipare all'asta è ridotto (concorrenza imperfetta) e ci sono differenze sistematiche nella struttura dei costi tra le imprese nazionali e quelle estere, la minimizzazione dei costi attesi si ottiene applicando politiche discriminatorie di "prezzo-preferito" per le imprese i cui costi sono mediamente più elevati, o per le imprese del paese (sia esso quello dell'ente che bandisce l'asta o qualunque altro) che ha uno svantaggio comparato nel settore industriale cui appartiene l'oggetto dell'asta.

McAfee e McMillan ottengono questo risultato ipotizzando che sia l'Amministrazione committente sia le imprese concorrenti siano neutrali al rischio. In sostanza, si tratta di abbassare di una percentuale data le offerte ricevute da tali imprese prima di confrontarle con quelle degli altri concorrenti.

Favorire le imprese con costi più alti aumenta le probabilità che una di esse vinca la gara, ma, al contempo, crea una maggiore pressione competitiva sulle imprese con costi più bassi, impedendo loro di sfruttare il vantaggio comparato come una rendita e costringendole a fare offerte più basse.

Mentre il primo effetto tende ad aumentare il costo del contratto d'appalto, il secondo opera in direzione opposta e il trade-off si risolve con qualche preferenza per le imprese a costo più alto.

Naturalmente, la necessità di accrescere la competizione tra le imprese con costi più bassi diminuisce all'aumentare del grado di competitività già presente sul mercato (sostanzialmente, all'aumentare del numero delle imprese); nel caso di concorrenza perfetta il risultato ottimale si ottiene in assenza di politiche discriminatorie.

Politiche di "prezzo-preferito" per le sole imprese nazionali sono effettivamente attuate dagli Stati Uniti, dal Canada, dall'Australia e dalla Nuova Zelanda.

Tuttavia, tali misure sono state sicuramente introdotte con intenti protezionistici e non al fine di stimolare la concorrenza.

Nell'attuale contesto europeo, alla luce anche della recente normativa, ma soprattutto del Trattato, tali politiche non sono applicabili all'interno della Unione Europea; esse potrebbero essere, tuttavia, utilizzate nei confronti di imprese di paesi terzi.

L'esatta determinazione della percentuale di maggiorazione da applicare dipende dall'esatta quantificazione della differenza nella struttura dei costi delle imprese di diversa nazionalità e dal grado di concorrenza presente nel mercato. La precisione di tale calcolo è molto importante; percentuali troppo elevate, infatti, possono determinare un aumento dei costi favorendo eccessivamente le imprese ad alto costo e scoraggiando la partecipazione alle aste delle imprese più efficienti.

McAfee e McMillan suggeriscono di utilizzare, come regola di approssimazione, una percentuale pari a un terzo del differenziale medio dei costi tra le imprese nazionali e quelle straniere.

Infine, allo scopo di ridurre la possibilità di comportamenti collusivi e di assicurare il corretto svolgimento dell'asta, è vietato alle imprese di parteciparvi in doppia veste, sia come singola impresa, sia come membri di un consorzio.

L'incentivo alla collusione nelle aste

Supponiamo che per assegnare l'appalto di T forniture pubbliche uguali vengano indette T aste da tenersi ognuna in uno di T periodi; a tali aste possono partecipare n imprese.

Allo scopo di semplificare l'analisi, supponiamo che T/n sia un numero intero. Ipotizziamo, inoltre, che nessuna delle n imprese conosca la funzione di costo delle concorrenti né sappia quali e quante delle altre imprese siano in grado di produrre a costi inferiori ai suoi.

Per ogni impresa l'economicità dell'eventuale contratto di appalto è assicurata se il prezzo pattuito p è tale che p ≥ c_i, i, . n; dove c_i è dato dalla somma della remunerazione (profitto) minima a cui l'imprenditore è disposto ad accettare il contratto (π_i, π_i = π₀ per ogni i) e del costo di tutti gli altri fattori di produzione impiegati k_i. Supponiamo, inoltre, che k_i ≠ k_j per i ≠ j (quindi c_i ≠ c_j per i ≠ j).

Ogni impresa, date le informazioni disponibili, valuta che la probabilità di ottenere ciascun appalto offrendo c_i sia pari ad 1/n.

Infatti, i possibili ordinamenti in senso crescente degli n c_i (che, date le informazioni, sono tutti ugualmente probabili) sono dati dalle possibili permutazioni di n elementi (n!), mentre i casi in cui ogni c_i si troverà al primo posto in tali ordinamenti sono (n - 1)!

Supponiamo anche che nessuna impresa trovi conveniente offrire un prezzo maggiore di c_i (l'ipotesi è che, dal punto di vista dell'utilità di ogni imprenditore, la diminuzione della probabilità di ottenere l'appalto che conseguirebbe a tale scelta non è compensata dall'aumento del profitto che, eventualmente, si ricaverebbe con il prezzo maggiore); d'altro canto, per definizione, nessuna impresa accetterebbe un prezzo inferiore al proprio c_i.

In assenza di accordi collusivi, quindi, ogni impresa offrirebbe di eseguire la fornitura al prezzo c_i.

Prima di esaminare il problema della collusione occorre formulare un'ulteriore ipotesi: in ciascun periodo t (t = 1,...T) interviene uno choc che modifica casualmente l'ordinamento degli n c_i verificatosi al periodo t - 1.

Tale ipotesi garantisce che in ogni periodo si riproponga la medesima situazione di incertezza (nessuna impresa conosce i costi delle altre) che caratterizza il primo periodo.

Si può pensare ad una variabile casuale "stato della natura" i cui possibili valori influenzano, in maniera diversa per ogni impresa, la riuscita degli sforzi per abbattere i costi messi in atto dopo il risultato di ogni asta.

Supponiamo, ora, che venga proposto un accordo collusivo di questo tipo: per ogni appalto, una sola impresa, a turno, offrirà un prezzo p che sarebbe remunerativo per ciascuna impresa (p > max c_i), mentre le altre offriranno prezzi p_i > p; ogni impresa si aggiudicherà così T/n appalti; l'ordine in cui le imprese si succederanno nell'assegnazione degli appalti verrà determinato mediante sorteggio e resterà invariato per ogni ciclo di n appalti.

Per un dato valore di p, ogni impresa otterrebbe, in media, un profitto:

π_i, = π₁ = π₀ + [p - (1/n) ∑ c_i] > π₀ per ogni i  [1]

In questo modo, il profitto atteso dell'impresa i derivante dalla scelta di non accettare il patto collusivo e di offrire c_i in ognuna delle T aste sarà:

E (c_i) = T (1/n)

Mentre quella derivante dall'accettazione di un accordo collusivo sarà:

E (coll.) = T (1/n) [3]

Poiché π₁ > π₀, avremo Eπ (coll.) > Eπ (c_i) per ogni i, e risulta stabilito l'incentivo alla collusione.

Tuttavia, al momento del secondo appalto, per l'impresa che ha ottenuto il primo contratto (che d'ora in avanti chiameremo impresa A), avremo:

Eπ (c_i) = π₁ + (T - 1) (1/n) π₀ nel caso che essa non rispetti i patti, [4]

Eπ (coll.) = π₁ + (T/n - 1) π₁ nel caso che essa rispetti i patti. [5]

La condizione perché la [5] risulti maggiore della [4] e, quindi, perché l'accordo collusivo risulti dinamicamente stabile è:

(T/n - 1) π₁ - (T - 1) (1/n) π₀ > 0

T > (n π₁ - π₀) / (π₁ - π₀) [6]

Da questa condizione si possono ricavare due indicazioni.

In primo luogo, ovviamente, il numero degli appalti che serve a garantire la stabilità dinamica, dato π₁, cresce al crescere del numero delle imprese; alternativamente, se si considera dato il valore di T, occorre un valore di π₁ più elevato perché l'accordo rimanga stabile al crescere di n. Questo è un indice della maggiore instabilità degli accordi collusivi al crescere del numero delle imprese che vi partecipano.

In secondo luogo, ma ben più importante, le relazioni [4], [5], [6] possono essere scritte in forma più generale in maniera che valgano per tutti gli appalti immediatamente successivi a ciascuno di quelli che, secondo gli accordi, spettano all'impresa A:

E (c_i) = h + (T - hn + n - 1) (1/n) [4bis]

E (coll.) = h + (T/n - h) [5bis]

(T/n - h) > (T - hn + n - 1) (1/n) dove h = 1, 2, ..., T/n

T - hn + n - 1 < (T - hn) ( [6bis]

La [6bis] dice che il numero degli appalti residui deve essere minore del prodotto tra (π₁/ π₀) e il numero degli appalti residui diminuiti di (n - 1).

Poiché (π₁/ π₀) > 1 per definizione, finché T - hn è positivo, esisterà un valore di (π₁/ π₀) tale che la [6bis] sia verificata.

Tuttavia, per h = T/n [quando gli appalti residui sono (n - 1) e l'impresa A ha ottenuto l'ultimo appalto che, secondo gli accordi, le spettava, ovvero l'appalto numero (T/n - 1) n + 1], avremo

T - hn = 0 e la [6bis] non è verificata a prescindere dal valore di (π₁/ π₀).

L'impresa A avrà, comunque, un incentivo a non rispettare i patti e l'accordo sarà dinamicamente instabile.

Se le altre imprese si comportano razionalmente, essendo consapevoli di questa instabilità, esse terranno conto della scelta che l'impresa A compirà dopo aver ottenuto il suo ultimo appalto al momento di valutare se è più conveniente rispettare i patti o meno.

Per l'impresa che ha ottenuto l'appalto precedente, quello numero [(T/n - 1) n] (impresa B) avremo:

E (coll.) = (T/n - 1) + [(n - 2)/n] [7]

se rispetta i patti (infatti, l'appalto successivo spetta all'impresa A; inoltre, questa otterrà anche il seguente, offrendo c_i e venendo meno ai patti; mentre, gli appalti residui, n - 2, non saranno più regolati dal patto collusivo); oppure:

E (c_i) = (T/n - 1)

se non rispetta i patti (in quanto in ciascuno dei prossimi n appalti avrà una probabilità pari ad 1/n di sottomettere l'offerta più bassa).

La [8] è chiaramente maggiore della [7], cosicché nemmeno l'impresa B rispetterà i patti. Proseguendo in questo modo a ritroso, si vedrà che le imprese non avranno incentivo a siglare il patto collusivo perché sanno che ciascuna di esse troverà conveniente non rispettarlo.

In effetti, l'esempio utilizzato è un caso particolare di una serie ripetuta di "dilemmi del prigioniero" e i risultati ottenuti sopra sono una variante del chain-store paradox45.

Intuitivamente, durante i primi appalti ogni impresa ha un interesse a rispettare i patti allo scopo di farsi una reputazione; dopo essersi aggiudicata l'ultimo appalto che le spettava secondo i patti (o anche prima se il rapporto π₁/ π₀ è basso), l'impresa A non ha più motivo di porsi il problema della propria reputazione e, quindi, rompe l'accordo; data la scelta che sarà compiuta dopo tale appalto, il problema si pone negli stessi termini per i (T/n) - 1 appalti precedenti che spettano a questa impresa: essa troverà conveniente rompere l'accordo dopo il penultimo appalto, e così via.

Tuttavia, esistono due casi in cui l'accordo collusivo può essere stabile dinamicamente:

quando il numero delle aste è infinito; in tal caso, infatti, il numero di appalti residuo è sempre maggiore di n - 1 e, quindi, T - hn è sempre positivo (in sostanza, per le imprese non esiste un "ultimo appalto");

quando l'accordo collusivo prevede clausole, che rendano conveniente per tutte le imprese il rispetto dei patti, anche all'ultimo appalto.

Si pensi, ad esempio, ad una clausola che imponga a ciascuna impresa il versamento di una cauzione Z ad un arbitro il quale la restituirà se l'impresa avrà rispettato i patti, la tratterrà se l'impresa li avrà violati. Perciò, la cauzione Z è un mezzo che rende credibile la promessa di adottare una certa strategia.

Tornando a considerare l'impresa A, supponiamo che il rapporto π₁/ π₀ sia tale da garantire la stabilità per h = (T/n) - 1 (tale valore di π₁/ π₀ garantisce la stabilità per h < (T/n) - 1), e che ogni impresa abbia versato la cauzione Z.

Dopo aver ottenuto l'ultimo appalto che le spetta secondo i patti, l'impresa A dovrà scegliere se rispettare l'accordo, per cui:

Eπ (coll.) = (T/n) π₁

Oppure, non rispettarlo, per cui:

Eπ (c_i) = (T/n) π₁ + [(n - 1)/n] π₀ - Z

Perché essa trovi conveniente rispettare i patti, basta che:

Z > [(n - 1)/n]

Il valore di Z è quello necessario alla stabilità dinamica dell'accordo collusivo.

Infatti, per l'impresa A, negli n - 2 appalti successivi sarebbe sufficiente:

Z > [(n - j)/n] π₀ j = 2,.n - 1

Mentre per le altre imprese l'equivalente della [11] e della [12] è:

Z > [(n - 1 - j)/n] π₀ j = 0,...n - 1 [13]

Dove 1 è il numero che indica l'impresa considerata (esso va da 2, per l'impresa cui secondo i patti spetta l'appalto successivo all'ultimo spettante all'impresa A, ad n per l'impresa cui spetta l'ultimo appalto); sia la [12] sia la [13] sono meno restrittive della [11] in quanto, nella prima, j >= 2 e, nella seconda, 1 + j >= 2.

Concludendo, si osserva che al crescere del numero delle imprese cresce il valore di Z necessario per la stabilità dinamica dell'accordo collusivo; la derivata del secondo membro della [11], indicata con H, è:

dH/dn = /n² > 0

a conferma del fatto che gli accordi sono meno stabili al crescere del numero dei partecipanti.

La selezione avversa e l'azzardo morale

Gli altri due fattori che influiscono sull'efficienza del risultato dell'asta concernono il problema dell'eccedenza dei costi a consuntivo rispetto alla stima iniziale.

Le norme che regolano la remunerazione dell'appaltatore attribuiscono il rischio di maggiori oneri alla P.A., presumibilmente, nella convinzione che in tal modo si possa ottenere un prezzo più basso nella fase d'asta e, quindi, un risparmio.

Tale convinzione, corretta nel caso di informazione perfetta e nell'ipotesi che l'appaltatore sia più avverso al rischio dell'Amministrazione, si rivela erronea in presenza di asimmetrie di informazione tra il committente e l'appaltatore.

Quando non si conosce la funzione di costo delle imprese, se queste agiscono sapendo che, qualora aggiudicatarie dell'appalto, non saranno responsabili dei costi in eccesso dell'offerta d'asta, tale offerta non fornirà alcuna informazione circa il costo in cui l'impresa pensa di poter effettivamente incorrere: le imprese offriranno tutte un prezzo irrealisticamente basso, in quanto saranno rimborsate di quella parte dei costi che potrà eccedere la loro offerta. E' questo il problema della selezione avversa.

Inoltre, se le imprese hanno la possibilità di influire sul costo di esecuzione della fornitura (se, come è plausibile, tale costo dipende anche dall'impegno che l'impresa pone nell'esecuzione della fornitura) e se l'Amministrazione non ha la possibilità di controllare tale impegno, la piena assicurazione costituirà un incentivo ad uno scarso impegno. E' questo il problema dell'azzardo morale.

