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Comparazione normativa tra Stati Uniti, Italia, Inghilterra: contributo delle forme di controllo all'efficienza del settore

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Comparazione normativa tra Stati Uniti, Italia, Inghilterra: contributo delle forme di controllo all'efficienza del settore

Par.5.1: Gli Stati Uniti d'America

Senza dubbio gli Stati Uniti sono la nazione che più di ogni altra dipende dalle organizzazioni non profit1. In tale ambito colpisce sia l'aspetto qualitativo particolarmente evoluto, sia la dimensione quantitativa che non ha pari nel mondo occidentale e che trae origine da fattori storici peculiari e dal rapporto distintivo che lega  tali enti alla pubblica amministrazione. Il contesto ambientale italiano risente ancora oggi della grande influenza della Chiesa Cattolica, della centralità della famiglia come istituzione, della burocrazia nella politica e nella pubblica amministrazione, della tendenza a codificare e scrivere le norme, dalla paura della manomorta. L'altro contesto, invece, trae origine da una storia molto più breve e dominata dal contrasto fra il legame storico-culturale con la Gran Bretagna e il rifiuto di ogni vincolo per conquistare l'indipendenza come popolo e come individui; si tratta, quindi, di un contesto ambientale che tuttora mostra i segni di un grande desiderio di autonomia e libertà, di una notevole influenza della religione protestante, di una preferenza per il diritto non scritto e consuetudinario, di una forte tendenza al volontariato ed alla solidarietà sociale, di una minore importanza della famiglia, di un più alto senso dell'unità nazionale2. L'influenza di questi diversi contesti sulla filantropia è molto evidente, infatti negli Stati Uniti le attività senza scopo di lucro sono caratterizzate da una piena indipendenza dal potere statale, da strutture decentrate e flessibili, da una vocazione al servizio pubblico3, da uno spirito in ogni caso community-oriented. Le fondazioni, le organizzazioni di volontariato e le altre manifestazioni altruistiche degli individui sono più autoregolamentate che regolamentate ed esistono numerosi rapporti, legami e reti fra i diversi enti senza scopo di lucro. I diversi organismi federali e statali agevolano in tutti i modi possibili l'iniziativa privata finalizzata ad aumentare il benessere della collettività: incentivi fiscali, semplificazione delle procedure amministrative, donazione di spazi pubblici, finanziamenti agevolati ecc. In Italia, l'istituto della famiglia patriarcale ha sempre spinto gli individui a concentrare la propria solidarietà verso i membri delle rispettive famiglie, anche perché all'assistenza del prossimo era istituzionalmente preposta la Chiesa Cattolica. Il lento affermarsi della filantropia come manifestazione laica fu ostacolato, di volta in volta, dalla paura della manomorta, dalla forte presenza della Chiesa, dall'allargamento dello Stato in tutte le attività socio-educativo-assistenziali4. Da qualche anno a questa parte l'Italia ha iniziato a percorrere una strada di rinnovamento, stimolata da nuovi fattori economici, politici, sociali che hanno portato a favore delle organizzazioni non profit maggiori vantaggi fiscali, anche per chi contribuisce alle loro attività filantropiche, minori vincoli burocratici ed amministrativi. E' chiaro che tale processo di rinnovamento necessita di tempo, soprattutto se si considera che alla base delle diverse direttrici di sviluppo del terzo settore nei due paesi ci sono fattori etico-religiosi che definiscono i caratteri di una società. Soltanto l'analisi dei valori fondamentali dei due popoli, infatti, può mostrare quanto siano profonde le differenze rilevate e se esistano le possibilità materiali per colmare il divario in tempi ragionevolmente brevi. Nel caso specifico tali valori fondamentali vanno ricercati nel modo in cui il cattolicesimo e il protestantesimo hanno accompagnato, rispettivamente l'Italia e gli Stati Uniti, lungo il cammino che li ha portati alla situazione attuale. Il cristianesimo, nonostante le difficoltà dei primi secoli di clandestinità, si diffuse in modo rapidissimi; le novità che esso portava in campo religioso e morale erano oggettivamente di grande portata5. Per un millennio la religione cristiana mantenne la sua unità iniziale, organizzò la sua presenza sul territorio e codificò la propria dottrina, ma in seguito dovette affrontare situazioni particolari che portarono ad una ridefinizione del ruolo della Chiesa Cattolica. Nonostante il ridimensionamento subito, il cattolicesimo ha mantenuto inalterate le sue leggi morali per ben venti secoli: questo elemento da solo è sufficiente per comprendere quanto sia radicato il sistema di valori morali delle persone che si professano cattoliche o che vivono in aree, come l'Italia, dove il cattolicesimo è stato da sempre molto diffuso. D'altra parte il protestantesimo ha trovato crescenti consensi negli ultimi cinque secoli, perché il rifiuto della sovranità papale si raccordava molto bene col desiderio di indipendenza e libertà dei popoli inglesi e tedeschi prima, statunitensi e scandinavi poi. La dottrina morale di queste due confessioni cristiane ha un'unica origine (rappresentata nel Vecchio Testamento dalle Tavole di Mosè), ma in unione con le diverse culture di popoli differenti ha prodotto valori etici molto distanti fra loro. Inoltre i cattolici credono in un rapporto mediato con Dio e pertanto serve loro un mediatore quale il sacerdote nella veste di ministro di Dio, mentre i protestanti credono in un rapporto diretto; da ciò discende ad esempio il rapporto diretto fra cittadino e Stato o fra cittadino e istituzioni, che caratterizza tipicamente i popoli a maggioranza protestante, come quello statunitense6. Entrambe le confessioni, pur non avendo le stesse idee sulla moralità di un sistema capitalistico, concordano sul fatto che il libero mercato da solo non è sufficiente ed occorre la filantropia e la solidarietà. Le imprese, da sole, non possono rendere equa una società capitalistica, perché la loro unica logica d'azione consiste nel profitto; inoltre le azioni di solidarietà non possono essere svolte esclusivamente dal soggetto pubblico, perché esso è istituzionalmente tenuto a garantire la parità di trattamento e di conseguenza gli interventi risultano assai spesso burocratici ed intempestivi. Cattolici e protestanti condividono quindi l'esigenza di un terzo soggetto che integri gli sforzi delle istituzioni economiche (imprese private) e delle istituzioni pubbliche per rendere eticamente più accettabile la società, ma a questo punto le soluzioni teoriche e concrete divergono. Per i cattolici, infatti, la solidarietà verso il prossimo è vista principalmente come contributo personale (volontari, missionari ecc.) o economico ad enti religioso-umanitari, perché storicamente sono stati questi enti che da sempre hanno attuato la carità e l'amore cristiano (assistenza ai malati, pasti caldi e vestiti per i poveri ecc.). Resta ovviamente poco spazio per la filantropia privata, la quale gode di poca fiducia poiché è facile preda di istinti egoistici. Per i protestanti, invece, è concepibile e moralmente corretto compiere azioni di solidarietà con qualsiasi mezzo, soprattutto col mezzo più diretto che l'uomo ha di manifestarsi: le proprie azioni. Si tratta di una scelta etica diversa dalla precedente, che risente notevolmente del rapporto diretto con Dio, del mito del self-made man e della convinzione liberista che "una società funziona bene quando ciascuno dei suoi tre settori, business, stato e mercato, può agire come meglio crede senza interferenza alcuna da parte degli altri settori". Non importa quindi se un'attività filantropica individuale sia motivata da finalità egoistiche (cioè che portano una utilità a chi la compie): il benessere collettivo che ne deriva rende tale attività eticamente giusta. Fatte queste premesse, non sorprenderanno le significative differenze che oggi contraddistinguono il settore non profit statunitense da quello italiano.