Al rischio di selezione avversa la normativa italiana ha cercato di porre rimedio introducendo criteri di assegnazione dell'appalto diversi dal massimo ribasso e, in parte, con le norme che limitano la partecipazione delle imprese alle gare di appalto, adottate, presumibilmente, nel tentativo di escludere quelle imprese la cui offerta sarebbe, con ogni probabilità, poco credibile.

Tuttavia, da un lato, tali criteri non risolvono il problema, in quanto l'assegnazione viene comunque effettuata sulla base di offerte che le imprese determinano nella consapevolezza di essere pienamente assicurate; dall'altro, le norme che limitano il numero di imprese partecipanti alla gara possono avere gli effetti negativi esposti in precedenza.

Il rapporto che si crea tra i vari soggetti coinvolti rientra nella più ampia categoria delle scelte delegate, ovvero di quelle situazioni in cui un soggetto ha la responsabilità di prendere decisioni nell'interesse di uno o più altri, in cambio di una qualche forma di pagamento. Il rischio di azzardo morale è tipico di tali situazioni.

A tale problema il nostro ordinamento ha voluto rispondere fissando rigide norme di controllo sull'esecuzione che, tuttavia, non sono sufficienti, in quanto possono solo ridurre l'asimmetria informativa e non eliminarla.

A tale riguardo, la teoria principale-agente porta a conclusioni intuitive: poiché l'Amministrazione committente (principale) non può conoscere con esattezza né l'impegno posto dall'appaltatore (agente) nell'esecuzione della fornitura, né le effettive maggiori difficoltà da questi incontrate, se essa offre all'appaltatore un'assicurazione completa contro gli eventuali maggiori costi in cui egli possa incorrere, quest'ultimo avrà un incentivo ad impegnarsi poco perché così facendo potrà ricevere il profitto previsto a fronte di uno sforzo minore, attribuendo il maggior costo a causa di forza maggiore.

Un ipotetico contratto ottimale dovrebbe prevedere dei premi qualora l'appaltatore riesca a contenere i costi nei limiti del preventivo e delle penali in caso contrario.

In condizioni di informazione asimmetrica, quindi, la piena assicurazione non è mai la soluzione ottimale.

La ricerca di tale soluzione ha prodotto un'abbondante letteratura46.

Ai fini dell'analisi, il pagamento t ricevuto dall'appaltatore di una fornitura pubblica può essere scomposto in due parti:

una quota base, che è funzione delle offerte d'asta (b_i, i = 1.n, dove n è il numero delle imprese partecipanti);

un rimborso, che è funzione del costo a consuntivo c e dell'offerta del vincitore dell'asta b:

t = f (b_i) + h (b,c)

Se f (b_i) = b e h (b,c) = a (c - b)

dove a è una costante che corrisponde alla percentuale dell'eccedenza dei costi rispetto all'offerta d'asta che è assicurata,

si dice che il contratto è lineare:

t = b + a (c - b)

Inoltre,

C = c (e,w)  c₁ < 0 e c₂ < 0

dove e indica l'impegno e w una variabile casuale le cui realizzazioni rappresentano i possibili "stati della natura".

Laffont e Tirole47 hanno dimostrato che, quando i partecipanti all'asta sono neutrali al rischio, il sistema d'asta ottimale aggiudica l'appalto al miglior offerente, offrendogli un contratto che è lineare solo nel costo a consuntivo e non nell'offerta d'asta.

La quota base f (b_i) viene scomposta in due parti, una pari all'offerta vincente b_i, l'altra interpretabile come un premio al ribasso g (b₁,b₂); quest'ultima è funzione inversa dell'offerta vincente e diretta di quella immediatamente superiore b₂; il coefficiente di assicurazione a non è costante, ma è funzione diretta dell'offerta vincente:

t = b₁ + g (b₁,b₂) + a (b₁) (c - b₁)    g₁ < 0, g₂ > 0; a' > 0

Intuitivamente, questa soluzione lascia alla competizione in fase d'asta il compito di spingere verso il basso le offerte.

Se l'offerta vincente è molto bassa, il contratto si sposta verso una soluzione di tipo fixed-price:

[a = 0, t = b₁ + g(b₁,b₂)]

allora, il pagamento dell'appaltatore è fissato al momento dell'asta ed è indipendente dai costi a consuntivo, qualunque eccedenza dei costi rispetto all'offerta d'asta resta a carico dell'appaltatore; così, si ha un disincentivo a formulare offerte irrealisticamente basse.

Un'offerta bassa ma realistica viene, però, premiata in quanto la parte di premio al ribasso della quota base g(b₁,b₂) cresce al decrescere dell'offerta vincente. Il contratto sfrutta la competizione anche in questo caso: la presenza di un'offerta bassa vicina a quella vincente riduce la quota base.

Un'offerta vincente relativamente alta porta il contratto verso una soluzione cost-plus [a = 1, t = g(b₁,b₂) + c]: all'appaltatore vengono rimborsati tutti i costi, indipendentemente da quanto il consuntivo si scosti dalla sua offerta d'asta; questo potrebbe fornire a un'impresa efficiente un incentivo a produrre offerte più alte del necessario; questa tattica sarebbe rischiosa, in quanto un'altra impresa, anche meno efficiente, potrebbe fare un'offerta inferiore e aggiudicarsi l'asta.

Comunque, il contratto ottimale non è mai cost-plus, in maniera da garantire sempre che il contenimento dei costi a consuntivo premi l'agente: solamente per a < 1, il pagamento netto (t - c) aumenta al decrescere dei costi.

Tutto questo è in linea con i risultati ottenuti da Holmstrom48 seguendo un diverso approccio analitico suggerito da Mirless .

In sintesi, la competizione spinge le offerte verso il basso, questo allontana il contratto dalla configurazione cost-plus e assicura il collegamento tra i costi a consuntivo e il profitto dell'agente.

E' evidente che il punto cruciale per l'efficacia di questo meccanismo è l'effettiva presenza di competizione tra le imprese: solo questo fattore, infatti, può spingere le offerte verso il basso.

McAfee e McMillan, restringendo l'attenzione, in particolare, al contratto lineare [f (b_i) = b, h (c,b) = a (c - b)], ma esaminando sia il caso di imprenditori neutrali al rischio sia quello di imprenditori avversi al rischio, hanno dimostrato che l'asta ottimale è quella al miglior offerente e che è possibile determinare il valore di a che rende minimo il costo atteso per l'Amministrazione committente: tale valore è pari a zero (contratto fixed-price) solo se i partecipanti all'asta sono neutrali al rischio e se il numero dei partecipanti è così elevato da potersi considerare infinito; se una di queste condizioni non è verificata, allora a > 0; naturalmente non si ha mai a = 1.

In pratica, nel contratto lineare, la determinazione degli opportuni incentivi viene affidata interamente al valore del coefficiente di assicurazione a che va determinato prima della fase d'asta; su tale valore agiscono tre diversi fattori:

la necessità di stimolare la competizione;

la necessità di coprire il rischio d'impresa dell'agente;

la necessità di fornire incentivi per il contenimento dei costi.

I primi due fattori spingono il valore di a verso l'alto, il terzo opera in direzione opposta.

Curiosamente, avendo rinunciato alla possibilità di variare la quota base in relazione alle offerte d'asta (come avviene, invece, nel modello di Laffont e Tirole), proprio il fatto che un coefficiente di assicurazione diverso da zero consenta di allentare il legame tra l'offerta d'asta e il costo atteso dall'agente fa sì che, in assenza di un numero sufficientemente elevato di concorrenti, il contratto fixed-price non risulti ottimale. Questo risultato discende dal fatto che McAfee e McMillan ipotizzano che, in fase d'asta, l'obiettivo dei concorrenti sia non quello di minimizzare l'offerta, ma quello di massimizzare la probabilità che la propria offerta sia la minore tra quelle effettuate.

Data la distribuzione dei costi attesi delle varie imprese, l'entità dell'offerta che consente di ottenere ogni dato valore di tale probabilità diminuisce all'aumentare del numero di imprese partecipanti.

Negli Stati Uniti l'uso di contratti "ad incentivo" (in cui 0 < a < 1) risale ai primi anni '60. Tali contratti vennero introdotti contemporaneamente dal Dipartimento della Difesa e dalla Nasa.

Successivamente, nel 1969, tali enti hanno anche pubblicato una Incentive contracting guide.

La maggior parte dei contratti del Dipartimento della Difesa è del tipo ad incentivo, con la rilevante eccezione dei contratti riguardanti programmi di ricerca e sviluppo dove prevale la configurazione cost-plus, presumibilmente in considerazione dell'elevato rischio d'impresa50.

Tipicamente, tali contratti vengono a stabilire una relazione tra offerte d'asta, costi a consuntivo e profitto dell'impresa che esegue la prestazione.

Anche in Francia vengono utilizzati contratti ad incentivo, benché in misura marginale51. La politica seguita dal Ministero della Difesa francese può essere considerata come un misto di contratti cost-plus (per i contratti di ricerca e sviluppo), fixed-price (per i prodotti maturi) e ad incentivo (per i progetti con caratteristiche intermedie).

Comunque, nella pratica è difficile determinare il valore ottimale di a nel modello di McAfee e McMillan, così come il contratto ottimale di Laffont e Tirole; tale determinazione richiede, infatti, che l'Amministrazione committente disponga di una notevole quantità di informazioni quali la funzione di costo dei partecipanti all'asta, la loro funzione di utilità, la distribuzione dei costi attesi dalle imprese, la distribuzione degli "stati della natura" (la probabilità relativa al verificarsi di ogni particolare configurazione dell'insieme di condizioni oggettive che possono influire sul costo di esecuzione), che non è necessaria nel caso che i partecipanti all'asta siano neutrali al rischio.

Samuelson52 ha dimostrato che l'Amministrazione committente potrebbe ridurre il costo consentendo alle imprese partecipanti all'asta di segnalare in maniera credibile le loro aspettative sui costi, lasciando loro il compito di stabilire quale parte dell'eventuale eccedenza dei costi rispetto al preventivo sono disposte ad accollarsi.

L'offerta d'asta dovrebbe, dunque, comporsi di un prezzo fisso e di uno schema di pagamento a compensazione dei costi aggiuntivi.

Le ipotesi di Samuelson sono:

il costo di produzione è una variabile casuale la cui distribuzione è nota solo all'impresa;

esiste un costo-opportunità, anch'esso noto solo all'impresa, in cui questa incorre per non destinare ad un altro progetto le proprie risorse;

l'impresa non può influenzare tali costi (questa ipotesi esclude il rischio di azzardo morale).

L'estensione del modello di Samuelson a situazioni in cui c'è rischio di azzardo morale (dichiaratamente trascurate da tale modello), investigando la possibilità di costruire un meccanismo di aggiudicazione dell'asta basato sulla considerazione congiunta del prezzo e dell'assicurazione richiesti dai vari partecipanti, è una interessante area di ricerca.

Tale meccanismo, qualora realizzabile, ridurrebbe notevolmente la quantità di informazioni necessaria ad implementare contratti ottimali del genere delineato da Laffont e Tirole e da McAfee e McMillan.

Per le forniture pubbliche per le quali esiste un mercato assicurativo, una possibilità alternativa potrebbe essere quella di bandire l'asta a prezzo fisso, obbligando i concorrenti a stipulare una polizza con una impresa di assicurazioni per la copertura di eventuali costi aggiuntivi, e di fornire un incentivo al contenimento di tali costi, garantendo il rimborso del premio pagato all'assicurazione qualora il preventivo venga rispettato o, comunque, non ci si discosti eccessivamente da esso. In tal modo le offerte eccessivamente basse, tanto da essere poco credibili, verrebbero scoraggiate dagli alti premi richiesti dalle imprese di assicurazione o magari dal loro rifiuto di assicurare una copertura del 100% dei costi, mentre il compito di effettuare controlli sull'operato dell'appaltatore si sposterebbe dall'Amministrazione committente all'impresa di assicurazioni, che avrebbe il non trascurabile incentivo di salvaguardare l'economicità della propria gestione.

Diversi paesi hanno da tempo adottato forme di assicurazione obbligatoria a carico dell'appaltatore e a favore dell'Amministrazione committente contro i rischi di inadempimento e, in generale, contro tutti i rischi che sono la causa principale della lievitazione dei costi rispetto ai preventivi.

Alternativamente, almeno per quelle forniture con caratteristiche di prodotti maturi, dove le caratteristiche tecniche e il tipo di difficoltà che si possono incontrare nell'esecuzione sono relativamente noti, si può spostare la funzione di assicuratore dell'impresa dall'ente pubblico al mercato: il pagamento dell'appaltatore potrebbe essere fissato indipendentemente dai costi a consuntivo, mentre quest'ultimo verrebbe obbligato a stipulare una polizza contro i rischi con un'impresa di assicurazioni.

Alcune considerazioni

Lo schema di analisi principale-agente indica che le caratteristiche delle soluzioni attualmente adottate per il compenso riconosciuto all'appaltatore si discostano da quelle di contratti ottimali che tengano conto dell'asimmetria informativa tipica dei rapporti tra l'Amministrazione committente e l'appaltatore.

Il rischio di azzardo morale è presente anche nel rapporto tra l'Amministrazione committente e i dipendenti preposti all'effettuazione dei controlli sull'operato dell'appaltatore.

L'offerta di un basso prezzo non è un segnale di efficienza credibile se il committente assume a proprio carico la copertura della parte dei costi che eccede tale offerta.

Si dovrebbe, quindi, applicare un meccanismo che conferisca credibilità alla segnalazione delle imprese partecipanti alla gara. Occorrerebbe, in particolare, stipulare contratti ad incentivo, ovvero collegare il compenso dell'appaltatore alla parte del costo a consuntivo che eccede il prezzo offerto in fase d'asta, in modo che anche dal punto di vista di questi soggetti siano desiderabili valori bassi o negativi di tale eccedenza e indesiderabili quelli elevati.

Questo tipo di contratti sono stati utilizzati con una certa frequenza dal Dipartimento della Difesa statunitense e dalla Nasa per regolare il compenso delle imprese; un uso meno sistematico di tale strumento ha caratterizzato la politica degli appalti pubblici nel settore della difesa in Francia.

Un'altra possibilità consiste nel richiedere alle imprese, oltre all'offerta di un prezzo, anche la dichiarazione della percentuale dei costi eventualmente eccedenti tale offerta che esse sarebbero disposte ad assumere a proprio carico.

All'adozione di tale soluzione si frappone la difficoltà di determinare analiticamente la forma che dovrebbe prendere la funzione di selezione del contraente sulla base delle informazioni così ottenute nell'asta.

Non vanno trascurati i rischi derivanti dalla possibilità di comportamenti collusivi tra le imprese che dovrebbero gareggiare per l'assegnazione dell'appalto.

Un maggiore grado di efficienza potrebbe essere ottenuto eliminando quelle norme che possono ridurre la partecipazione alle gare di appalto. Un contributo in questa direzione dovrebbe venire dalla normativa comunitaria che mira all'eliminazione delle barriere alla concorrenza sul mercato europeo delle forniture: l'aumento del numero dei potenziali partecipanti alle gare di appalto, infatti, potrebbe rendere più difficile l'affermarsi di comportamenti collusivi.