Par.5.1.1: Forme di controllo sulle organizzazion 939h74j i non profit negli USA

Nonostante il modello economico statunitense possa in larga parte considerarsi diverso da quello italiano, può essere interessante verificare quali spunti e riflessioni offrano alla realtà italiana le modalità di controllo sulle organizzazion 939h74j i non profit negli USA, per coglierne aspetti positivi e negativi, in termini di incentivi all'efficacia e all'efficienza. Preliminarmente si può osservare che il sistema di controllo americano è caratterizzato da un ampio decentramento7 in quanto la verifica dei requisiti richiesti alla costituzione dell'ente e quella sulle sue successive attività sono realizzate soprattutto da organi periferici con pieni poteri autorizzativi. Si possono in sintesi individuare tre forme di controllo sulle organizzazion 939h74j i non profit negli Stati Uniti: il controllo alla costituzione, il controllo fiscale in relazione alle esenzioni, in controllo sull'attività di fund raising8. Quest'ultimo rappresenta un elemento molto importante poiché la legislazione americana riconosce l'attività di fund raising e la figura del fund raiser; in tal modo si regolamenta un settore fondamentale per l'efficienza ed efficacia delle organizzazioni non profit.

Il controllo alla costituzione delle organizzazioni è esercitato tramite la procedura di "incorporazione". Con l'incorporation un ente ottiene il riconoscimento dell'esistenza legale, ciò che nell'ordinamento italiano viene definita personalità giuridica; ciò porta alla responsabilità limitata degli amministratori, alla distinzione del patrimonio dell'ente, alla capacità di quest'ultimo di essere soggetto attivo in un rapporto giuridico. In rapporto alla realtà italiana sembra importante dare risalto a due aspetti:

1.     Ogni Stato ha una propria not for profit corporation law che regola la materia e quindi gli elementi che devono essere presenti nell'atto costitutivo o nello statuto, nonché le caratteristiche e la configurazione degli organi interni per ottenere l'incorporazione;

2.     L'autorità che concede l'incorporazione è uguale sia per gli enti for profit che per gli enti non profit. Anche gli enti for profit sono soggetti a incorporation per ottenere legale riconoscimento con effetti del tutto simili a quelli precedentemente descritti;

Anche le procedure di controllo cui sono soggette le organizzazioni che vogliono ottenere il certificato di incorporation sono diverse nei vari Stati. I soggetti ai quali è demandata la verifica possono infatti essere: i Dipartimenti di Stato, la Procura, il Tribunale, la Segreteria di Stato. In alcuni Stati e per date organizzazioni sono coinvolti tutti i soggetti elencati, mentre nella maggior parte dei casi la Procura e il Tribunale non devono intervenire nella procedura, ma risulta necessario il parere preventivo di determinati Dipartimenti prima che la pratica venga mandata per la definitiva archiviazione alla Segreteria di Stato. A seconda dell'attività svolta gli enti devono mandare la pratica al dipartimento competente: ottenuto il parere favorevole di un dipartimento l'incorporation diventa effettiva con la spedizione della stessa alla Segreteria di Stato e la relativa emissione del certificato9.

Il controllo fiscale è esercitato dall'IRS a cui è demandato l'intero settore operativo afferente la tassazione sia degli enti for profit che non profit. L'esenzione è stabilita dalla legge federale e quindi dal Congresso che ha definito le categorie di non profit esenti, indicando anche la misura e, talvolta, l'ambito temporale di applicazione. Quindi è il Congresso a concedere l'esenzione sulla base di valutazioni politiche, economiche e morali, mentre all'IRS è demandato il compito di riconoscerla.. Il riconoscimento è una procedura amministrativa tramite la quale l'organizzazione chiede che le venga riconosciuta l'esenzione fiscale una volta verificata la corrispondenza alle previsioni di legge. Una volta riconosciuta l'esenzione, l'IRS può revocare l'esenzione solo nei seguenti tre casi10:

§        Se si verifica un cambiamento di legge tale che, alla luce delle nuove disposizioni, l'esenzione non è più concessa;

§        Se l'organizzazione intraprende una delle attività a lei non consentite;

§        Se si verificano cambiamenti sostanziali nelle finalità, nella struttura e nelle attività operative.

Il controllo fiscale esercitato dall'IRS si può a sua volta suddividere in tre categorie in funzione del momento temporale e delle finalità conoscitive:

1.     I controlli per il riconoscimento dell'esenzione;

2.     I controlli sulle limitazioni alle attività;

3.     I controlli sulle attività strumentali.

Riguardo i controlli per il riconoscimento dell'esenzione, per ottenere quest'ultima è necessario che un'organizzazione non profit rientri in una delle categorie previste dall'Internal Revenue Code. Le principali categorie di enti esenti riguardano organizzazioni che offrono servizi e beni collettivi di interesse pubblico. L'esenzione non si acquisisce automaticamente, ma bisogna presentare una domanda. Poiché la domanda di esenzione è semplicemente un riconoscimento del particolare stato concesso dalla legge, nel sistema americano la verifica dei requisiti risulta decentrata e demandata agli uffici periferici dell'IRS. Non esistono limiti di tempo per inoltrare la domanda in quanto, essendo un diritto riconosciuto, l'organizzazione può farlo valere quando lo ritiene opportuno. Per un'organizzazione della sezione 501(c)(3)11 l'esenzione ha effetto retroattivo se la domanda è presentata entro 15 mesi dalla costituzione. Il rientrare nella categoria suddetta comporta, oltre alla esenzione dalle tasse anche la possibilità per i donatori di dedurre fiscalmente le donazioni, siano essi enti o persone fisiche, siano esse società o imprese individuali. Le organizzazioni iscritte in questa sezione devono essere organizzate e operare esclusivamente per finalità caritative o educative. L'organizzazione non può agire per perseguire interessi privati anziché pubblici e non può quindi operare a favore del fondatore o della sua famiglia o di altri. I guadagni netti dell'ente non possono in alcun modo essere distribuiti in tutto o in parte ai possessori di quote o ad altri. L'espressione finalità caritative è molto ampia e include: opere di soccorso e aiuto a chi si trova in situazione di povertà o di difficoltà; attività di crescita e promozione di una religione; attività di promozione e crescita della cultura e della scienza; costruzione o mantenimento di edifici pubblici, monumenti o opere d'arte; diminuzione degli oneri governativi e promozione del social welfare da parte di organizzazioni finalizzate al raggiungimento di una delle finalità precedenti, o finalizzate a diminuire le tensioni fra persone e comunità in stretto contatto, o a eliminare pregiudizi e discriminazioni, o a difendere diritti umani e civili garantiti dalla legge, o a combattere il deterioramento delle comunità e la delinquenza giovanile. Con la locuzione finalità educative sono indicate le attività di istruzione o addestramento di un individuo allo scopo di migliorarne o svilupparne le capacità12. In particolare le organizzazioni con finalità educative sono suddivise in due categorie: le scuole vere e proprie di ogni livello e grado, da una parte; le altre organizzazioni che forniscono servizi di istruzione, organizzano incontri culturali anche per corrispondenza o attraverso la radio e la televisione, i musei, gli zoo, le orchestre sinfoniche, i planetari e così via, dall'altra parte. Gli enti devono dimostrare di essere organizzati e di operare esclusivamente per una di queste due finalità; da ciò non consegue che tutte le attività devono essere dirette a tale scopo. Infatti l'attività sostanziale o principale deve essere necessariamente indirizzata ad esso per ottenere o mantenere l'esenzione, mentre l'ente può anche esercitare una serie di attività di tipo strumentale, le quali, però, non potranno essere considerate esenti. Oltre alle caratteristiche di esclusività l'esenzione può essere riconosciuta e mantenuta solo se l'ente non distribuisce i guadagni netti a soggetti privati proprietari di quote, se non esercita in modo sostanziale attività di propaganda e altre forme utili per influenzare il potere legislativo e se non partecipa o interviene in qualsiasi campagna elettorale a favore di un qualsiasi candidato a cariche pubbliche12.