Capitolo terzo

Tentativi per ridurre i costi dei contratti pubblici

Premessa

Nei prossimi paragrafi l'analisi, effettuata per valutare l'efficacia economica delle norme sugli appalti pubblici di forniture, viene svolta con gli strumenti tipici della teoria dei rapporti di agenzia:

il paragrafo 2 analizza i problemi che si incontrano al momento di disegnare un'efficiente regolamentazione delle procedure di negoziazione dei contratti pubblici;

il paragrafo 3 illustra i principali difetti della regolamentazione italiana e descrive i canali attraverso cui tali difetti possono aver determinato maggiori costi per le P.A.;

il paragrafo 4 osserva il fenomeno della corruzione nella P.A.;

il paragrafo 5 esamina l'impatto dell'introduzione dei prezzi di riferimento;

il paragrafo 6 indica vantaggi e svantaggi di alcune procedure di gara e dei criteri di aggiudicazione;

il paragrafo 7 elenca alcuni tentativi di innovazione in materia di appalti pubblici di forniture.

La regolamentazione dell'attività contrattuale pubblica

La regolamentazione dell'attività contrattuale delle P.A. dovrebbe mirare a garantire l'efficienza della spesa, ovvero la minimizzazione del costo sostenuto per l'acquisto dei beni.

La concorrenza tra le potenziali controparti del soggetto pubblico è fondamentale per il raggiungimento di tale obiettivo e le gare d'asta sono lo strumento più frequentemente utilizzato al fine di stimolare tale concorrenza negli ordinamenti dei paesi industrializzati.

Kelman53 e Rizzo hanno fatto rilevare come nel settore privato l'analogo obiettivo di minimizzazione dei costi non venga perseguito con gli stessi strumenti ed anzi si assista a relazioni stabili in cui l'incentivo per il fornitore a curare gli interessi dell'acquirente si fonda sul collegamento tra il risultato del contratto attuale e la sottoscrizione di ulteriori contratti.

Tali relazioni conferiscono una notevole discrezionalità a chi ha la responsabilità della contrattazione per conto dell'acquirente.

Per varie ragioni, nel settore pubblico il rischio di un utilizzo improprio di tale discrezionalità (a fini diversi dall'interesse dell'acquirente) è più elevato che nel settore privato.

In entrambi i casi ci si trova di fronte ad una catena di rapporti di agenzia:

per il settore pubblico, i cittadini eleggono i propri rappresentanti e, a loro volta, coloro che sono eletti amministrano attraverso funzionari che, tra l'altro, rappresentano la parte pubblica in eventuali attività contrattuali;

nel settore privato, gli azionisti scelgono la dirigenza dell'azienda che, attraverso un responsabile degli acquisti, ne gestisce l'attività contrattuale.

In primo luogo, tuttavia, il rapporto elettori/eletti si fonda su un mandato estremamente ampio che spazia dall'amministrazione dello Stato alla giustizia, dalla politica estera agli affari sociali; l'attività contrattuale è uno strumento rilevante solo per un sottoinsieme di tali attività e ancor più ristretto è l'ambito in cui essa diviene lo strumento primario. Indubbiamente più ristretto è il mandato conferito dagli azionisti alla dirigenza dell'azienda.

Tale differenza influisce sia sul controllo che gli elettori possono esercitare sui propri rappresentanti, sia sull'attività di controllo che questi ultimi svolgono nei confronti dei funzionari della P.A.

Nel primo caso, l'intensità del controllo risente dell'ampiezza dello spettro su cui viene esercitato e delle priorità assegnate dagli elettori alle varie componenti di tale spettro; nel secondo caso, rileva soprattutto la percezione che delle suddette priorità hanno i rappresentanti degli elettori.

In secondo luogo, non vanno sottovalutati i problemi posti dal fatto che i rappresentanti eletti, agenti dell'elettorato, si trovano ad essere principali di parte del corpo elettorale (direttamente, nei confronti dei dipendenti pubblici, e indirettamente, nei confronti delle controparti dell'attività contrattuale): in tali circostanze possono facilmente emergere comportamenti opportunistici che possono influenzare l'azione dell'autorità pubblica.

In terzo luogo, nel settore privato (con la possibile eccezione dei monopoli) è disponibile una fonte indiretta di informazioni circa il comportamento degli agenti: il confronto con il mercato, ovvero con altre imprese.

Per il settore pubblico, il confronto potrebbe essere svolto solo con il comportamento dei governi di altri paesi, ma sarebbe in ogni caso meno diretto e risulterebbe più difficile reperire e controllare le informazioni necessarie.

Infine, nel settore privato esistono vincoli creati dal mercato che, ponendo a rischio il controllo del dirigente sull'impresa (perdita di quote di mercato, fallimento), possono far convergere le funzioni-obiettivo degli agenti verso quelle dei principali.

Per queste ragioni, presumibilmente, la regolamentazione dell'attività contrattuale pubblica tende più spesso a ridurre i margini di discrezionalità per rappresentanti politici e funzionari pubblici attraverso l'imposizione di procedure standardizzate (quali la gara d'asta) e vincoli di varia natura.

In generale, esiste una asimmetria di informazioni circa le funzioni di costo tra l'Amministrazione che bandisce una gara d'asta per l'assegnazione di un contratto ed i concorrenti che vi partecipano.

Un risultato importante nella teoria delle gare d'asta è che nel contratto ottimale (detto contratto ad incentivo) il rischio di un'eventuale eccedenza dei costi consuntivi rispetto all'offerta d'asta non può essere attribuito interamente ad una delle parti (risk-sharing)55.

Infatti, se il rischio di tali sovraccosti è attribuito interamente al committente (contratto cost-plus), la competizione non scoraggerà la partecipazione delle imprese meno efficienti che potranno presentare offerte irrealisticamente basse sapendo di non rischiare nulla: il meccanismo d'asta non garantirà la selezione dell'impresa più efficiente (selezione avversa); inoltre, l'impresa che otterrà il contratto non avrà alcun incentivo a contenere i costi (rischio morale).

Se il rischio di sovraccosti è attribuito interamente all'impresa aggiudicataria del contratto (contratto fixed-price), le offerte d'asta sconteranno tale rischio; inoltre, con tale contratto il committente pubblico rinuncia alla possibilità di appropriarsi di eventuali guadagni di efficienza esogeni (rent-extraction).

Questi risultati teorici, pur costituendo un utile termine di paragone per valutare la rispondenza di prassi e regolamenti effettivi all'obiettivo di una spesa pubblica efficiente, vanno utilizzati con estrema cautela.

Innanzitutto, gli schemi di analisi utilizzati prescindono dall'eventualità di fenomeni di corruzione; essi semplificano la catena di rapporti di agenzia, implicitamente ipotizzando la coincidenza delle funzioni obiettivo di elettori, rappresentanti politici e funzionari pubblici.

Inoltre, tali schemi si basano su contratti relativi a prodotti abbastanza standardizzati per i quali è ragionevole supporre l'esistenza di un numero sufficientemente elevato di produttori e la definizione di caratteristiche qualitative non pone particolari problemi.

Nel prossimo paragrafo viene proposta una valutazione della regolamentazione italiana in materia di contratti pubblici che, pur facendo riferimento ai risultati della teoria delle gare d'asta, cerca di tenere nella giusta considerazione queste osservazioni.

I difetti della regolamentazione italiana

Secondo le indicazioni della teoria economica una regolamentazione efficiente dovrebbe sicuramente possedere due caratteristiche:

non prevedere norme che possano ridurre eccessivamente il numero delle imprese ammesse alle gare d'asta;

utilizzare contratti ad incentivo.

Per quanto riguarda il primo punto, va rilevato che la normativa italiana prevede diverse circostanze in cui è possibile far ricorso a procedure di gara "ristrette", quali la trattativa privata, che riducono l'impatto dell'elemento concorrenza sui costi attesi per il committente pubblico

Tuttavia, l'adeguamento alla normativa comunitaria ha limitato notevolmente i casi in cui è possibile fare ricorso a queste procedure.

Per quanto riguarda il secondo aspetto, occorre ricordare che nell'ultimo decennio la progressiva riduzione della capacità progettuale della P.A.56 ha aumentato i margini di discrezionalità per l'impresa appaltatrice: il prezzo offerto in fase d'asta è divenuto anch'esso puramente indicativo ed è diventato più difficile stabilire se ritardi e varianti, con la conseguente lievitazione dei costi, fossero imputabili all'impresa.

Quindi, il contratto è divenuto di fatto di tipo cost-plus.

Una soluzione tentata ha riguardato l'utilizzo di criteri di assegnazione dei contratti diversi dal massimo ribasso, per evitare di premiare offerte eccezionalmente basse e presumibilmente non realistiche. Si tratta di metodi che determinano la scelta affiancando alle considerazioni di prezzo quelle sulle caratteristiche strutturali dell'offerta presentata da ciascuna ditta (aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa).

Tuttavia, queste soluzioni non incidono sui margini di manovra a disposizione dell'appaltatore e, quindi, non risolvono il problema degli incentivi al contenimento dei costi.

Questa situazione ha facilitato la graduale sostituzione della concorrenza con la spartizione del mercato e con un diffuso sistema di corruzione, eliminando ogni incentivo alla ricerca dell'efficienza economica da parte delle imprese.

Infatti, i costi dell'appaltatore e il prezzo pagato dalle P.A. sono cresciuti: con la corruzione si rinuncia ad ogni potere contrattuale nei confronti dell'appaltatore e questi può gonfiare i costi entro limiti non definibili a priori.

Per analogia con la teoria della traslazione di tributi, si può dire che la "tangente" pagata dall'impresa (concussa o corruttrice) viene "traslata in avanti". Tale teoria, in relazione a condizioni non concorrenziali, non produce conclusioni generali circa l'ammontare della traslazione e, anzi, sottolinea la rilevanza dei caratteri specifici delle situazioni concrete.

La corruzione nel caso dei contratti pubblici

Il fenomeno della corruzione sorge potenzialmente ogniqualvolta il dipendente pubblico ha un margine (seppure piccolo) di discrezionalità.

Il fenomeno, in particolare, può essere favorito quando una certa scelta è compito esclusivo di un ufficio oppure di una singola persona.

La discrezionalità nella scelta in merito a determinati contratti con fornitori consente al burocrate di poter ottenere dal beneficiario di tali atti un guadagno privato attraverso la corruzione.

La corruzione, oltre che porre problemi etici e favorire il clientelismo, può influenzare negativamente l'allocazione delle risorse e l'efficienza produttiva.

In merito all'allocazione delle risorse la corruzione favorisce lo spreco delle risorse connesso all'attività di rent-seeking.

La corruzione può anche essere considerata una conseguenza della selezione avversa e dell'azzardo morale nell'ambito del modello di agenzia che si viene a instaurare fra organizzazione pubblica (principale) e produttori esterni alla P.A. (agenti).

La presenza di informazioni incomplete e di asimmetria informativa impedisce alla P.A. di conoscere esattamente le caratteristiche delle imprese fornitrici, oltre che di controllarne il comportamento.

La corruzione, poi, può consentire a imprese inefficienti di continuare ad operare sul mercato.

Al fine di facilitare la corruzione il burocrate ha l'incentivo a mantenere scarso il livello dell'offerta.

In questo caso la corruzione si manifesta consentendo al fornitore della P.A. di siglare un contratto, che stabilisce un prezzo più alto del costo unitario di produzione (ivi incluso il normale profitto).

La differenza rappresenta il risultato della corruzione, il cui ammontare può andare a beneficio del solo burocrate o, più verosimilmente, essere suddiviso fra fornitore e burocrate.

Perciò, l'obiettivo del burocrate sarà quello di massimizzare il ricavo totale della corruzione.

La tesi di fondo che si vuole sostenere è la seguente: la corruzione causa un'allocazione inefficiente delle risorse e favorisce la permanenza sul mercato dei fornitori inefficienti, ma amici del burocrate corrotto.

Al fine di dimostrare la suddetta tesi si assume che i fornitori possano essere suddivisi tra fornitori amici (in termini di sostegno politico) e fornitori non amici del burocrate57.

In un mercato di concorrenza perfetta ogni fornitore può vendere la quantità desiderata al prezzo dato. Ne consegue che un fornitore non incorre in alcuna perdita qualora non sigli un contratto di vendita con il burocrate.

Dal punto di vista del fornitore è, quindi, indifferente essere amico o non amico del burocrate.

Il fornitore può essere interessato a ottenere un prezzo superiore a quello di mercato o in quanto si appropria direttamente di una parte della rendita connessa alla corruzione (conseguendo così un extraprofitto), o in quanto il maggior prezzo consente un trasferimento di risorse a favore del burocrate motivato, ad esempio, da ragioni politiche.

Il burocrate è incentivato a firmare un contratto con il fornitore più efficiente in quanto esso, avendo un costo unitario più basso, può pagare una somma maggiore per la corruzione. Tale incentivo persiste anche se il fornitore più efficiente non è amico del burocrate.

La massimizzazione del ricavo totale della corruzione è nell'interesse sia del burocrate sia del fornitore amico, ma meno efficiente.

Il fornitore meno efficiente, infatti, può continuare a vendere sul mercato la propria produzione al prezzo dato conseguendo il normale profitto e in più può godere di eventuali trasferimenti (in quanto sostenitore del burocrate) finanziati dal ricavo della corruzione ottenuto dal contratto che il burocrate ha siglato con il fornitore più efficiente.

Ne consegue, inoltre, che in un mercato perfetto il contratto tende ad essere siglato con il fornitore più efficiente anche in presenza di corruzione.

Quindi, la corruzione in condizioni ideali non è tale da favorire l'inefficienza.

Sembra, così, confermata la posizione di coloro che sostengono che in certe condizioni la corruzione può contribuire ad accrescere l'efficienza58.

La realtà, però, è caratterizzata da imperfezioni di mercato.

Infatti, in un mercato imperfetto la domanda del fornitore meno efficiente non è perfettamente elastica.

Il fornitore, allora, non è indifferente tra ottenere o non ottenere un contratto dalla P.A. In questo caso il fornitore meno efficiente non può vendere al prezzo di mercato ottenendo il normale profitto.

Avendo costi unitari maggiori necessita di ottenere un prezzo più alto, ma l'elasticità della domanda impedisce di raggiungere l'obiettivo.

Il fornitore meno efficiente, ma amico del burocrate è così interessato a siglare un contratto con il burocrate per garantirsi la sopravvivenza.

Il burocrate, per contro, si trova a fronteggiare il trade-off fra la massimizzazione del ricavo della corruzione siglando il contratto con il fornitore più efficiente e il rischio di perdere il sostegno politico del fornitore inefficiente, ma amico.

Il contratto con il fornitore più efficiente, anche se consente la massimizzazione del ricavo della corruzione, può non essere tale da consentire al burocrate di trasferire al fornitore inefficiente risorse sufficienti a garantirne la sopravvivenza sul mercato.

Il fornitore inefficiente può essere costretto a chiudere, ma ciò aliena il sostegno al burocrate non solo da parte del fornitore, ma anche da parte degli addetti all'impresa destinata a scomparire dal mercato (questo ragionamento è valido in particolare, nel caso della relazione intercorrente tra uomo politico e fornitore inefficiente).

Se l'obiettivo del sostegno politico prevale il contratto viene siglato per lo più con il fornitore amico anche se inefficiente; ma questa scelta del burocrate favorisce l'inefficienza.

L'analisi finora svolta consente di fare alcune considerazioni generali.