Occorre ora considerare  controlli sulle limitazioni alle attività. Come si è già accennato, all'esenzione sono connesse alcune limitazioni all'azione delle organizzazioni non profit che attengono sia alla sfera economica che a quella politica. Innanzitutto alle organizzazioni esenti "è fatto divieto di effettuare le seguenti operazioni:

§        Prestiti di denaro o di beni ad un tasso di interesse non adeguato;

§        Pagamento di compensi elevati irragionevoli;

§        Disponibilità preferenziale di servizi;

§        Acquisto di titoli o proprietà a un prezzo irragionevolmente eccessivo;

§        Vendita di titoli o proprietà a un prezzo irragionevolmente basso;

§        Altre forme di transazioni che si concretizzino in una sostanziale diversione delle attività o delle entrate della non profit"14.

Tali operazioni sono denominate prohibited transactions ed il loro divieto mira ad impedire che l'attività dell'organizzazione benefici in modo diretto o indiretto qualcuno dei suoi appartenenti o fondatori. Qualora l'IRS rilevi l'effettuazione di operazioni non consentite scatta automaticamente la revoca dell'esenzione fiscale unita ad alcune penali pecuniarie. Per ciò che riguarda le limitazioni alla sfera di influenza politica è prevista la revoca dell'esenzione fiscale ad un'organizzazione non profit che rientri nell'area caritativa ed educativa al verificarsi di queste due condizioni: una parte sostanziale del suo operato consiste in attività volte ad influenzare la legislazione (lobbying) e/o l'organizzazione partecipa o interviene in una qualsiasi campagna a favore o contro un qualsiasi candidato per una carica pubblica. In ogni caso, la restrizione sulle attività di lobbying non si applica a tutti gli enti non profit. Ad esempio, non è applicabile alle organizzazioni di social welfare, a quelle sindacali, alle associazioni professionali e di categoria, a quelle dei veterani. Per cui un'organizzazione caritativa può costituire un ente con finalità social welfare che effettui senza restrizioni ciò che direttamente non può perseguire; tale norma appare al quanto contraddittoria.

Riguardo i controlli sulle attività strumentali, l'esenzione fiscale non concerne l'intero arco di attività esercitate da un'organizzazione, ma riguarda solo l'attività principale e quelle strettamente complementari ad essa. Sono invece soggetti a tassazione per i redditi prodotti i cosiddetti unrelated business, ovvero l'insieme delle attività non direttamente correlate allo scopo statutario, ma esercitate al fine di reperire mezzi finanziari. "Si considera "unrelated business" un'attività che presenta queste caratteristiche:

§        Si tratta di attività commerciale;

§        Viene condotta regolarmente;

§        Non è sostanzialmente correlata ai fini dell'ente"15.

Un'attività è considerata commerciale se è finalizzata all'ottenimento di un profitto dalla vendita di beni e servizi; ciò che rileva è la finalità lucrativa, anche se poi in realtà l'attività si conclude in perdita e non viene realizzato un profitto. La seconda caratteristica fa riferimento alla frequenza con la quale un'attività è condotta e alla maniera in cui è condotta. Per rispondere a tale caratteristica l'attività deve essere esercitata con continuità e nella modalità in cui è condotta dagli enti for profit. L'ultima caratteristica prevede che l'attività per essere una unrelated business, non debba essere correlata in modo sostanziale alle finalità precipue dell'ente. Un'attività è correlata in modo sostanziale se il suo esercizio è finalizzato esclusivamente al conseguimento dello scopo dell'ente e il suo apporto allo sforzo di conseguirlo è notevole. Non basta che le entrate di una attività vengano riutilizzate per la finalità principale perché si possa parlare di relazione sostanziale. È necessaria una relazione di causa effetto tra il prodotto dell'attività e la finalità perseguita. La presenza di queste tre caratteristiche comporta che l'attività sia soggetta a tassazione. Deve essere tenuta una contabilità apposita che evidenzi le spese e i ricavi specifici suddividendo anche i costi comuni o promiscui. Inoltre devono essere presentate all'IRS annualmente una serie di informazioni finanziarie e operative riguardanti sia le attività esenti che quelle tassabili.17 Le organizzazioni caritative in aggiunta devono presentare informazioni relative alla transazioni effettuate, all'attività politica o di influenza legislativa portata avanti, all'attività di fund raising e alle relazioni con le altre organizzazioni. Escluse da tassazione, salvo eccezioni, sono le entrate cosiddette passive e cioè derivanti da investimenti finanziari, dividendi, interessi, affitti, rendite e così via. Tali entrate devono essere utilizzate per lo scopo primario in quanto è chiaro che, quando l'eventuale gestione di affitti o patrimoni finanziari è l'attività sostanziale o principale, essa diventa tassabile e l'ente perde la generale esenzione da tassazione. Vi sono anche attività esenti da tassazione nonostante la mancanza diretta di connessione con le finalità principali dell'ente. Esse risultano particolarmente interessanti in un raffronto con la situazione italiana e a tal proposito se ne segnalano due. La prima riguarda le attività anche unrelated svolte essenzialmente da volontari. Quando l'intera attività strumentale è svolta essenzialmente da volontari, pur assumendo completamente le caratteristiche commerciali e pur essendo sviluppata in competizione con enti for profit non costituisce oggetto di tassazione. La seconda concerne le attività di enti caritativi o con finalità educative che gestiscono la rivendita di beni che siano stati a loro ceduti gratuitamente18.

L'ultima forma di controllo si ha sull'attività di fund raising: la necessità di fronteggiare le uscite derivanti dall'attività istituzionale e la forte concorrenza in presenza di risorse limitate, ha reso la raccolta fondi per le organizzazioni non profit una funzione essenziale per la sopravvivenza. In un ambiente fortemente concorrenziale quale quello statunitense, il fund raising ha assunto proporzioni gigantesche con lo sviluppo di una vera e propria disciplina e l'utilizzo delle tecniche più disparate. Negli USA la legislazione sul fund raising nasce negli anni '80 a seguito della venuta alla luce di casi eclatanti di raccolte di fondi, nelle quali la copertura dei costi aveva di fatto assorbito quasi completamente le ingenti somme riscosse, con la conseguente effettiva devoluzione di somme minimali alle finalità per le quali erano state attuate. La necessità di stabilire dei limiti ai costi di fund raising è quindi stata la prima esigenza a cui i legislatori statali hanno dovuto far fronte per cercare di impedire speculazioni o abusi19. La legislazione si è poi sviluppata soprattutto a livello statale, al fine di regolamentare, entro certi limiti, la possibilità di accedere ai finanziamenti pubblici e alle donazioni private, nonché di impedire l'utilizzo dei fondi ricevuti per finalità diverse da quelle lecite e previste negli statuti. Oggetto delle norme sono in particolare le organizzazioni caritative, sia perché sono quelle che usufruiscono dei maggiori vantaggi fiscali in ordine alle esenzioni e deducibilità dei contributi, sia per il ruolo delicato che la loro specifica attività comporta all'interno della società, rapportato al livello di risorse che sono in grado di smuovere con il fund raising. Bisogna però notare che questo complesso sistema di controlli, cumulandosi ai sistemi precedenti, ha creato non poche ulteriori difficoltà alle organizzazioni caritative autentiche. Mentre le poche norme a livello federale attengono all'ambito fiscale, la legislazione a livello statale ha per oggetto soprattutto il fund raising degli enti caritativi. Molti Stati hanno emanato una norma che regola l'attività di fund raising delle organizzazioni caritative nel suo complesso ponendo a carico delle stesse obblighi di registrazione e limiti di costo. In altri Stati non esiste una legge specifica, ma non mancano comunque norme di regolamentazione della materia. Le norme variano da Stato a Stato in funzione dell'approccio differente alla materia e alle diverse esigenze. In generale però si può dire che tutti prevedono che un ente con finalità caritative che intenda fare attività di fund raising deve necessariamente, prima di iniziare tale attività, iscriversi in un apposito registro. A seguito della iscrizione gli enti sono autorizzati o, a seconda degli Stati, ottengono una licenza per effettuare solicitation, termine che significa ogni forma di colletta formale o informale attuata con ogni mezzo (richieste personali, per posta, per televisione, per telefono ecc). Lo scopo della norma è quello di aumentare la trasparenza e il controllo sulle organizzazioni e sui fondi20. L'inclusione nei registri comporta obblighi di rendiconto e la presentazione di specifici bilanci e rapporti sulle attività di fund raising, la gestione delle proprietà, la gestione delle attività di tipo commerciale. Tali obblighi variano in funzione della entità dei contributi ricevuti dalle organizzazioni, le quali devono anche indicare le metodologie che intendono utilizzare per raccogliere denaro e donazioni, le finalità alle quali i fondi saranno indirizzati, i professionisti del campo di cui si servono, i soggetti che all'interno dell'organizzazione hanno la responsabilità della raccolta e della distribuzione del denaro. Vi sono comunque degli enti non profit non soggetti a registrazione: molti Stati ad esempio non richiedono l'iscrizione per le confessioni religiose e gli enti loro affiliati. Per quasi tutti invece è obbligatoria l'iscrizione presso appositi registri dei soggetti che esercitano professionalmente il fund raising e ai quali le organizzazioni caritative spesso si appoggiano. "Tre sono in genere le figure professionali obbligate alla registrazione preventiva:



§        Il professional fund raiser. Si definisce tale qualunque persona o organizzazione a) che direttamente o indirettamente, dietro compenso o altra motivazione, pianifica, porta avanti o assiste congiuntamente a una richiesta caritativa, o sollecita individualmente o assume o altrimenti impiega, sulla base di altro rapporto, un'altra persona per portare avanti una richiesta finanziaria per conto di una qualsiasi organizzazione caritativa o un qualsiasi altro soggetto.b)che richiede fondi per telefono o porta a porta e fa pubblicità per una vendita, una prestazione, o un evento, a favore di un'organizzazione caritativa. Non sono considerati PFR, e quindi non si devono iscrivere nel registro, gli impiegati e i volontari delle organizzazioni caritative;

§        Il professional solicitor. Si definisce tale chiunque venga assunto o lavori dietro compenso di un PFR per richiedere contributi per scopi caritativi o per ogni scopo consentito dalla legge;

§        Il fund raising counsel. Si definisce tale chiunque dietro compenso fa consulenze ad un'organizzazione caritativa, o chi pianifica, gestisce, consiglia o assiste, una richiesta di fondi per un'organizzazione caritativa, ma non ha accesso ai contributi o autorità per pagare le spese associate alla richiesta e non fa direttamente la richiesta per conto dell'ente"21.

Non sono invece soggetti a registrazione i commercial co-venturer ovvero qualunque persona o organizzazione che per profitto si occupa primariamente di attività commerciali e organizza vendite di beni e servizi, intrattenimenti o ogni altra cosa di valore il cui ricavato vada a favore di un'organizzazione caritativa. Il problema maggiore ancora attuale è quello relativo ai costi del fund raising. Inizialmente, le leggi prevedevano un limite percentuale di costo sull'ammontare raccolto, con particolare riferimento alla percentuale da pagarsi ai professionisti impiegati. Nel 1980 una decisione della Suprema Corte, seguita successivamente da altri casi, dichiarò incostituzionale l'imposizione di limiti di costo all'attività di raccolta dei fondi, ma la questione è ancora aperta, ed alcuni Stati non hanno cambiato le leggi. In generale i limiti nelle leggi sono stati tramutati in generiche prescrizioni di costi ragionevoli, accompagnati da richieste di rendiconti molto più dettagliati.

Par.5.2: Le organizzazioni non profit in Italia

In Italia il settore non profit non è accompagnato da una specifica normativa, ma da una disciplina lacunosa e frammentaria che deriva da un processo di estrapolazione di norme da diverse fonti normative, quali la Costituzione, il codice Civile, il T.U.I.R., leggi settoriali (quali la L.266/1991sul volontariato, la L.381/1991 sulla cooperazione sociale) e da ultimo il D.Lgs4 dicembre 1997, n.460 sulle organizzazioni non lucrative di utilità sociale. Tradizionalmente, nell'ambito privatistico, all'espressione "enti senza scopo di lucro" è stata attribuita, in giurisprudenza e in dottrina, la stessa estensione riconosciuta alle figure regolate nel Codice Civile dal Libro I "delle persone" (artt. 11-42 relativi ad associazioni, fondazioni, comitati e altre non meglio specificate istituzioni di carattere privato), le quali sono state nel loro, insieme, contrapposte alla categoria degli enti collettivi con scopo di lucro disciplinati nel Libro V "del lavoro" (artt. 2247-2510). Per spiegare questa distinzione la dottrina italiana ha elaborato nel tempo quattro criteri che su basano rispettivamente:

-         Sullo scopo: egoistico nelle società e altruistico nelle associazioni e fondazioni;

-         Sull'attività: economica e produttiva per le società, di tipo satisfattivo nelle associazioni e fondazioni;

-         Sul fatto che le associazioni e fondazioni possono legittimamente perseguire tutte le finalità tranne quelle per le quali è già stata positivamente indicata l'organizzazione idonea a perseguire le stesse finalità;

-         Sulla struttura organizzativa: aperta e democratica nelle associazioni, chiusa nel contratto di società22.