L'utilità del burocrate dipende da due argomenti:

la somma derivante dalla corruzione;

il sostegno politico delle imprese amiche.

Un contratto con l'impresa efficiente, ma non amica consente di massimizzare la somma della corruzione, ma rischia di alienare il sostegno politico delle imprese amiche, ma meno efficienti e viceversa.

Se le imprese operano in un mercato di concorrenza perfetta il burocrate è indifferente di fronte alla scelta fra un contratto con l'impresa amica meno efficiente e l'impresa non amica, ma efficiente.

L'impresa meno efficiente può vendere, comunque, la propria produzione al prezzo dato dal mercato.

L'assegnazione di tutti i contratti alle imprese più efficienti può, però, rischiare di ridurre il sostegno politico da parte delle imprese amiche.

Il burocrate deve, quindi, bilanciare l'incremento di utilità derivante dalla massimizzazione della somma ottenuta dalla corruzione assegnando tutti i contratti alle imprese più efficienti con la riduzione di utilità causata dalla attenuazione del sostegno politico delle imprese amiche estromesse dalla fornitura alla P.A.

Se tutti i contratti vengono assegnati alle imprese efficienti è massima la disutilità connessa alla riduzione del sostegno politico delle imprese meno efficienti, ma amiche.

Per massimizzare l'utilità globale il burocrate ha, quindi, l'incentivo ad assegnare, comunque, una parte dei contratti alle imprese meno efficienti (con riduzione del ricavo della corruzione) allo scopo di attenuare la riduzione di utilità causata dal minor sostegno politico delle imprese meno efficienti.

L'utilità totale del burocrate è massima quando la riduzione di utilità dovuta alla diminuzione del ricavo della corruzione eguaglia l'incremento dell'utilità derivante dal maggior sostegno politico delle imprese meno efficienti cui viene, però, assegnato un contratto con la P.A.

E' verosimile ritenere che la propensione del burocrate ad assegnare i contratti alle imprese amiche, ma meno efficienti tenda a decrescere al crescere del differenziale di produttività fra imprese efficienti (anche se non amiche) e imprese amiche, ma con produttività più bassa. In questo caso gli effetti distorsivi sull'efficienza produttiva e allocativa vengono attenuati, ma è maggiore per il burocrate il ricavo totale della corruzione.

Per contro, quando il differenziale di produttività non è molto elevato le imprese amiche, ma relativamente meno efficienti hanno più probabilità di siglare un contratto con il burocrate, che in tal caso si deve, tuttavia, accontentare di un ricavo totale della corruzione di ammontare inferiore; è maggiore per contro l'effetto discorsivo sull'efficienza.

Il tetto sui costi ex ante

Stabilire che i contratti non possano prevedere prezzi superiori a determinati valori di riferimento equivale a bandire una gara d'asta sollecitando offerte al ribasso rispetto ad una base data, ponendo altresì un tetto alla stessa base d'asta utilizzabile (se il contratto non può prevedere prezzi superiori ai valori di riferimento, neanche la base d'asta può superare tali valori).

In generale, si può ipotizzare che la strategia seguita da un'impresa che partecipi ad una gara d'asta per l'aggiudicazione di un contratto sia finalizzata a massimizzare la probabilità di vincere la gara rispettando il vincolo di un profitto positivo.

Se in una gara è presente una effettiva pressione concorrenziale, la massimizzazione della probabilità di vittoria richiede la sottomissione di offerte per le quali il vincolo di profitto positivo è stringente. In tali circostanze la base d'asta diviene irrilevante.

La presenza di una base d'asta è, invece, rilevante nei casi in cui la pressione concorrenziale viene a mancare (ad esempio, se i partecipanti alla gara mettono in atto comportamenti collusivi o se, date le caratteristiche del contratto, vi è di fatto una sola impresa in grado di fornire la prestazione richiesta).

Poiché non sempre è possibile accertare ex ante se la gara d'asta è effettivamente concorrenziale o meno, l'introduzione di una base d'asta costituisce un'utile cautela contro gli oneri eccessivi che possono derivare da una ridotta pressione concorrenziale in fase d'asta.

Inoltre, limitare la discrezionalità degli amministratori circa la base d'asta costituisce una cautela anche contro le conseguenze di un eventuale uso improprio di tale discrezionalità.

Tuttavia, l'efficacia di tale tetto dipende dalla significatività delle informazioni in base alle quali esso viene definito, significatività che è, probabilmente, minore proprio in quei casi (monopoli e accordi collusivi) in cui l'utilizzo di una base d'asta risulterebbe più utile.

Al contrario, la significatività delle informazioni sarà più elevata per quei beni le cui caratteristiche siano abbastanza standardizzate e per i quali esista una domanda anche al di fuori delle P.A.

Questo porta a ritenere che, in generale, valori di riferimento possano risultare più utili per gli acquisti di beni e che l'utilizzo di prezzi di riferimento possa essere particolarmente efficace nel caso dei prodotti meno innovativi.

Una possibile alternativa è rappresentata dall'imposizione di un tetto sui costi ex post del contratto: in percentuale del prezzo di aggiudicazione, viene stabilito un valore massimo per la somma che l'Amministrazione committente potrà essere tenuta a pagare alla controparte privata59.

L'imposizione di un tetto sui costi ex post ha la stessa funzione del sistema di risk-sharing utilizzato nei contratti ad incentivo. Rispetto a quest'ultimo, ovviamente, il tetto ex post ha lo svantaggio di esporre completamente il committente pubblico alle conseguenze del rischio morale per l'ammontare compreso tra il prezzo di aggiudicazione del contratto e il tetto, ma ha il vantaggio di porre un limite certo alla spesa che l'Amministrazione committente potrà essere chiamata a sostenere.

Le procedure di gara e i criteri di aggiudicazione

Circa i criteri di aggiudicazione, la legge ha cercato di contemperare l'esigenza della P.A. di assicurare l'acquisto di beni con una spesa adeguata, dato che uno degli obiettivi per i quali viene indetta una gara è proprio quello di minimizzare la spesa della P.A., e l'interesse dell'appaltatore di operare in un regime sì concorrenziale, ma anche remunerativo.

Difatti, esiste il timore che il criterio del prezzo più basso possa produrre una concorrenza sfrenata, tale da rendere eccessivamente basse le offerte, in quanto non assicurano un ragionevole margine di profitto ex post all'impresa che risulti vincente in tale gara.

Da un punto di vista economico tale norma è sicuramente positiva: si è visto, infatti, come l'asta al miglior prezzo risulti un metodo efficace ad individuare l'impresa con i costi più bassi e allo stesso tempo diminuisca il valore atteso delle offerte quando i concorrenti sono avversi al rischio.

Diverse perplessità, però, emergono sulla disciplina delle offerte anomale, poiché è sicuramente controproducente predisporre l'esclusione automatica.

Appare certamente giusto che la P.A. desideri valutare l'anomalia di un'offerta e che in tal caso cerchi pure di tutelarsi dalla possibilità che, essendo tale offerta molto arrischiata, sia più facilmente destinata all'inadempimento; se, però, l'obiettivo fosse solo quello di ridurre il rischio della maledizione del vincitore condizionando il corrispettivo contrattuale a un maggior numero di informazioni, sarebbe più corretto assegnare l'appalto all'impresa che effettua l'offerta più bassa calcolando, poi, il prezzo anche sulla base del valore delle offerte concorrenti.

Inoltre, per tutelarsi dalla possibilità di inadempimento può essere sufficiente verificare che vi sia la possibilità per l'impresa che ha presentato un'offerta molto bassa di giustificare i suoi vantaggi competitivi e, in caso affermativo, assegnarle l'appalto, prevedendo magari l'aumento delle garanzie fideiussorie.

La scelta dell'esclusione automatica delle offerte anomale sarebbe finalizzata a ridurre il numero di offerte da esaminare e i costi associati alla verifica della credibilità delle offerte, se non addirittura a limitare il rischio che la concorrenza eroda eccessivamente i margini di profitto del settore.

Infine, la teoria economica ha suggerito che se è giusto richiedere una maggiore condivisione delle spese impreviste a chi propone offerte molto basse, per evitare che le imprese trovino conveniente fingere di avere costi più bassi, è importante assicurare una certa rendita all'impresa aggiudicataria nel caso la sua offerta iniziale risulti veritiera, e tale rendita dovrebbe essere tanto più alta quanto più era bassa l'offerta, in modo che le imprese trovino incentivi a non formulare offerte più alte dei loro reali costi attesi.

Queste questioni vanno affrontate congiuntamente e con strumenti adeguati, perché diversi sistemi procedurali per l'aggiudicazione delle gare indurranno le imprese partecipanti a formulare in modo diverso le proprie offerte, e una "buona" procedura dovrà non solo ordinare correttamente le offerte, ma anche indurre le imprese a formulare "buone" offerte.

In effetti sarebbe ben poco utile disporre di un criterio di aggiudicazione che sì seleziona tra le offerte presentate quella migliore dal punto di vista del benessere sociale, ma al contempo induce la formulazione di offerte molto lontane da quella ottimale.

Prima di accettare un criterio di aggiudicazione è, dunque, indispensabile effettuare un'analisi strategica della procedura complessiva di gara.

Quindi, bisogna prevedere come si comporteranno nella gara i partecipanti di fronte alle diverse possibili procedure di aggiudicazione.

Data una procedura qualsiasi, il comportamento di ciascuno dipenderà dal comportamento degli altri: da una parte l'obiettivo di ogni partecipante è spuntare le condizioni più favorevoli per sé, dall'altro è aggiudicarsi effettivamente l'asta a queste condizioni. Quindi, non basta fare un'offerta molto favorevole a se stessi: l'offerta deve anche risultare vincente.

Ma la probabilità di aggiudicarsi l'asta non è data a priori: dipende dalle offerte degli altri, e questo è contemporaneamente vero per tutti i partecipanti.

Si tratta appunto di un problema strategico. Solo un'analisi svolta con i metodi della teoria dei giochi può aiutare a prevedere i comportamenti dei partecipanti.

Un lavoro così non è mai stato fatto in Italia con riferimento alla normativa che regola l'aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e sarebbe certamente opportuno per le ricadute che potrebbe avere sul piano legislativo.

E' noto che l'elevata numerosità delle imprese partecipanti alle gare non dà garanzia di minori costi per la P.A. L'impatto che concretamente esercita la concorrenza nella contrattazione pubblica va valutato con grande attenzione e ampia gamma di variabili considerate.

Innanzitutto, vanno considerati i costi di partecipazione alle gare per documentarsi, per preparare le offerte, per progettare gli interventi, e occorre  anche considerare i costi a cui va incontro la P.A. per selezionare il miglior offerente e ancor prima per selezionare le imprese partecipanti, per redigere i capitolati di appalto, per l'organizzazione e l'aggiudicazione delle gare.

Meccanismi di garanzia concorrenziale che assicurino la massima partecipazione possono, poi, comportare frequenti interruzioni nei rapporti di fornitura anche per le imprese assegnatarie che, invece, hanno dimostrato di avere acquisito esperienza, conoscenza dell'ambiente e del cliente e di aver garantito efficienza ed onestà nell'assicurare la prestazione.

Mentre nel settore privato vi è grande autonomia e discrezionalità nel management addetto a questi contratti di fornitura, nella P.A. la discrezionalità è ridotta al minimo e fenomeni di scarso impegno (shirking) nella contrattazione e nelle verifiche di esecuzione sono all'ordine del giorno.

Infatti, i rapporti con incentivo nel settore pubblico sono tuttora assai rari nel nostro sistema, nonostante i margini consentiti dalle leggi 142/90 e 241/90.

La restrizione dei margini di discrezionalità trova piena giustificazione nei frequenti casi di interferenza tra politici, dirigenti e imprese private.

L'assenza di un efficace sistema di controllo sull'attività dei dirigenti pubblici determina una sorta di sinergia negativa tra dirigenti e sottoposti, tra controllore e controllato, dove non solo chi è controllato non ha incentivi autonomi e non ha alcun interesse a controllare a sua volta, ma accade anche che chi è delegato a controllare non lo fa per timore di possibili ritorsioni.

I rapporti di tipo controllore/controllato rientrano nella categoria dei rapporti di tipo collusivo non perfettamente regolamentati da parte del principale e per esso pregiudizievoli (side-contracts).

Una credibile minaccia di ritorsione li rende, infatti, "rispettati" (enforceable).

In tema di teoria dell'organizzazione ogni soggetto ha informazione specifica, che nell'agire si trasforma in rendita informativa che allontana dall'ottimalità dei contratti e dalla minimizzazione degli sprechi socialmente rilevanti.

Meccanismi che consentono soluzioni efficienti sono possibili anche per contratti dove ex ante l'informazione non è completa; basta che tale completezza sia verificabile ex post e che esista la possibilità di operare per un meccanismo di rivelazione indiretta. Il disegno di questo meccanismo approfitta del conflitto di interessi tra i soggetti, così che ciascuno sia indotto a rivelare l'informazione completa che egli ha su altri60.

Ovviamente, nel caso di comportamenti opportunistici "omertali" prima descritti, l'informazione resta privata anche ex post e il disegno del meccanismo di ottimizzazione diviene inefficace.

Incertezza sull'aggiudicazione ed elevati costi non recuperabili (sunk cost) in caso di aggiudicazione possono disincentivare la partecipazione o spingere ad accordi collusivi. Quindi, anche nelle forniture le varianti sono evidenti indicatori di fenomeni di selezione avversa e di azzardo morale.

Nei settori altamente specializzati, poi, la numerosità è impedita di fatto dalla limitatezza delle imprese esistenti, spesso operanti in regime di cartello o quantomeno di collusione.

Tentativi di innovazione

Norme innovative in materia di contratti pubblici erano state incluse nell'art. 6 della Legge 537/93. Mediante dette norme il Governo intendeva, da un lato, conseguire un consistente risparmio sulla spesa pubblica per l'acquisto dei beni per il 1994 e per gli anni successivi e, dall'altro, iniziare a porre su basi più moderne ed efficienti la disciplina dell'intera materia.

A tale scopo era prevista, per alcuni importanti contratti di fornitura, la determinazione da parte del Ministero del Bilancio di prezzi di riferimento e la sottoposizione a giudizio di congruità rispetto a detti prezzi dei contratti non ancora approvati, mentre per i nuovi contratti i prezzi di riferimento dovevano svolgere il ruolo dei prezzi (valori) di riserva del banditore.

Al fine di assicurare maggior trasparenza ed efficienza alle procedure di contrattazione era, inoltre, prevista l'emanazione di un Regolamento per la rilevazione e comparazione dei prezzi pagati dalle P.A., la cui emanazione è stata successivamente sospesa dal Governo.

Infine, la normativa richiamata all'inizio prevedeva la facoltà di rinnovare un contratto in scadenza al medesimo contraente previa riduzione del prezzo, al fine di tener conto, sia pure in modo approssimato, dei vantaggi dell'impresa incombente rispetto alle imprese potenzialmente entranti.

E' noto che la suddetta normativa è stata sottoposta a numerose critiche61.

Le prospettive di riforma delle procedure di gara

La Commissione europea, nel quadro di attuazione del programma di riforme inserite nel "libro verde sui pubblici appalti", ha proposto al Consiglio europeo una serie di modifiche alle Direttive 93/36/CEE e 97/52/CE sugli appalti pubblici di forniture62.