Nessuno di tali criteri è stato in grado di offrire una risposta soddisfacente alla divisione esistente tra mondo profit e mondo non profit e il dibattito continua. Occorre, però, fare delle considerazioni sul D.Lgs n.460, poiché rappresenta un importante tentativo di riordinare la materia, seppur limitatamente agli aspetti fiscali; ess, infatti, prende spunto dalla legislazione statunitense introducendo sgravi fiscali ed elementi oggettivi per troppo tempo trascurati.

Il D.Lgs.4 dicembre 1997, n.460, ha introdotto nel panorama tributario nuove disposizioni riguardanti le Organizzazioni non lucrative di utilità sociale. Quella della ONLUS diventa una qualifica che un'associazione, un comitato, una fondazione ovvero un'altra organizzazione senza scopo di lucro può assumere purché garantisca il soddisfacimento di tutte le condizioni espressamente indicate nel decreto. Il principio fondamentale alla base del decreto è la eterodestinazione  dei risultati e dei vantaggi derivanti dalle attività svolte dalle ONLUS nell'ambito della solidarietà sociale. Una qualsiasi associazione privata, infatti, anche se operante in settori socialmente rilevanti quali ad esempio l'istruzione e la formazione, non potrà essere qualificata ONLUS qualora questa effettui cessione di beni o prestazione di servizi nei confronti di coloro che sono in qualche modo collegati (seppur indirettamente) all'ente medesimo23. Di conseguenza verrebbe meno uno dei requisiti essenziali per rientrare nella qualifica delle ONLUS, vale a dire l'esclusivo perseguimento di finalità di solidarietà sociale. Al fine di poter individuare i requisiti qualificanti delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale, occorre richiamare il dettato dell'art.10 del decreto legislativo il quale distingue tra i seguenti elementi:

-         Requisiti di carattere soggettivo, con riferimento alla connotazione giuridica dell'organizzazione;

-         Requisiti a carattere oggettivo, con riferimento all'attività esercitata e al settore di espletamento della stessa24.

Par.5.2.1: I requisiti di carattere soggettivo

Possono rientrare nella categoria delle ONLUS tutti gli enti aventi natura privata (con o senza personalità giuridica). Più in dettaglio, dal punto di vista soggettivo, occorre rilevare che sono da considerare ONLUS i seguenti organismi:

-         Associazioni,

-         Comitati,

-         Fondazioni,

-         Società cooperative,

-         Altri enti a carattere privato con o senza personalità giuridica.

-         Organismi di volontariato (L.11 agosto 1991, n.266);

-         Organizzazioni non governative (L.26 febbraio 1987, n.49);

-         Cooperative sociali (L.8 novembre 1991, n.381).

Per gli ultimi tre soggetti viene fatto salvo il regime di maggior favore contenuto nelle leggi che le disciplinano. Individuate, dunque, le fattispecie giuridiche rientranti nella definizione di ONLUS, occorre rilevare che il decreto di riforma prevede un'apposita norma circa l'esclusione dalla qualifica di ONLUS di alcuni soggetti particolari. Ciò significa che tali organismi, anche laddove rispettassero tutti i requisiti di cui all'art.10 del decreto legislativo, non potranno ricevere la qualifica di ONLUS. Si tratta in particolare dei seguenti soggetti:

-         Gli enti pubblici,

-         Le società commerciali diverse da quelle cooperative,

-         Gli enti conferenti,

-         I partiti e i movimenti politici,

-         Le organizzazioni sindacali,

-         Le associazioni dei datori di lavoro,

-         Le associazioni di categoria.

Il motivo dell'esclusione degli enti pubblici risiede nella volontà di assicurare al terzo settore uno sviluppo autonomo rispetto ai canali di allocazione delle risorse pubbliche25. Come pure in definitiva l'esclusione delle società commerciali scaturisce da adeguate valutazioni di opportunità in termini di costi-benefici (quale il problema assai noto degli abusi) e dalla volontà di evitare forzature legislative visto che le loro caratteristiche si discostano di molto rispetto a quelle proprie di un ente senza scopo di lucro. Per tali considerazioni, se il settore non profit venisse inquinato da strutture camuffate da ONLUS, ma che ONLUS non sono, si avrebbero sicuramente i seguenti effetti: principio di concorrenza sleale, viste le differenti tipologie di reale svolgimento delle attività; distorsione del mercato, il quale falserebbe gli equilibri di domanda e offerta; caduta di gettito per l'erario, in presenza di evidenti manovre a carattere elusivo; danneggiamento, quanto meno in termini di immagine, delle ONLUS esistenti. Di qui la necessità di prevedere apposite forme di garanzia delle organizzazioni non lucrative che effettivamente operano ai fini di utilità sociale, quali in particolare:

-         Costituzione di organismi di controllo,

-         Pubblicità del bilancio  e del rendiconto annuale,

-         Individuazione soggettiva dei fruitori delle c.d. attività inerenti,

-         Disciplina sanzionatoria maggiormente penalizzante.

Riguardo il primo punto occorre evidenziare come manchi ancora oggi l'Authority preposta al controllo; paradossalmente, sebbene tale decreto sia finalizzato a dare ordine a un settore per molto tempo trascurato, la sua incompleta attuazione sta creando una situazione di caos dalla quale sarà difficile uscirne; infatti molte organizzazioni si dichiarano ONLUS ed accedono, quindi, ad un regime fiscale agevolato nonostante la mancanza dei requisiti necessari26.

Par.5.2.2: I requisiti oggettivi

I requisiti oggettivi richiesti dal decreto affinchè un organismo, che innanzitutto soddisfi quelli soggettivi appena visti, possa essere considerato ONLUS e, di conseguenza, possa beneficiare del relativo regime tributario di favore, attengono sia al fine che all'oggetto dell'attività da questo esercitata. Tali requisiti devono essere soddisfatti anche normalmente mediante la loro previsione negli statuti o negli atti costitutivi. La mancanza anche di uno soltanto di questi elementi comporta la decadenza dalla qualifica di ONLUS e quindi la perdita automatica dei vantaggi fiscali ottenuti. Secondo il legislatore27, dunque, il fatto che determinate attività rivestivano già di per sé una specifica rilevanza all'esterno in virtù di uno specifico interesse collettivo (a causa del settore di appartenenza) non poteva garantire una forte linea di demarcazione tra la categoria degli enti non commerciali e quella delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale. Pertanto, onde evitare un ampliamento ingiustificato delle possibili attività ricomprese nella normativa in esame, sono stati stabiliti i nove limiti che di seguito si riportano:

1.     Attività in specifici settori di interesse sociale e collettivo;

2.     Esclusivo perseguimento di finalità di solidarietà sociale;

3.     Divieto dello svolgimento di attività non istituzionali eccetto quelle direttamente connesse;

4.     Divieto di distribuire gli utili, avanzi di gestione, fondi, riserve o capitale;

5.     Obbligo di impiego di utili o avanzi di gestione solo per il realizzo di attività istituzionali o direttamente connesse;

6.     Obbligo di devolvere il patrimonio a seguito di scioglimento ad altre ONLUS o a fini di pubblica utilità;

7.     Obbligo di redazione del bilancio o rendiconto;

8.     Previsione di una disciplina uniforme volta a garantire l'effettività del rapporto associativo senza limiti temporali e con diritto di voto per gli associati maggiori di età;

9.     Uso della locuzione "organizzazione non lucrativa di utilità sociale" o dell'acronimo ONLUS.

Con riferimento alle aree di attività rispetto alle quali i soggetti interessati hanno l'obbligo di operare occorre precisare che queste devono necessariamente riguardare i seguenti undici settori: assistenza sociale e socio.sanitaria; assistenza sanitaria; beneficenza; istruzione; formazione; sport dilettantistico; tutela, promozione e valorizzazione delle cose di interesse artistico e storico; tutela e valorizzazione della natura e dell'ambiente; promozione della cultura e dell'arte; tutela dei diritti civili; ricerca scientifica di particolare interesse sociale svolta direttamente da fondazioni ovvero da esse affidata ad università, enti di ricerca ed altre fondazioni che la svolgono direttamente. Tutte le attività sopra elencate risultano essere di assoluto interesse collettivo, caratterizzato peraltro dal fatto che ciascun intervento deve essere rivolto all'esterno dell'organizzazione secondo un principio di utilità sociale e non invece, come avviene per taluni enti, quali generalmente quelli di tipo associativo, a beneficio interno dei propri associati28. L'unico requisito vincolante previsto dalla norma è quello della destinazione all'esterno dei vantaggi prodotti con la propria attività, nei confronti di soggetti particolarmente svantaggiati in termini fisici, psichici, economici e sociali. L'esclusivo perseguimento di finalità di solidarietà sociale rappresenta una ulteriore condizione che deve essere riportata negli statuti e negli atti costitutivi di una ONLUS, quale requisito essenziale. Ai fini della qualificazione solidaristica che è stata prevista dal decreto sul non profit le attività statutariamente esercitate dalle ONLUS devono essere suddivise in tre tipologie differenti:




1.     Attività per le quali detto scopo solidaristico appare immanente, vale a dire connaturato, al loro esercizio (assistenza sociale, socio-sanitaria, beneficenza);

2.     Attività per le quali il perseguimento di scopi solidaristici si pone in relazione alle condizioni di svantaggio in cui versano i beneficiari dei risultati delle ONLUS (istruzione, formazione, sport dilettantistico, tutela dei diritti civili);

3.     Attività per le quali lo scopo di utilità sociale è perseguito non a beneficio di singole persone ma, indirettamente, di intere collettività (tutela e valorizzazione del patrimonio storico e artistico ovvero della natura e dell'ambiente, promozione della cultura e dell'arte, ricerca scientifica di particolare interesse sociale)29.

Le attività direttamente connesse sono tutte quelle integrative e accessorie in termini funzionali (sotto l'aspetto meramente materiale) alle attività istituzionali svolte per statuto dalle ONLUS per fini di solidarietà sociale. L'attività istituzionale deve sempre prevalere su quella connessa; di conseguenza sono stati posti dei limiti di natura qualitativa (settore di intervento) e quantitativa (esercizio non prevalente e proventi non eccedenti il 66% delle spese per l'attività istituzionale). Le attività connesse a quelle statutarie, che possono essere svolte anche in assenza dei vincoli di eterodestinanzione dei benefici (all'esterno dell'organizzazione) e nei confronti di soggetti particolarmente svantaggiati, riguardano i seguenti settori:

-         Assistenza sanitaria,

-         Istruzione,

-         Formazione,

-         Sport dilettantistico,

-         Promozione della cultura e dell'arte,

-         Tutela dei diritti civili.

Da qui si evince il significato sostanziale della norma, in quanto dette attività dovrebbero risultare più strettamente necessarie al reperimento di fondi per il finanziamento delle attività istituzionali delle ONLUS. Un dato, però, è certo: nessuna definizione univoca chiarisce il concetto di connesse. Molto spesso, infatti, si tratta di attività oggettivamente analoghe a quelle istituzionali che possono essere indirizzate a beneficio di qualunque soggetto. Viene considerata accessoria e integrativa l'attività che risulta strutturalmente funzionale, sotto l'aspetto materiale, a quella istituzionale. Deve quindi sostanziarsi in un miglioramento o un completamento delle attività istituzionali30; tuttavia il legislatore ha posto due precisi limiti, l'uno di tipo qualitativo e l'altro quantitativo. Con riferimento al primo, deve trattarsi di attività espletata nei medesimi settori economici oggetto delle attività statutarie o istituzionali. Tale condizione, però, non sembra particolarmente vessatoria in quanto un possibile ampliamento delle attività accessorie, integrative o semplicemente connesse a quelle primarie di una ONLUS potrebbero essere ancora molte. Con riferimento al secondo, invece, è stata operata una delimitazione più marcata in relazione al divieto che dette attività: in ciascun esercizio e nell'ambito di ciascun settore non siano prevalenti nel loro esercizio rispetto a quelle istituzionali, le quali devono essere dunque principali; in ciascun esercizio e nell'ambito di ciascun settore i relativi proventi non superino il 66% delle spese complessive dell'organizzazione. Il divieto di distribuzione degli utili è un precetto finalizzato ad impedire che durante la vita dell'organizzazione vengano distribuiti valori di bilancio quali: utili, avanzi di gestione, fondi,, riserve, capitale. I soggetti destinatari di tale divieto non vengono precisati, almeno come primo vincolo, mentre sono individuati nei soci, associati ovvero coloro che risultano coinvolti nella ONLUS con riferimento all'ipotesi di distribuzione indiretta di utili. Unica eccezione viene contemplata con riferimento a talune destinazioni o distribuzioni imposte dalla legge ovvero effettuate in favore di altre ONLUS facenti parte della medesima struttura unitaria per legge, statuto, regolamento. In sostanza, così come un discorso analogo può essere fatto valere più in generale per gli enti non commerciali, viene impedito un uso strumentale dell'organizzazione non lucrativa obbligandola al reimpiego dei propri capitali (utili o avanzi, ovvero semplicemente il patrimonio) per la realizzazione di attività di tipo statutario, quindi istituzionali, e, in caso di scioglimento, a beneficio di altre organizzazioni di utilità sociale o per pubblica utilità. Con la nuova normativa sulle ONLUS, in considerazione della necessaria presenza di tutti i requisiti da indicare nello statuto o nell'atto costitutivo la cui osservanza deve essere rispettata (pena la perdita dello status e dei relativi benefici), ciascun organismo si impegna sia dal momento della sua costituzione allo svolgimento di attività a carattere sociale rinunciando ex ante alla disponibilità degli utili che devono essere utilizzati proprio per tali fini. Non si può affermare, quindi, che difetti o che non esista la ricchezza dell'ente, eventualmente prodotta, bensì che lo stesso vi abbia espressamente rinunciato in favore della comunità. Di qui la naturale conseguenza dell'esclusione dalla tassazione ai fini dell'imposizione diretta che, in ogni caso, porta alle seguenti conclusioni:

-         Le ONLUS possono produrre ricchezza (anche tramite attività commerciali);

-         La ricchezza viene destinata a fini solidaristici (già all'atto della costituzione);

-         Tale ricchezza non è disponibile (non costituendo reddito).