Le novità principali attenevano all'introduzione di due nuove procedure di aggiudicazione, che miravano a conciliare le esigenze di flessibilità delle moderne P.A. con i principi di trasparenza e pubblica evidenza.

La Commissione europea, infatti, pur non volendo ridiscutere il quadro normativo complessivo, intendeva introdurre meccanismi sperimentati nei paesi del Nord Europa (Danimarca, Olanda e Regno Unito) e volti all'abbattimento dei principali formalismi delle pubbliche gare, raccordando così le procedure pubbliche ai meccanismi del libero mercato.

Le modifiche, quindi, andavano incontro a quello che comunemente è chiamata come esigenza di operare "step by step".

Il sistema del "dialogo competitivo"

Quella che viene denominata "dialogo competitivo" è una nuova procedura di gara affiancata a quella negoziata, che le stazioni pubbliche potranno utilizzare nel caso in cui gli appalti da aggiudicare siano particolarmente complessi.

L'essenza del nuovo sistema è di porre a base della gara, un capitolato tecnico i cui contenuti prestazionali, contrariamente a quanto può accadere per le altre procedure di selezione, non sono posti dall'Amministrazione appaltante, bensì sono negoziati a monte, con le stesse imprese che partecipano alla gara.

Il dibattito tecnico fra Amministrazione ed imprese, quindi, dovrebbe permettere di superare le difficoltà che normalmente hanno le P.A. di affrontare gare dal contenuto tecnico particolarmente complesso, per le quali occorrerebbe avere risorse maggiori e più qualificate, e in relazione alle quali spesso la prassi ha già operato in tal senso, anche se illegittimamente.

Anche per tale speciale sistema di gara, la fase pubblica ed esterna della procedura inizia con la pubblicazione di un bando di gara.

In esso dovranno essere inseriti da un lato gli elementi prestazionali tecnici da richiedere alle imprese partecipanti, e dall'altro fissare i parametri in relazione ai quali dovrà essere scelta la migliore proposta tecnica da porre a base della gara vera e propria, il tutto sulla base del progetto iniziale predisposto dall'Amministrazione.

Le tipologie di progetto, come è noto, hanno valenza diversa a seconda del settore di attività in cui ci si trova.

In relazione alle pubbliche forniture, ovviamente, l'accezione è da utilizzare in senso lato, e si rifà alla necessità che la negoziazione del progetto esecutivo si muova nell'ambito di parametri prestabiliti, senza possibilità di privilegiare una impresa ad un'altra.

In questa prima fase dovrà essere fatta presentare alle imprese una domanda contenente i soli dati necessari (capacità tecniche, finanziarie ed economiche) per procedere alla scelta fra di esse di quelle ritenute idonee in ragione all'appalto da eseguire.

Questa prima fase, quindi, è simile a quella per trattativa privata previa pubblicazione del bando di gara.

Le imprese partecipanti alla procedura sono invitate a presentare le proprie proposte, "dialogando" così con la P.A.

Quest'ultima, sulla base dei parametri predeterminati nel bando e nel progetto iniziale da essa stessa elaborato, sceglierà quale fra i progetti sia il migliore e lo porrà a base della gara, con criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

Nonostante la flessibilità dei principi che hanno portato allo studio della proposta, si ritiene che il suo utilizzo sarà limitato principalmente non solo, come richiesto, agli appalti complessi, ma anche a quelli di ingente valore o per i quali la P.A. ha sufficiente tempo per intraprendere il "dialogo".

Inoltre, si dovrà verificare se l'Unione Europea introdurrà disposizioni di solo tipo "direttivo", con la conseguente necessità da parte degli Stati membri di adeguare i propri ordinamenti interni, o se verranno introdotte disposizioni auto-esecutive, e pertanto immediatamente vincolanti (allo scadere del termine assegnato per l'adeguamento).

Il sistema del "contratto quadro"

L'introduzione del nuovo sistema di aggiudicazione denominato "contratto quadro" è previsto solo per gli appalti di forniture e servizi.

L'essenza è quella di accorpare acquisti di tipo ripetitivo ed omogeneo, effettuando così un'unica gara complessiva, con conseguente risparmio di operazioni amministrative e di oneri per la pubblicità, in quelle ipotesi in cui non ci sia precisa coscienza delle quantità che nel tempo dovranno essere acquisite. In tal modo si ricondurrebbero a regole di evidenza pubblica tutti quei piccoli contratti che normalmente le Amministrazioni stipulano di routine mediante selezioni per trattativa privata, con conseguente probabile ottenimento di un certo vantaggio in termini di prezzo, in ragione della maggior quantità di prodotti da acquisire.

Anche in questo caso l'Amministrazione pubblicherà apposito bando di gara, nel quale dovrà dettagliare:

la durata del contratto, che non potrà avere una estensione superiore a tre anni;

la quantità presunta delle forniture da attribuire;

la quantità e la frequenza presunte con le quali si procederà a richiedere i singoli ordinativi;

il numero degli aggiudicatari della gara;

la cifra complessiva presunta delle acquisizioni, fermo restando che, qualora essa venga superata per più del 50%, si dovrà procedere all'indizione di una nuova gara.

Si tratta, quindi, di attivare due procedimenti.

Da un lato si selezionano più contraenti, che formeranno una sorta di albo dei fornitori privilegiati.

Dall'altro si stipuleranno, successivamente e di volta in volta, i contratti concernenti i singoli ordinativi di prodotti.

Tale procedura sembra aver senso, soprattutto, qualora l'importo dei prodotti da acquisire sia molto frazionato e per valore ingente.

In ogni caso, posto che le P.A. hanno tardato a dar seguito ai principi di programmazione posti dalle norme dell'Unione Europea, probabilmente il nuovo sistema indurrà le stesse, per ragioni di convenienza procedimentale, ad una più solerte organizzazione degli acquisti.

Il contratto a distanza con firma digitale

Anche le P.A. al pari dei privati, o almeno cercando di inseguire i "costumi" delle aziende private, adottano sempre nuove forme di comunicazione, ed a seguito anche di alcuni interventi normativi, tengono sempre in maggiore considerazione gli strumenti informatici e le comunicazioni a distanza tramite posta elettronica e di nuovi strumenti per assumere accordi negoziali.

Con il DPCM 8 febbraio 199963 sono state introdotte nel nostro ordinamento alcune norme che, grazie al meccanismo della "firma digitale" e con l'attivazione di strumenti di certa identificazione dei soggetti (chiavi o passwords), consentono lo scambio di corrispondenza ufficiale sia tra Amministrazione e privati, sia tra le varie Amministrazioni .

La firma digitale sui documenti informatici, se apposta con le modalità normativamente stabilite, viene equiparata alla firma autografa normalmente apposta sui documenti cartacei.

Lo strumento per assicurare l'autenticità e la personalità della firma consiste in un sistema di "chiavi asimmetriche a coppia", l'una del privato sottoscrittore, l'altra del destinatario pubblico.

Le chiavi potranno essere attribuite ad un solo titolare, che dovrà rendere pubblica una di esse mediante una procedura detta "di certificazione".

Assume poi rilevanza la procedura di "validazione", con la quale, come già prescriveva l'art. 1 del D.P.R. 513/9765, "si attribuiscono a uno o più documenti informatici una data ed un orario opponibile a terzi".

Nonostante tutto, le vere potenzialità del nuovo strumento non sono ancora rinvenibili fino in fondo. Comunque, si può già affermare che, anche se per principio generale i contratti della P.A. devono essere conclusi in forma scritta, ormai non è più sempre necessario che la forma sia anche cartacea.

A questo punto, alla luce dello sviluppo degli strumenti informatici di questo ultimo decennio, ci si chiede se presto non sarà superata anche la forma scritta.

L'ottica del risparmio e della semplificazione in relazione agli oneri di allegazione: possibilità e limiti

Tenendo conto delle rilevanti spese di stipula, legate anche all'assolvimento dell'imposta di bollo in relazione alla documentazione costituente il contratto, sono omessi nella prassi tutti quei documenti o parti di documenti che non abbiano diretta ed immediata valenza negoziale66.

Ad esempio, in un capitolato speciale di gara sono contenute, oltre alle clausole con valore contrattuale, disposizioni regolanti l'espletamento della gara, norme concernenti la produzione di documenti e meri richiami alle norme di legge.

L'allegazione di quelle parti del documento che non hanno forza e valore di contratto comporta un ingiustificato innalzamento delle spese.

Sarà, quindi, il caso di omettere gli articoli concernenti tali punti, facendo nel contratto espresso richiamo dello stralcio.

Tuttavia, un uso superficiale e indiscriminato della tecnica dell'eliminazione dei documenti "inutili" (contrattualmente), può comportare responsabilità (di ordine tributario) che graveranno in prima persona sull'ufficiale rogante.

Proposte legislative in itinere e spazi discrezionali tramite Internet

Nel disegno di legge n. 244 bis B67 relativo alla lotta contro la corruzione nella P.A. è prevista la creazione di un "Bollettino ufficiale dell'attività contrattuale della P.A.", da attuarsi attraverso strumenti informatici, sul quale pubblicare tutte le procedure di appalto di forniture il cui importo sia pari o superiore a 100 milioni di lire, a pena della nullità della procedura stessa.

In via transitoria, il Bollettino degli appalti costituirebbe una "serie speciale" della Gazzetta Ufficiale, "in attesa di una versione telematica definitiva"68.

Il pregevole progetto, allo scopo di non gravare ulteriormente gli enti locali di costi economici, prevede la gratuità della pubblicazione, confermando in questo modo le altre forme pubblicitarie.

Le pubblicazioni da effettuare sulla Gazzetta Ufficiale vengono ora effettuate mediante il Bollettino.

La mancata pubblicazione comporterà la nullità dell'atto di aggiudicazione, con conseguenti gravi responsabilità amministrative, contabili, civili.

Ai sensi dell'art. 19 dell'ultima versione del disegno di legge, dovrà comunque essere approvato un apposito regolamento di attuazione, che individuerà anche i modelli di bando.

Tuttavia, per importi superiori alla soglia di rilevo comunitario dovranno essere conformi agli schemi dell'Unione Europea, e recepiti con il D.Lgs. 402/98.

Inoltre, è prevista l'istituzione della Commissione di garanzia per la trasparenza e l'imparzialità delle P.A.

Perché la riforma abbia gli effetti sperati, bisognerebbe far sì che il valore di principio cui si fa riferimento nel disegno di legge non resti solo sulla carta.

Emendamenti alla legge di semplificazione

L'emendamento al disegno di legge Senato 437569, presentato dal Governo D'Alema prevede che le P.A. saranno obbligate a pubblicizzare in rete le proprie gare di importo inferiore alle soglie fissate dalle direttive comunitarie. Su queste gare, che rappresentano in termini di valore la fetta più grande del mercato delle commesse pubbliche, lo Stato italiano è libero di intervenire (rispettando i principi generali di trasparenza e concorrenza del mercato unico).

Sopra le soglie comunitarie la disciplina della pubblicità dei bandi resta quella fissata da Bruxelles che, per il momento, non prevede alcun obbligo di pubblicazione via Internet.

Dal 1° luglio 2001 questa pubblicazione sostituirà tutte le altre forme di pubblicità previste, tranne quelle su quotidiani e periodici.

Dunque, saranno penalizzati solo i sistemi informativi "pubblici", quali la Gazzetta Ufficiale e i Bollettini regionali, mentre sono stati espressamente salvati i mezzi di informazione privati.

Capitolo quarto

Progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni per la P.A.

Il caso del Ministero del Tesoro

Premessa

Flessibilità, efficacia, efficienza auspicate da più parti per l'intero settore della P.A., sono dettate oggi anche da un quadro normativo che regolamenta l'allocazione dei costi in un'ottica di miglior controllo, maggiore trasparenza ed economicità dell'azione amministrativa. In quest'ottica, un'accurata gestione degli approvvigionamenti si rivela basilare per il perseguimento di soddisfacenti livelli di qualità e per il miglioramento dei risultati economici.

Questa nuova immagine della P.A. spinge gli enti pubblici verso nuovi modelli gestionali, più affini alle realtà aziendali private e che prevedono una corretta pianificazione tra risorse ed impieghi, la definizione di obiettivi qualitativi-quantitativi e il controllo dei risultati. Strutturare in maniera professionale la funzione degli acquisti, consente di ottenere, attraverso la razionalizzazione delle forniture e degli acquisti, dei risparmi di gestione.

In questo capitolo viene descritta una metodologia di ristrutturazione ed innovazione nella gestione degli acquisti di beni, con particolare attenzione ad elementi di natura organizzativa, procedurale e negoziale, ponendo come obiettivo il contenimento della spesa ed il miglioramento dell'efficienza, in una logica di ottimizzazione dell'intero processo di acquisizione di beni, attraverso l'adozione di soluzioni organizzative innovative di e-procurement e Digital Market Place o Portale.

Le linee guida

Il "Progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni per la P.A." è un risultato concreto del cambiamento e dell'innovazione del settore pubblico e si fonda su alcuni principi ispiratori, che si possono riassumere in alcuni concetti chiave:

promozione della New Economy nell'ambito della P.A.;

semplificazione dei processi d'acquisto attraverso il supporto della tecnologia per ottenere risparmio per la spesa pubblica garantendo l'autonomia delle Pubbliche Amministrazioni;

costruzione di un lessico comune tra le parti per limitare le asimmetrie informative;

condivisione di regole e strumenti di monitoraggio degli impegni;

progressivo affinamento di meccanismi incentivanti e sanzionatori.

Le esperienze delle altre organizzazioni

La promozione della New Economy nella P.A. si attua, mediante l'allineamento con le realtà europee più avanzate. Le migliori esperienze europee di Public Procurement adottano strutture centrali di acquisto che, generalmente, prevedono l'utilizzo di soluzioni tecnologiche evolute.

L'analisi preliminare ha evidenziato tre caratteristiche fondamentali alla base delle organizzazioni di Public Procurement in Europa.

Modello di gestione:

ownership diretta dello Stato (Dipartimento all'interno della P.A.);

ownership esterna/privata (Società indipendente anche se controllata dallo Stato oppure privata).

Livello di specializzazione:

focalizzazione su una o più categorie merceologiche.

Ambito del servizio:

opera per l'intero settore statale;

gestisce la spesa di un singolo ministero/organizzazione statale.

Un approfondimento dell'analisi consente di individuare le migliori pratiche di adozione dell'e-procurement in Europa presso le strutture d'acquisto

Una segmentazione per modello ed ambito del servizio ha permesso di focalizzare lo studio dei modelli emergenti ed innovativi.

Il modello adottato dalla Danimarca

L'organizzazione centrale per gli acquisti danese è una struttura che sostiene in maniera efficiente la P.A. nell'acquisto di beni, mediante un sistema informatico "ad hoc", che ha privilegiato costi e tempi di implementazione, nonché la facilità d'uso.

L'obiettivo è quello di fornire un servizio efficiente per l'acquisto di beni comuni attraverso:

convenzioni per categoria di beni (comuni);

aggiudicazione multipla;

numero aperto di fornitori (più significativi) per singolo prodotto;

creazione di un Market Place elettronico per gli articoli a convenzione.

La Danimarca ha implementato un modello che si basa essenzialmente su:

garanzia di libera scelta dei fornitori all'interno del catalogo da parte dell'utente;

monitoraggio della domanda e dell'offerta.

Il modello adottato dal Regno Unito

Il Governo britannico sta implementando un'organizzazione centrale per gli acquisti che coordini le numerose agenzie d'acquisto sul territorio nazionale.

L'obiettivo è quello di essere un'organizzazione di servizio a supporto di tutte le tipologie di acquisto del settore pubblico e di essere il fulcro del processo di accentramento previsto dal Governo britannico.

Si tratta di una organizzazione pubblica anche se operante sul libero mercato (concetto della "executive agency" inglese).

Il modello britannico accentrerà la funzione di organo di supporto e servizio, lasciando la gestione operativa ad un provider privato.

Le caratteristiche del modello operativo sono:

stipula di un'unica convenzione con il provider/outsourcer che gestisce il catalogo elettronico, gli ordini e le consegne agli utenti, nonché stabilisce i criteri di selezione dei fornitori;

aggiudicazione multipla;

individuazione delle strategie di coordinamento degli acquisti;

monitoraggio del provider;

gestione delle problematiche;

servizi accessori di project management.

Il modello adottato dall'Olanda

L'organizzazione per gli acquisti olandese è caratterizzata da un ambito molto vasto che va dai servizi di procurement al factoring.

L'obiettivo è quello di supportare i clienti nel controllo e nell'ottimizzazione degli acquisti non strategici.

L'Olanda ha ereditato un modello complesso dall'organizzazione governativa precedente, che privilegia il concetto di servizio integrato per gli acquisti.

Le caratteristiche del modello operativo sono:

convenzioni per categoria di beni (comuni e specifici);

aggiudicazione multipla;

segmentazione delle convenzioni per cliente;

scelta dei fornitori;

monitoraggio della domanda e dell'offerta;

servizi di consulenza e di logistica;

pagamento e gestione crediti (pubblici e privati).

gestione di un catalogo (sia elettronico, sia su CD Rom) per i prodotti standard/comuni per le piccole organizzazioni centrali e locali (Best Deal).

La valenza dell'e-procurement nel quadro complessivo italiano

L'e-procurement rappresenta un elemento chiave nel quadro complessivo di evoluzione informativa della P.A. italiana come:

esempio di integrazione di servizi tra le diverse P.A.;

modello coordinato di approccio all'utente/cittadino comune alle Amministrazioni in un ottica di e-government;

contributo alla valorizzazione delle infrastrutture (rete unitaria della P.A., firma digitale);

spinta all'innovazione ed adeguamento della normativa.

Il Ministero del Tesoro sta perseguendo una strategia pervasiva di informatizzazione dei processi e delle funzioni con chiari obiettivi:

garantire l'effettivo e capillare utilizzo di servizi di comunicazione ed interoperabilità, attraverso il potenziamento delle reti locali, l'integrazione delle reti geografiche e le tecnologie internet;

consentire la più ampia condivisione delle informazioni all'interno e all'esterno del Ministero del Tesoro, con le altre Amministrazioni, con le imprese e i cittadini, mediante le banche dati, l'infrastruttura datawarehouse e il modello dati;

avviare lo sviluppo di specifici progetti di cooperazione con altre Amministrazioni e di revisione degli aspetti organizzativi e dei processi, tramite protocollo, workflow, personale, bilancio finanziario, sistema dei pagamenti, assetti organizzativi.

Promozione della New Economy

Decisamente innovativo ed attuale è poi l'intento di introdurre la New Economy da parte della P.A., che si realizza istituendo una Amministrazione promotrice di un "mercato elettronico".

In particolare, il Progetto si orienta allo sviluppo di un modello di acquisto elettronico basato sull'utilizzo di Internet (e-procurement).

Il Progetto per le sue caratteristiche e per gli elementi di innovazione culturale che introduce, guida in maniera strutturata e tempestiva la P.A. nel mondo della New Economy, consentendo alla P.A. di assumere un ruolo guida nella promozione dell'utilizzo di internet nei confronti del mondo delle imprese; esempio pratico dello sviluppo dell'e-government nel Paese.

L'e-procurement consente approcci molto innovativi ai mercati e alla negoziazione e determina una forte razionalizzazione dei processi.

E' un obiettivo molto arduo da raggiungere e, tuttavia, si deve anche pensare ad avere una rete intranet della P.A. che sia assolutamente sicura.

Per sfruttare al massimo le potenzialità delle nuove tecnologie è necessario che ci sia una rete affidabile, affinché le Amministrazioni possano dialogare tra di loro e con i fornitori di beni, attraverso i canali Internet, senza che ci siano rischi per la sicurezza delle informazioni e dei dati delle Amministrazioni.

Si dovrà anche avviare una sperimentazione pilota per quanto riguarda il sistema di asta telematica e il catalogo elettronico.

Questo implica rendere disponibili su Internet gli avvisi di gara per le forniture alla P.A. e per le commesse del settore pubblico, che i fornitori possono scaricare e, quindi, fare le proprie offerte elettronicamente.

Autonomia/decentramento

La piena autonomia delle Amministrazioni, che nasce da una logica di decentramento, viene garantita su più fronti: dall'intervento diretto e più efficace negli acquisti dei beni alla definizione della loro quantità, fino alla gestione completa del rapporto con i fornitori convenzionati.

Quindi, l'autonomia e il decentramento delle Amministrazioni si realizzano attraverso l'apertura ai mercati locali, dando la piena responsabilità degli acquisti di beni ai dirigenti delegati e aderendo a convenzioni multiple.

Semplificazione procedurale

Per un migliorare i servizi di procurement della P.A. è necessaria una semplificazione procedurale (e, quindi, il conseguimento di risparmi ed il miglioramento dei processi di acquisto), che si realizza mediante l'eliminazione di controlli formali, la delega decisionale all'utente di beni, la firma elettronica ed attraverso interventi normativi ed organizzativi basati sullo sviluppo dell'autonomia decisionale di colui che acquista secondo logiche di delega e capacità di spesa.

Se è più facile trattare con l'Amministrazione anche i costi per i fornitori si riducono e questo significa una riduzione dei prezzi praticati e, quindi, dei costi per l'Amministrazione.

E'importante conoscere con esattezza quanto si spende e come viene speso il denaro pubblico, ecco perché occorre migliorare i rapporti con i fornitori.

Ecco, quindi, che una delle prime aree di intervento è stata quella della semplificazione degli adempimenti burocratici richiesti ai fornitori.

Con la semplificazione delle procedure di acquisto della P.A. si ottiene:

eliminazione delle diverse procedure di gara, mediante il ricorso da parte della P.A. alla gara per e-procurement, caratterizzata da un capitolato unico;

tempo zero per l'accesso al mercato;

possibilità di delega della gestione della domanda alla periferia;

economie di spesa;

strumenti "on line" di simulazione di costo;

introduzione di modelli flessibili, supportati da soluzioni evolutive di e-procurement.

Lo svolgimento a monte, da parte della Struttura di Servizio, delle attività di selezione dei fornitori, consente alle Amministrazioni il recupero di risorse interne e la loro disponibilità per attività a più alto valore aggiunto.

Dunque, il "Progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni per la P.A." aiuta a dare valore aggiunto e non costi aggiuntivi al sistema.

Gestione delle informazioni

Una delle prime azioni intraprese nell'operazione di razionalizzazione del sistema di gestione degli acquisti, è stata l'eliminazione del magazzino, e questo riporta all'argomento della gestione delle informazioni: sapere esattamente quanto si spende e qual è il costo totale.

La gestione delle informazioni è, quindi, un punto chiave per immettere valore aggiunto ai processi e non costi aggiuntivi al sistema.

Infatti, le tipiche asimmetrie informative rischiano di portare alla "cattura del regolatore": chi detiene più conoscenza dei processi informativi attua, spesso inconsciamente, interventi che limitano l'efficacia dei sistemi di regolazione definiti nella convenzione.

Questi aspetti sottolineano che la convenzione è, innanzitutto, uno strumento strategico, che presenta un elevatissimo potenziale di incentivazione verso i risultati ed i cambiamenti istituzionali richiesti, a patto che si fondi su una chiara definizione dei ruoli e delle responsabilità delle parti e su un efficace processo negoziato di pianificazione e controllo.

Nei due paragrafi riportati di seguito si riassume il flusso ed i ruoli chiave degli attori coinvolti.

Ruoli attribuiti alle Amministrazioni

definizione e gestione dei fabbisogni e delle politiche di acquisto;

acquisto nell'ambito delle convenzioni con il supporto di strumenti di e-procurement, previa abilitazione dei punti ordinanti in termini di uffici e risorse;

definizione e pianificazione degli obiettivi;

monitoraggio della spesa con il supporto di strumenti predisposti dalla Struttura di Servizio;

definizione delle esigenze e indirizzo della Struttura di Servizio;

gestione dei flussi relativi ai pagamenti ai fornitori, secondo le attuali procedure.

In concreto, il ruolo attivo della P.A. permette di instaurare un circolo virtuoso di sviluppo della società della informazione.

Ruoli attribuiti alla Struttura di Servizio

conoscenza del mercato per tipologia merceologica;

predisposizione di strumenti a supporto del monitoraggio della spesa e delle prestazioni dei fornitori;

stipula di convenzioni con i fornitori;

predisposizione di un ambiente e-procurement cui possano accedere tutte le Amministrazioni;

supporto all'avvio di specifici progetti delle Amministrazioni per la riduzione dei costi.

Il modello di funzionamento

Il modello di funzionamento prevede il coinvolgimento delle Amministrazioni, dei fornitori e di una Struttura di Servizio a supporto degli acquisti della P.A., cui è assegnato un ruolo di coordinamento verso il mercato e nei confronti della domanda.

Tale modello operativo prevede la delega della gestione della domanda alle Amministrazioni secondo un bilanciamento ottimale tra autonomia delle Amministrazioni e coordinamento della spesa, sfruttando gli enormi potenziali del commercio elettronico con un approccio evolutivo.

Coordinamento della spesa

attivazione della leva sui volumi;

competenza specifica per categoria merceologica;

trasferimento della best practice di acquisto;

possibilità di benchmark interno/esterno;

approccio unico al mercato;

possibilità di utilizzo di strumenti e metodologie innovativi;

rilevanti risultati in termini di risparmi.

Autonomia delle Amministrazioni

emissione ordinativi di fornitura;

conoscenza dei fabbisogni;

tempi di risposta immediati;

controllo diretto della spesa;

responsabilizzazione diretta sui consumi;

rapidità d'azione;

gestione del processo di pagamento;

economie di gestione a vantaggio delle singole Amministrazioni, anche per l'incentivazione del personale.

I profondi mutamenti che hanno investito il settore statale impongono al management il rispetto dei criteri di efficienza, efficacia ed economicità, rendendo fondamentale il monitoraggio di quelle aree che si configurano come potenziali fonti di vantaggio competitivo.

Tuttavia, la condizione preliminare per una gestione professionale delle attività di approvvigionamento è di avere un buon capitale umano, delle persone competenti e specificamente formate e motivate.

Di conseguenza, esistono ancora una serie di sfide da affrontare.

Opportunità e vantaggi dell'e-commerce per la P.A.

La crescita di Internet e dell'e-commerce è destinata ad esplodere nei prossimi anni nel mondo, ma l'Italia non ha ancora totalmente colto le potenziali opportunità di crescita di Internet, che rappresentano una nuova sfida per la P.A. che diviene il soggetto "facilitatore ed attuatore" del suo sviluppo nel Paese secondo un modello perseguito a livello internazionale, dove l'e-procurement rappresenta un forte strumento di avvicinamento graduale tra tessuto industriale e P.A. Quindi, l'e-commerce apre delle grandi potenzialità.

Ma presenta anche vantaggi enormi, non tanto sotto il profilo della riduzione dei costi quanto, soprattutto, per le possibilità di controllo e gestione della spesa pubblica che offre. E per l'amministratore pubblico che deve gestire pubblico denaro è importante sapere come, quanto e quando viene speso.

L'e-commerce è uno strumento strategico per supportare le buone pratiche di procurement, ed è uno strumento che aiuta ad incrementare i risparmi di efficienza del sistema di gestione degli acquisti di beni e servizi.

L'obiettivo è di ridurre la spesa pubblica per acquisti, attraverso i risparmi di efficienza. Questi possono essere conseguiti in modi diversi.

Uno dei modi è costituito dall'aggregazione degli acquisti per conseguire economie di scala.

Un altro è quello di innovare le procedure: grazie all'e-commerce è possibile conseguire una riduzione dei costi di processo e un guadagno di efficienza.

Questo consente di velocizzare notevolmente le procedure di acquisto e fornitura e, soprattutto, fa in modo che la P.A. si presenti con un volto unico sul mercato, rendendo più facile alle Amministrazioni l'impegno di sostenere e supportare gli obiettivi del Governo di riduzione della spesa pubblica.

Un terzo modo è di avere un prezzo unico per gli acquisti della P.A.: in un sistema frammentato, ciascun centro di costo poteva spuntare importi differenti per gli stessi beni; grazie alla trasparenza del sistema attuale di centralizzazione degli acquisti si ha, di fatto, un prezzo unico per le forniture di uno stesso bene alle diverse unità amministrative.

Inoltre, aumenta la possibilità di controllo dei prezzi e consente così di avere un prezzo unico per uno stesso bene indipendentemente dall'amministrazione committente e non più prezzi diversificati, praticati da fornitori che approfittano della mancanza di informazioni tra Amministrazioni.

L'e-commerce è uno strumento vitale per una gestione moderna delle attività di procurement perché consente di lavorare in maniera più efficiente.

Le nuove tecnologie aiutano ad avere con i fornitori relazioni, migliori, più profonde, più ricche e più gestibili.

La Struttura di Servizio

La Struttura di Servizio è dotata di una organizzazione snella sotto il profilo dimensionale e flessibile al cambiamento, strutturata secondo competenze specialistiche che riflettono l'offerta del mercato.

Le strutture per la gestione dei rapporti con le P.A. e per lo sviluppo degli strumenti tecnologici di e-procurement completano le competenze multidisciplinari necessarie per l'attivazione del modello.

La Struttura di Servizio dispone della conoscenza del mercato ed esegue analisi della domanda delle diverse P.A. e sulla base di tale conoscenza, propone, condivide e realizza le strategie di approvvigionamento con un approccio unico al mercato, progettando anche gli strumenti di e-procurement.

Le Amministrazioni definiscono i fabbisogni ed i requisiti di acquisto e provvedono agli approvvigionamenti direttamente con i fornitori, dispongono periodicamente di dati analitici per il controllo della spesa, gestiscono in autonomia i pagamenti ai fornitori. I fornitori interagiscono con la Struttura di Servizio nella fase di stipula delle convenzioni e forniscono direttamente alle P.A. beni e reportistica di supporto al monitoraggio della spesa.

La Struttura di Servizio si avvale di competenze di supporto: la funzione legale e la funzione di controllo, per il monitoraggio dei risultati.

Inoltre, al fine di massimizzare l'efficacia delle convenzioni e della collaborazione da fornire alle aggregazioni di enti ed aziende, si avvale della collaborazione della Commissione tecnica per la Spesa pubblica e dell'Istituto di studi e analisi economica (ISAE) per la definizione di un'appropriata classificazione merceologica delle principali voci d'acquisto della P.A., per l'individuazione dell'area di interesse delle convenzioni da predisporre, in relazione alle diverse caratteristiche e condizioni.