Con particolare riferimento ai casi in cui viene considerata distribuzione indiretta degli utili si rileva che il decreto sulle ONLUS specifica che questo avviene quando:

a)     Vengono ceduti bei e/o servizi a condizioni più favorevoli a tutti coloro che sono coinvolti nell'organizzazione e nella gestione del soggetto non lucrativo;

b)    Sono corrisposti a fornitori, senza valide ragioni economiche, corrispettivi superiori al valore normale dei beni o dei servizi acquistati;

c)     Sono corrisposti ai componenti gli organi amministrativi e di controllo emolumenti annui superiori a lire 120 milioni;

d)    Sono corrisposti a soggetti diversi dagli istituti di credito a dagli intermediari finanziari autorizzati interessi passivi in dipendenza di prestiti di ogni specie superiori di 4 punti al tasso ufficiale di sconto;

e)     Sono corrisposti a lavoratori dipendenti salari o stipendi superiori del 20% rispetto a quelli previsti dai contratti collettivi nazionali per le medesime qualifiche. In tal caso si prescinde dal numero di dipendenti a carico della ONLUS31.

Ipotesi tassative queste le quali, evidentemente, debbono essere rispettate in relazione a precise limitazioni quantitative e qualitative con finalità principalmente antielusive. Riguardo gli altri obblighi statutari delle ONLUS, questi devono essere necessariamente inquadrati in modo unitario con il divieto di distribuire anche indirettamente gli utili o gli avanzi di gestione. Infatti, in ciascun il legislatore ha inteso impedire un uso strumentale della organizzazione che poteva essere realizzato attraverso operazioni a carattere elusivo, facilmente individuabili. Anche se non esistono precisi vincoli sul come procedere a tale scopo, per quanto riguarda l'obbligo di devolvere il patrimonio, in caso di scioglimento per qualunque causa, ad altre ONLUS a fini di pubblica utilità occorre che l'ente si conformi al dettato dell'organismo di controllo di cui alla legge n.662/1996 salvo diversa destinazione imposta dalla legge. Infine, l'obbligo di redazione del bilancio o rendiconto viene posto in relazione alla qualità delle informazioni di soggetti dotati di particolare rilievo sociale e collettivo. Fra le novità più rilevanti in materia di ONLUS occorre sottolineare la istituzione di un'apposita Anagrafe unica presso il Ministero delle Finanze.

Par.5.3: Le aziende senza fine di lucro in Gran Bretagna

Nell'ambito delle disposizioni legislative, il comparto delle organizzazioni senza scopo di lucro, in Inghilterra, comprende le seguenti principali categorie di aziende:

§        Le charities, assimilabili alle aziende di erogazione, a cui  corrisponde, sostanzialmente, l'espressione italiana di "associazioni di assistenza e beneficenza"; risultano disciplinate dagli omonimi "charities acts";

§        Gli ospedali o, in termini più generali, il "NHS" ("National Health Service"), recentemente riordinato attraverso l'emanazione del "white piper" che ha modificato le modalità di gestione e le tecniche contabili applicate nel settore; tali aziende identificano, essenzialmente, le imprese sociali;

§        Le università, le scuole e le altre istituzioni aventi scopo educativo, il cui raggiungimento può considerarsi ens medium tra le suindicate categorie; la relativa regolamentazione è affidata agli educational act32.

In termini socio-economici la rilevanza dei gruppi sopra elencati appare tendenzialmente equivalente, ma nell'ambito della produzione normativa le charities attirano maggiormente l'attenzione del legislatore inglese e di organismi volti ad emanare regolamenti o ad effettuare studi mirati. L'attività delle charities è strettamente regolamentata, come detto in precedenza, dagli omonimi acts, i quali non si limitano a disciplinare dettagliatamente il funzionamento, ma definiscono anche le competenze delle autorità pubbliche; in particolare queste ultime provvedono al controllo di taluni atti e di particolari operazioni, sia in sede costitutiva, sia nel corso dello svolgimento della gestione. Nonostante la ridondanza di fonti giuridiche sull'argomento, è quindi possibile affermare che i principi regolatori del funzionamento delle charities possono essere rinvenuti nei Charities Act del 1960, del 1992 e del 199333. Di indubbia rilevanza risultano i rapporti tra organizzazione interna delle associazioni di assistenza e beneficenza e controllo esterno da parte di appositi organi. Se, infatti, la gestione di una charity dipende essenzialmente dalle decisioni intraprese dal consiglio di amministrazione, la supervisione ed il controllo degli atti espletati sono rimessi ad autorità di emanazione pubblica, come i "Charity Commissioners", l'"Official Custodian for Charities" ed il Ministero della Pubblica Istruzione. Occorre sottolineare che tale struttura non è tesa a limitare le competenze degli organi interni all'azienda, ma ha lo scopo di rendere più efficiente e socialmente utile la gestione delle non profit. I Charity Commissioners,34 in particolare, devono permettere un uso produttivo delle risorse a disposizione dell'azienda, incoraggiando l'adozione di tecniche amministrative efficaci e prudenti; possono, a tal fine, fornire agli amministratori informazioni utili o adeguati suggerimenti, nonché operare un controllo delle modalità di impiego dei beni. L'attività di tale organismo deve essere ogni anno illustrata al competente ministro; una copia della relazione deve essere sottoposta, per essere approvata, a ciascuna camera. L'"Official Custodian for Charities" è un organo eventuale, designato a sostituire, in determinati casi, il consiglio di amministrazione; è rappresentato da una persona fisica, individuato tra i Commissioners ed operante sotto la direzione degli stessi35. Non è responsabile per perdite sofferte dall'azienda o per la mancata applicazione di norme cogenti, tranne il caso in cui siano direttamente imputabili a sua negligenza. Le attribuzione del Ministero dell'Istruzione sono regolate soltanto dal Charities Act del 1960, il quale si limita a sottolineare la tendenziale equivalenza fra le funzioni assegnate a quest'ultimo organismo e quelle affidate ai Commissioners. D'altra parte, Sua Maestà può, con apposito Order in Council, rendere determinati atti di esclusiva competenza di uno dei due soggetti; in particolare, può riservare al Ministero determinate attribuzioni, relativamente alle charities operanti nell'ambito educativo. In ogni caso, la concorrenza tra autorità competenti non deve rendere inefficace la disciplina in materia e non può contrastare con quanto previsto dal "Endowed Schools Act, 1869" e da ulteriori disposizioni circa i compiti del Ministero dell'Istruzione36. La normativa concernente gli adempimenti, le responsabilità e le eventuali incompatibilità degli amministratori di un'azienda non profit, infine, sono dettagliatamente regolamentate attraverso una serie di disposizioni che delimitano il concetto di charity trustees, affermando che i manager di un'azienda senza fine di lucro sono i soggetti che, nella stessa, esercitano il potere di direzione e controllo. In tema di responsabilità degli amministratori di una charity, significativa risulta una raccolta di linee-guida pubblicata dalla Charity Commission nella quale si delineano, tra l'altro, le caratteristiche che un efficace "trustee" deve possedere, le formalità da espletare all'atto della nomina, i compensi spettanti, i principi di prudente gestione, i poteri, le responsabilità e i doveri degli amministratori. Sull'argomento è intervenuto anche il National Council for Voluntary Organisations, che ha sottolineato l'esigenza di un corretto utilizzo, da parte dei responsabili di un'azienda non profit, dei documneti di previsione e di rendicontazione, con particolare riguardo al bilancio d'esercizio; essi, infatti, non solo rappresentano strumenti utili per l'informativa esterna, ma anche mezzi rilevanti per l'utilizzo ed il controllo delle risorse disponibili37. Circa i doveri, è bene precisare che la norma stabilisce talune cautele, per una gestione sana e prudente; in particolare, nell'assunzione di obbligazioni sociali, gli amministratori devono garantire la capacità dell'azienda di fronteggiarle pienamente. In generale, nel caso di attività non prudente, essi rispondono personalmente degli atti compiuti, utilizzando il proprio patrimonio per ricoprire l'eventuale scompenso tra l'ammontare dei debiti ed il totale dell'attivo aziendale. Le disposizioni in oggetto sono finalizzate, da un lato, a tracciare uno schema concettuale delle fattispecie giuridiche e, dall'altro, a regolamentare l'assetto pratico-operativo delle stesse.