Un comitato, comprendente i rappresentanti delle Amministrazioni, indirizza e coordina la Struttura di Servizio, facilitando la costruzione del consenso su strategie ed iniziative.

I benefici attesi

I benefici attesi dal Progetto sono sia di tipo quantitativo che qualitativo.

Sotto l'aspetto quantitativo, le analisi svolte sulle principali categorie merceologiche evidenziano risparmi potenziali nella spesa di beni nell'ordine del 20-30% e questo non è un risparmio dovuto alla possibilità di spuntare un prezzo più basso su una data categoria di beni quanto, piuttosto, un risparmio derivante dalla riduzione dei costi di processo attraverso l'eliminazione di tutta una serie di processi e vincoli non necessari connessi alle procedure di acquisto. L'obiettivo è di controllare e migliorare i costi ed i rischi dei processi di approvvigionamento.

Non si tratta di ottenere semplicemente dei risparmi di costo, ma di esercitare una azione di controllo, che è molto importante per la spesa pubblica, e di migliorare i processi di acquisizione e spesa, non tanto attraverso prezzi più bassi, ma attraverso la riduzione dei costi totali di approvvigionamento.

Il prezzo di acquisto di un bene non è che una parte del costo totale della fornitura: si può, allora, operare sui livelli di efficienza delle strutture e delle procedure per ottenere una sensibile riduzione dei costi di processo.

L'uso di strumenti di e-commerce, non solo rende i processi più efficienti e rapidi, ma ci consente di individuare la migliore offerta sul mercato, con conseguente riduzione dei costi di processo. Infatti, è proprio dall'impiego delle nuove tecnologie che possono in futuro derivare i risparmi di efficienza.

Il piano d'azione in atto prevede il progressivo avvio entro il 2001 di iniziative di miglioramento su 6.500 miliardi di lire di spesa comune con l'obiettivo, a regime, di realizzare risparmi per circa 1.000-1.500 miliardi su base annua per le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato.

I presupposti per il conseguimento dei risparmi indicati sono la rapidità d'azione e la partecipazione di tutte le Amministrazioni.

I diversi comparti della P.A., in passato, erano come dei silos, operavano in splendido isolamento e non erano inclini a collaborare tra di loro.

Il risultato di questo modo di agire è che non si potevano operare dei risparmi.

Per raggiungere pienamente gli obiettivi di efficienza, è necessario che ci sia una cultura di collaborazione tra le Amministrazioni, ad esempio per quanto riguarda i contratti, in modo che i contratti di ciascuna struttura di governo siano a disposizione di tutte le altre strutture.

Un'ultima considerazione sugli ostacoli che si incontrano nell'implementare questo sistema, che mira al governo congiunto dei processi d'acquisto di beni.

In alcune Amministrazioni sono stati posti problemi di bilancio; in altre si è riscontrato una mancanza di disponibilità a collaborare con altre Amministrazioni; in altre ancora, per ragioni culturali, non c'è mai stata una tradizione di collaborazione. Ci si trova a dover affrontare una serie di questioni: come cambiare la cultura, come rendere le persone meno diffidenti di fronte alle nuove tecnologie, come incoraggiarle e fare in modo che l'approccio con le nuove tecnologie sia positivo.

Sebbene per implementare un sistema di commercio elettronico è necessario che ci sia, innanzitutto, una infrastruttura tecnologica, in realtà gli ostacoli non sono di natura tecnica o tecnologica, bensì culturale.

Per assicurare il coinvolgimento di tutte le Amministrazioni è stato attivato un piano di comunicazione operativa ed ulteriori attività:

seminario presso il Ministero del Tesoro;

incontri operativi per singola categoria merceologica con i rappresentanti delle Amministrazioni;

incontri specifici presso le singole Amministrazioni;

condivisione delle strategie per categoria merceologica;

comprensione delle esigenze delle Amministrazioni;

definizione del quadro normativo e regolamentare per il commercio elettronico;

semplificazione del processo di pagamento della P.A.;

definizione dei criteri per l'accesso della P.A. al libero mercato in qualità di "cliente idoneo".

Inoltre, è stata prevista l'attivazione di alcuni Comitati Interministeriali:

"Comitato di coordinamento" per assicurare l'efficacia delle iniziative;

"Comitato strategico" per la definizione degli indirizzi strategici e degli obiettivi del Progetto, l'identificazione delle priorità, la definizione delle linee guida degli interventi per la razionalizzazione della spesa pubblica, la promozione del Progetto presso le Università, il monitoraggio del raggiungimento degli obiettivi e la valutazione dei risultati delle attività previste.

Alla fine di questi processi di implementazione e consolidamento di un moderno sistema di procurement si svilupperanno una serie di joint-venture e partnership su base nazionale, perché in questo settore avranno progressivamente sempre meno importanza le attività di acquisto e fornitura di beni tradizionali e si dovrà affrontare, in maniera crescente, una serie di esigenze nel campo finanziario, logistico, delle nuove tecnologie e della creazione di reti che dovranno essere tra loro contemperate.

Esigenze nuove e complesse, dunque, alle quali può rispondere solamente un sistema di partnership.

Sotto l'aspetto qualitativo, il Progetto si propone di ottimizzare la spesa del settore statale per gli acquisti di beni, attraverso la semplificazione delle procedure di acquisto delle Amministrazioni ed il miglioramento dei processi di monitoraggio e controllo della spesa, grazie anche all'utilizzo di strumenti tecnologici avanzati, di competenze specialistiche, di supporto e di Information Technology, che apportano valore aggiunto nei processi di acquisto della P.A.

In conclusione, i benefici attesi dal Progetto possono sintetizzarsi in:

conoscenza dei flussi di traffico a supporto del monitoraggio dei consumi e del controllo della spesa, di analisi comparative, della definizione di strategie d'acquisto di medio periodo;

frequente rinnovo tecnologico;

semplificazione gestionale;

certezza su prezzi e prestazioni;

e-purchasing su beni ad utilizzo diffuso;

abrogazione di forme di comunicazione obsolete;

disponibilità di un supporto informativo per la condivisione delle informazioni, la gestione dei processi e la standardizzazione dei contratti.

Le fasi del progetto

La Struttura di Servizio, che apre la strada alle Amministrazioni elaborando strategie di acquisto, non gestisce e non acquista, ma attua esclusivamente marketing di acquisto.

Le sue strategie prevedono un'analisi preliminare della domanda delle P.A. per individuare possibilità di acquisto, verificare fabbisogni ed aspettative.

La fase successiva si orienta, invece, verso un esame dell'offerta, con l'obiettivo di utilizzare tutte le opportunità dal mercato offerte.

La fase di avviamento del Progetto si è basata sulla stipula di convenzioni per la P.A. nell'ambito delle quali è possibile eseguire ordini elettronici ed accedere via internet alle analisi sulla spesa.

L'approccio metodologico individuato per la realizzazione del futuro modello di e-procurement prevede il progressivo utilizzo di strumenti innovativi secondo un'evoluzione graduale che tiene conto dei vincoli normativi, procedurali e tecnologici presenti nel contesto di riferimento attuale.

Nel passaggio a regime, il futuro è rappresentato dal completo sviluppo di ambienti di "mercato elettronico" con crescente sofisticazione, nell'ambito dei quali è possibile acquistare mediante aste on line ovvero tramite convenzioni stipulate con più fornitori sulle medesime categorie merceologiche (convenzioni multiple).

Le fasi della catena del valore degli acquisti possono essere supportate da specifiche soluzioni tecnologiche.

Queste soluzioni tecnologiche, a loro volta, possono supportare modalità innovative nella gestione della domanda della P.A. e dell'offerta dei mercati di riferimento.

Le caratteristiche specifiche della domanda e dell'offerta consentono di associare a ciascuna categoria merceologica la corretta soluzione tecnologica.

Sono previsti già a partire dal 2001 modelli evolutivi di Procurement (le aste telematiche), per tipologie di acquisto da realizzarsi in modo ripetitivo.

La soluzione tecnologica prevede la gestione on line dell'intero processo di gara, dall'emissione del bando, completo di tutte le informazioni definite per l'ammissione, fino all'esecuzione della gara on line con invito solo dei fornitori prequalificati.

Aste on line

Le caratteristiche del modello di aste on line sono:

è implementabile secondo vari modelli: a ribasso o a rialzo; a busta chiusa; al massimo ribasso; all'offerta economicamente più vantaggiosa con aggiudicazione completamente automatizzata;

è applicabile su richieste specifiche delle singole Amministrazioni o aggregando la domanda o per convenzioni in base all'art. 26;

è particolarmente adatto per i beni specializzati, ad alto contenuto tecnologico e caratterizzati da volatilità dei prezzi.

La soluzione tecnologica prevede la gestione elettronica del catalogo dei fornitori aggiudicatari.

Acquisti da catalogo

Le peculiarità del modello "acquisti da catalogo" sono:

già attivo e funzionante nella soluzione transitoria;

vincolato allo svolgimento di una gara (tradizionale o telematica);

ha una migliore applicazione per beni standard e con bassa volatilità di prezzi e tecnologia.

Attivare questo mercato elettronico, accessibile via Internet, aiuterà soprattutto le piccole e medie imprese a concorrere per le forniture pubbliche e le organizzazioni più piccole a fare i propri acquisti in maniera più conveniente. Attraverso l'impiego delle nuove tecnologie e dell'e-commerce è, innanzitutto, possibile ridurre i costi di transazione delle attività, perché elimina i documenti cartacei ed una serie di costi occulti consentendo, quindi, una riduzione del costo degli acquisti di portata significativa.

Infatti, automatizzare le attività di contrattazione annulla tutta una serie di processi routinari.

Tutto questo sarà possibile attraverso un catalogo elettronico delle principali forniture alla P.A.: l'utilizzatore finale (qualsiasi unità amministrativa) può accedere via Internet a questo catalogo di fornitori ed effettuare telematicamente il proprio ordine con le specifiche della richiesta e contrattare il prezzo sulla base delle condizioni preventivamente definite nell'ambito del contratto-tipo previsto, con un margine di sconto considerevole.

Se possono derivare ulteriori vantaggi dall'aggregazione delle richieste di fornitura di uno stesso bene per unità amministrative diverse, allora può essere conveniente stipulare un unico contratto.

Quindi, l'e-procurement riduce la duplicazione del lavoro perché, se in una Amministrazione esiste un contratto-tipo per la fornitura di un determinato bene, tutte le altre Amministrazioni possono fare riferimento a questa cornice contrattuale già esistente.

I beni verranno consegnati all'utilizzatore finale ed il pagamento avverrà mediante l'impiego di una "carta di acquisto".

Carta acquisti

Il sistema fornisce servizi di procurement elettronici che consentono di abolire completamente la gestione cartacea: l'intera procedura di acquisto viene effettuata su supporto elettronico.

Uno strumento importante di questa politica è l'adozione della carta acquisti per la P.A., che supporta in maniera sostanziale tutta una serie di iniziative di miglioramento dei processi di approvvigionamento. E' un meccanismo che consente, infatti, di evadere i pagamenti in tempi rapidissimi.

La carta acquisti della P.A., dunque, è un perno vitale del sistema di procurement professionalmente organizzato.

I benefici della carta acquisti per la Pubblica Amministrazione consistono in:

• gestione efficiente dei processi di gestione delle spese;
• miglior controllo finanziario (trasparenza);
• efficiente gestione dei fornitori;
• convenienza e responsabilizzazione degli utenti;
• gestione elettronica dettagliata dei rapporti informativi.

Questo sistema si rivolge in maniera preferenziale alle organizzazioni più piccole con una minore capacità contrattuale, sia dal lato del fornitore sia da quello del committente pubblico.

In questo modo, si supporta pienamente l'impegno del Governo a sostegno e promozione delle piccole e medie imprese.

Sebbene le direttive comunitarie prescrivano che nelle attività di procurement del settore pubblico le piccole e medie imprese debbano avere le medesime possibilità di accesso, in passato era molto difficile che queste potessero competere per le forniture pubbliche a causa della lentezza dei pagamenti.

L'80% della spesa pubblica per acquisti di beni è assorbita da beni a basso valore ed elevato volume di spesa. Proprio in quest'area, in passato si registravano i maggiori sprechi di denaro pubblico.

Attraverso l'e-commerce si ottengono, invece, risparmi notevoli sui costi di processo per gli acquisti di minore importanza strategica.

Ecco perché è necessario che il procurement sia organizzato in modo professionale, proprio per evitare sprechi e rendere più efficiente l'azione di Governo nel suo complesso grazie a servizi migliori a costi ottimali.

C'è un grande potenziale per un sistema standard destinato soprattutto alle organizzazioni di minore dimensioni oppure anche alle grandi strutture pubbliche per i loro acquisti di minore importanza o valore.

Inizialmente, il sistema viene utilizzato per quei beni di grande volume e ridotto valore unitario: tipicamente carta e cancelleria.

Ma una volta che il sistema è implementato, l'esperienza degli Stati Uniti e della Gran Bretagna, ci insegna che i sistemi di e-commerce sono utilizzati anche per la gestione e il controllo dei grandi contratti di servizio.

Inoltre, la soluzione tecnologica supporta la prequalifica dei fornitori e i processi di negoziazione dinamica con le Amministrazioni.

Market Place

Il modello "Market Place" si caratterizza per la massima trasparenza e flessibilità di incontro tra la domanda e l'offerta.

Le sue particolarità sono:

strumento agile per gli acquisti sotto la soglia di rilievo comunitario;

vincolato alla creazione di un mercato, anche locale, tramite prequalifica dei fornitori su requisiti essenziali;

possibilità di acquisto tramite selezione tra più offerte comparabili;

migliore applicazione per importi di spesa contenuti e/o esigenze specifiche;

è ottimale per acquisti frequenti e di basso valore.

Quindi, i modelli di business e di e-procurement futuri terranno conto delle peculiarità delle singole categorie merceologiche, sia in termini di frequenza d'acquisto, sia con riferimento alla volatilità tecnologica e di prezzo.

Le modalità di utilizzo delle convenzioni

A fronte delle diverse categorie merceologiche sono state definite differenti modalità di utilizzo delle convenzioni (alcune già operative, altre in definizione) quali la possibilità di acquistare on line via Internet mediante l'utilizzo di cataloghi elettronici dei fornitori disponibili in un apposito sito, ma anche via posta e via fax.

Le modalità di utilizzo delle convenzioni possono variare anche in funzione delle tipologie merceologiche dal semplice unico ordinativo di fornitura ad uno sviluppo, per i beni di uso comune, articolato in due fasi:

certificazione dell'utente delle P.A.;

emissione degli ordini.

La certificazione è un'attività una tantum con cui le P.A. si identificano come utenti del modello.

L'Amministrazione che vuole avvalersi della possibilità di acquistare on line dovrà compilare uno specifico modello disponibile sul sito Internet e poi, mediante utilizzo di una password e di un codice di identificazione personale (ID) potrà accedere ai cataloghi elettronici dei fornitori convenzionati presenti nel sito del Ministero del Tesoro.

La certificazione non è impegnativa e consente il successivo invio degli ordinativi nell'ambito delle convenzioni.

L'ordinativo di fornitura è il documento che l'Amministrazione invia al fornitore e con cui acquista i beni in convenzione e costituisce un vincolo per le Amministrazioni con riferimento alle quantità ordinate.

La modulistica di riferimento per la certificazione e per gli ordinativi di fornitura, è disponibile sul sito Internet per le singole convenzioni.

Le evoluzioni delle soluzioni di e-procurement

Il futuro utilizzo di strumenti di e-procurement prevede, inoltre, la progressiva digitalizzazione dei processi di acquisto, la promozione dello sviluppo tecnologico nelle Amministrazioni e sul mercato, l'aumento progressivo dei benefici conseguibili dalle Amministrazioni in termini di risparmi.

Il meccanismo del commercio elettronico sarà, verosimilmente, imperniato sulla suddivisione dei prodotti in "custom" e in "standard".

Nel caso dei prodotti standard gli acquirenti dovrebbero ordinare dal catalogo on line (cancelleria e PC) ed avere la possibilità di negoziare sconti di volume.

Il mercato elettronico, con tanto di convenzioni ed aste, dovrebbe essere alimentato da un sito con funzioni da "mediatore" cui dovrebbero accedere acquirenti e venditori.

Per motivi di opportunità la spesa pubblica è stata suddivisa in due filoni:

spesa comune alle Amministrazioni (ad esempio, quella telefonica);

spesa strategica, ristretta ad alcune categorie, come nel caso della spesa per casermaggio, tipica del Ministero della Difesa.

Il campo di azione della Struttura di Servizio è quello della spesa comune, nell'ambito del quale sono state già bandite alcune gare. Quindi, grazie al sistema delle convenzioni le P.A. potranno acquisire beni di uso comune.

Alcuni degli obiettivi da raggiungere con il sistema di e-procurement in Italia nell'immediato futuro sono:

• effettivo supporto alle decisioni;
• razionalizzazione dei processi di acquisto;
• miglioramento della gestione delle informazioni di spesa;
• riduzione del numero di fornitori ma qualitativamente selezionati;
• miglioramento delle attività di transazione on line;
• ulteriore riduzione dei tempi e dei costi di transazione;
• maggior potere contrattuale con i fornitori che consenta, laddove si tratta di fornitori comuni a più Amministrazioni, di trattare in maniera strategica e non individualmente come singola unità amministrativa;
• facilità di reporting sui dati di spesa e di consegna;
• ampia conoscenza dei mercati e dei fornitori;
• apertura al mercato globale;
• possibilità di soddisfare esigenze specifiche;
• gestione dei cataloghi elettronici;
• integrazione con il sistema di logistica per il tracking delle consegne;
• integrazioni tra sistemi di pagamento e sistemi contabili;
• trasmissione elettronica degli ordini;
• sviluppo di nuove competenze e-commerce all'interno della P.A.

In rete la procedura per le forniture

D'ora in poi tutte le Amministrazioni, pubblicati i bandi di gara per via telematica, potranno ricevere via e-mail le richieste di adesione da parte delle imprese intenzionate a partecipare, oltre che verificare, in maniera più semplice e trasparente, i requisiti di accesso dei fornitori interessati.

A disciplinare le nuove gare elettroniche è un regolamento approvato dal Consiglio dei Ministri il 9 maggio 2001 (su proposta del Ministro della Funzione Pubblica e del Ministro del Tesoro), che è ora in attesa di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Il testo dovrà ora essere esaminato dal Consiglio di Stato per il necessario parere e ricevere, prima di diventare operativo, il via libera definitivo di Palazzo Chigi.

I bandi telematici

Il nuovo provvedimento sui bandi telematici mira a garantire una maggiore limpidità e sicurezza nelle procedure di aggiudicazione delle gare e degli appalti pubblici di forniture, conformemente a quanto previsto dalla legislazione nazionale e comunitaria.

Esso valorizza, in particolare, le funzioni del responsabile del procedimento amministrativo, il quale garantirà anche il funzionamento del sistema informatico, facendo in modo di risolvere tutte le questioni inerenti alle eventuali anomalie verificatesi durante lo svolgimento della procedura, anche avvalendosi di consulenze tecniche esterne all'Amministrazione.

Il regolamento costituisce un altro tassello del disegno, già in piena attuazione, di modernizzazione delle Amministrazioni tramite l'informatica.

La procedura di approvvigionamento

Tutte le P.A., dopo aver pubblicato i bandi per via telematica, potranno ricevere per posta elettronica le richieste di adesione alle gare da parte delle imprese interessate. L'esame delle richieste dovrà avvenire entro 30 giorni dalla pubblicazione del bando. Una volta ricevute ed accettate le domande dei potenziali fornitori, ministeri, enti pubblici e altre strutture burocratiche potranno avviare la procedura d'invito degli interessati (quest'ultima dovrà contenere indirizzo telematico per accedere al sistema, il giorno e l'ora in cui è fissato l'avvio delle operazioni nonché l'inizio e la durata delle operazioni stesse). Così sarà più semplice verificare i requisiti di accesso degli interessati.

L'obiettivo è quello di consentire la gestione delle gare totalmente con documenti elettronici; documentazione per la quale, peraltro, è prevista la creazione di appositi archivi informatici.

Il sistema elettronico e telematico di negoziazione consente alle Amministrazioni aggiudicatici di controllare i principali parametri di funzionamento dello stesso, segnalando le offerte che presentano carattere anormalmente basso e le eventuali altre anomalie delle procedure di gara. Inoltre, è realizzato con modalità e soluzioni che impediscono, una volta intervenuta l'aggiudicazione, di operare variazioni nei documenti, sulle registrazioni di sistema e sulle altre rappresentazioni informatiche e telematiche degli atti e delle operazioni compiute nell'ambito della procedura di gara telematica.

Il responsabile del procedimento procederà all'aggiudicazione della gara, che avrà luogo con l'apposizione della firma, anche digitale sul verbale delle operazioni di gara che verrà prodotto automaticamente dal sistema, certificando in tal modo il procedimento.

Il mercato elettronico

Con questo provvedimento approvato dal Governo è istituito il "mercato elettronico" gestito dalla Struttura di Servizio, ove ministeri, enti pubblici e altri uffici statali potranno effettuare acquistare in economia di beni, al di sotto della soglia di rilievo comunitario, dalle varie aziende non solo tramite gare, ma anche direttamente in via "automatica".

Il mercato elettronico della P.A. consentirà alle unità ordinanti di richiedere anche in via automatica delle offerte ai fornitori abilitati.

Il sistema elettronico e telematico di scelta del contraente provvederà, su richiesta della struttura burocratica che dovrà effettuare l'ordine, a valutare in maniera automatica il prezzo delle offerte ricevute a seguito della richiesta di approvvigionamento, segnalando alla stessa unità ordinante le migliori offerte..

La Commissione per le negoziazioni telematiche

Per garantire la massima trasparenza e fluidità delle operazioni, il regolamento prevede che, entro 15 giorni dalla pubblicazione del provvedimento sulla Gazzetta Ufficiale, presso il Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica verrà istituita la "Commissione per le negoziazioni telematiche", che promuoverà l'utilizzazione delle gare telematiche e, soprattutto, avrà il compito di vigilare sui sistemi di negoziazione telematici utilizzati dalle Amministrazioni dello Stato e dalle altre Amministrazioni aggiudicatrici che richiedano di avvalersi di essa.

La Commissione svolge compiti di promozione per l'utilizzo delle gare telematiche e di consulenza nei confronti delle Amministrazioni aggiudicatici e del gestore del sistema

Conclusioni

Non sembra di poter riscontrare una letteratura significativa di analisi delle procedure di aggiudicazione di una gara d'appalto, anche se, a priori, sembrerebbe un terreno di studio particolarmente fertile sul piano della ricerca di una maggiore efficienza ed economicità della gestione amministrativa.

Le ragioni del mancato sviluppo di un approccio economico all'analisi delle procedure di gara sono dovute, essenzialmente, a due difficoltà.

In primo luogo, la teoria economica dell'informazione e dell'organizzazione, oltre che ancora non del tutto consolidata, in generale, ha compiuto solo un primo tratto di percorso, dall'analisi di casi e dall'osservazione della realtà alle teorizzazioni di modelli, ma stenta a compiere quello inverso, di verifica delle ipotesi contenute nei modelli.

In secondo luogo, tale letteratura teorica di riferimento ha una marcata origine anglo-americana, dove è noto che i procedimenti amministrativi hanno una logica diversa da quella italiana ed europea, in generale.

Poiché le funzioni obiettivo del principale e dell'agente sono diverse, l'esistenza del "monopolio informativo" permette all'agente dei comportamenti opportunistici che determinano inefficienze dal lato dell'offerta, dovute a scostamenti dei prezzi dei beni dai costi marginali sostenuti dalle imprese, che portano ad un'allocazione delle risorse distorta rispetto alla funzione obiettivo del regolatore pubblico.

Nel caso in cui il principale non riesca a risolvere in modo efficace il problema del monitoraggio e quello degli incentivi, l'agente persegue quelli suoi propri, e la collettività sopporta i costi di questa regulatory failure.

Si può riassumere quanto già è emerso dall'esposizione nelle pagine precedenti a cominciare dagli obiettivi generali:

chiara definizione degli obiettivi e dei ruoli di principale e agente;

predisposizione di un efficace sistema di incentivi, attraverso i quali l'agente possa essere spinto a perseguire gli obiettivi del principale;

predisposizione di un efficace sistema di controlli, per permettere il monitoraggio dell'operato dell'agente da parte del principale.

Per ottenere questi risultati è gia stata sottolineata l'esigenza di potenziare i confronti delle reali performances delle P.A. con riferimenti ideali o parametri concreti misurati sulle migliori esperienze europee (best in class).

Da ciò consegue, l'opportunità di un continuo scambio di informazioni.

Nonostante le difficoltà di individuazione e di misurazione delle frontiere di efficienza di tipo best practice, tali confronti vanno potenziati, in quanto possono effettivamente consentire di ridurre l'asimmetria informativa tra principale ed agente, migliorare il monitoraggio delle inefficienze e stimolare recuperi di efficienza.

Un'altra considerazione la riservo a due indicazioni emerse in letteratura.

La prima concerne la riduzione della discrezionalità conseguente alla possibilità di ottenere informazione decentrata, stabilendo regole e procedure standard a livello centralizzato (contratti cost-plus piuttosto che fixed-price).

Infatti, l'applicazione di rigide norme, prassi e procedure costituisce una strategia ottima ogni qualvolta esistono serie difficoltà di misurazione e monitoraggio.

Rimane il dubbio che regole così dettagliate e precise possano consentire il verificarsi proprio dell'eventualità che si vorrebbe evitare.

Non fosse per gli inconvenienti di rigidità della struttura e dei comportamenti a cui dà luogo, la minuziosa e diffusa introduzione di procedure, di regole e di prassi, teoricamente, risolverebbe due problemi:

limitare la deviazione dall'impegno da parte del funzionario pubblico;

togliere discrezionalità e potere contrattuale sulle rendite informative conseguite nell'interazione con altri agenti.

L'intervento pubblico diretto, d'altra parte, ha dimostrato nel tempo limiti e distorsioni rilevanti facilmente associabili all'azione fallimentare dell'impresa pubblica (e di quelle private regolamentate), quali inefficienza, deviazione dai fini istituzionali, corruzione, eccessiva burocratizzazione, al punto da provocare nella fase attuale processi di significativo ridimensionamento e forti spinte ad un ritorno della proprietà privata.

La graduale privatizzazione permetterà all'intera gestione pubblica di acquisire un carattere più manageriale con un recupero in termini di efficienza.

La forte spinta alla privatizzazione, però, rischia di generare nuove e più gravi problematiche, oltre a probabili asimmetrie informative, se non verrà accompagnata da un riassetto complessivo delle condizioni di mercato.

Come sempre, naturalmente, occorre temperare le due facce del trade-off tra legalità ed efficienza.

Molti dei provvedimenti legislativi degli ultimi anni, sia nel controllo interno di efficienza sia nel controllo esterno di gestione, tendono, infatti, a contemperare le due esigenze prevedendo appropriate griglie di controlli e standard.

Si pensi a tutta la serie di provvedimenti di semplificazione delle procedure e di esternalizzazione delle funzioni di certificazione.

Tutti provvedimenti che vanno ad affiancarsi ai tradizionali standard di comparazione dei costi e di altri vincoli di natura efficientistica imposti alle amministrazioni pubbliche.

L'altra considerazione riguarda la commisurazione dei proventi dei singoli agenti, nel caso di una pluralità di essi, non solo alle prestazioni individuali, ma anche del gruppo di cui fanno parte.

Infatti, sembra plausibile l'opinione di Laffont che indica nella valutazione di prestazione del team uno strumento idoneo al contenimento delle distorsioni derivanti da accordi collusivi. Anche l'aumento del tasso di rotazione del personale, soprattutto i dirigenti pubblici, nella struttura può contribuire a diminuire i costi di collusione dell'organizzazione pubblica.

Lo sviluppo economico di un Paese richiede una P.A. moderna, innovativa ed efficiente. I sistemi informativi automatizzati in rete rappresentano uno strumento strategico per raggiungere questi obiettivi, poiché l'innovazione tecnologica consente di realizzare una P.A. più efficiente.

Questi sistemi imprimeranno un forte impulso alla concorrenza, consentendo allo stesso tempo forti risparmi, ottimizzazione e trasparenza delle procedure di acquisto, eliminazione degli sprechi, riduzione dei costi dei contratti pubblici e garantendo, finalmente, maggiore efficienza alle forniture di beni alle P.A.

Per il nostro Paese, un ulteriore impulso alla modernizzazione è derivato dall'adesione all'Unione Europea, che ha reso più evidente l'importanza della competitività nelle P.A.: è, pertanto, necessario creare una rete di regole e di organismi che siano funzionali a questa strategia.

Nonostante ciò, si può rilevare che le direttive comunitarie, intese a garantire la trasparenza e la par condicio nelle gare, non sono pienamente in grado di segnalare l'efficienza delle imprese concorrenti.

Invece, le disposizioni relative alle gare di appalto mostrano ancora alcune lacune dovute, probabilmente, al fatto che non si è riusciti a individuare dei parametri oggettivi, in aggiunta all'offerta contrattuale per valutare l'efficienza delle imprese che partecipano alla gara.

Molte delle inefficienze considerate in questa tesi non hanno alternativa né soluzione, essendo connaturate agli obiettivi e alla stessa natura delle P.A.

Solamente cambiando gli obiettivi potranno essere rimosse definitivamente.

Detto questo, molto si può, comunque, fare e già la direzione appare chiaramente delineata dalle recenti innovazioni legislative, ma il passaggio ad un mercato elettronico è ancora tutto da costruire, anche dal punto di vista normativo sia a livello nazionale sia europeo.

Queste innovazioni presentano una serie di elementi in grado di formare delle solide basi per la transizione verso un nuovo scenario, basato su un maggiore efficienza negli acquisti pubblici, in particolare modo per i beni di modico valore e di uso comune.

Tuttavia, il passaggio ad un nuovo regime va indubbiamente contro una lobby politica ed economica di settore, che si è formata ed ha vissuto per anni con il vecchio sistema. Adesso, pur consapevole della necessità di un cambiamento nel settore degli acquisti, avrà bisogno di tempo per prepararsi, riorganizzandosi in termini di alleanze e strategie.

Concludendo, il "Progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni per la P.A." potrebbe essere visto come una sorta di compromesso tra la necessità di innovazione e la necessità di potere.

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