Il Charities Act del 1992, tratta delle problematiche connesse alla raccolta fondi nelle aziende senza fine di lucro. Scopo della normativa è regolamentare l'attività dei soggetti operanti professionalmente al fine di reperire mezzi finanziari in nome e per conto di associazioni non profit o, comunque, che agevolano tale obiettivo attraverso forme di pubblicità o promozione.

In particolare essa riguarda:

§        Le imprese che si occupano di fund raising, cioè della raccolta di denaro o di cespiti a favore di un'associazione di beneficenza;

§        Le organizzazioni di "commercial partecipation", cioè quelle che svolgono, a fine di lucro, attività diverse dal reperimento dei fondi che, in qualche modo, permettono di promuovere cause proprie delle charities e di devolvere loro i contributi versati da terzi. Si tratta di imprese che, oltre ad espletare le funzioni (industriali, commerciali, di servizi  ecc.) caratterizzanti il loro oggetto sociale, sponsorizzano associazioni di assistenza e beneficienza;

§        Le aziende assimilabili a quelle di fund raising. Sono organismi che, pur conseguendo l'obiettivo del profitto ed operando in ambiti diversi dalla raccolta di denaro, promuovono, nel corso della loro attività, iniziative caritative o filantropiche. Diversamente dalle "commercial partecipation" non sostengono una o più non profit, ma finanziano particolari cause non lucrative; siffatta funzione è comunque svolta non professionalmente38.

La disciplina concerne, dunque, sia la promozione di una data sia il sostenimento di una particolare charity. Sono escluse le operazioni che la stessa non profit effettua per disporre di adeguate fonti di finanziamento ovvero per ottenere risorse utilmente impiegabili nella gestione (appelli al pubblico, direct mail, pubblicità ecc.). La Charity Commission e l'Home Office raccomandano, in ogni caso, che i criteri prudenziali previsti per le società assoggettate alla normativa siano seguiti anche dalle stesse aziende senza fine di lucro nella direzione della propria attività di reperimento delle risorse. Non sono considerate, inoltre, appartenenti al fund raising gli appelli lanciati da associazioni che raccolgono denaro tramite trasmissioni radiofoniche e televisive. Le società controllate da una charity non possono, infine, effettuare attività professionali di "fund raising" o di "commercial partecipation" per conto della controllante. La stessa incompatibilità si applica agli amministratori dell'azienda a scopo non lucrativo. Il legislatore inglese, nell'attribuire specifica rilevanza alla raccolta per conto terzi, intende sottolineare il differente peso che essa assume rispetto a quella diretta, cioè effettuata dalla stessa azienda non profit. Affidare il reperimento di risorse a terze economie, se da un lato può apparire più costoso, dall'altro risulta essere una strategia caratterizzata da un minor profilo di rischio, da una più spiccata professionalità amministrativa e da un più solido sistema di garanzie nei confronti del donatore. Affinchè le operazioni di raccolta fondi o di promozione della stessa siano espletate entro i limiti previsti dalla legge, occorre che i rapporti intercorrenti tra l'azienda senza fine di lucro e le imprese di fund raising o commercial partecipation siano formalizzati da uno specifico contratto; quest'ultimo deve elencare, tra l'altro, i principali obiettivi che con le somme eventualmente percepite si intendono realizzare e le modalità per il loro perseguimento; se le risorse sono destinate ad una pluralità di aziende occorre, inoltre, indicare le tecniche per la loro redistribuzione. All'atto dell'esercizio delle proprie funzioni, le imprese in parola sono chiamate a redigere un prospetto, dal quale deve risultare la causa o l'associazione in favore della quale l'attività è esercitata, nonché le modalità di calcolo della remunerazione ad esse spettante. Nell'ipotesi in cui il beneficiario sia rappresentato da due o più associazioni di beneficenza occorre anche evidenziare la proporzione con cui, coerentemente con quanto stabilito dal contratto, avviene la distribuzione delle risorse reperite38. IL Voluntary Service Unit del Ministro dell'Interno, ha provveduto a pubblicare una guida interpretativa della normativa previgente in tema di fund raising. Essa tende a sanare alcune lacune degli atti esistenti, soprattutto riguardo alle caratteristiche che determinate tecniche promozionali (come, ad esempio, il direct mail) devono possedere per essere considerate a pieno titolo un fund raising business; esso, inoltre, fornisce delle indicazioni di carattere operativo sia alle imprese che agiscono in stretto contratto con le non profit, sia alle stesse charities. La particolarità di quest'ultimo documento dimora nel metodo esplicativo utilizzato dall'Home Office; esso, infatti, non si limita a produrre un commento sulla norma di legge, ma illustra, ricorrendo anche a vere e proprie esemplificazioni, come singole fattispecie giuridiche siano rinvenibili nella realtà economico aziendale. Notevole rilevanza è rivestita dalle informazioni supplementari e dai suggerimenti forniti circa l'accordo che regola i rapporti tra aziende a fine non lucrativo ed imprese che si occupano di fund raising.. Sotto il profilo economico-aziendale rappresenta un'opportunità di reperimento di utili risorse la cui convenienza deve essere opportunamente valutata. In particolare risulta consigliabile confrontare i benefici di carattere finanziario derivanti da tali attività con le conseguenze che esse comportano, in termini di costi, rischi e vincoli. La cessione delle operazioni di raccolta fondi ad un'impresa esterna deve, in ogni caso, assicurare un incremento delle risorse a disposizione dei beneficiari, senza per questo deteriorare l'immagine di cui gode l'azienda. Il Voluntary Service Unit sottolinea, inoltre, che differenti carichi tributari, in termini di imposizione fiscale indiretta, scaturiscono dalla adesione a diversi tipi di schemi contrattuali. L'organico integrarsi di disposizioni legislative e di provvedimenti volti ad adottarle alle esigenze istituzionali ed economiche è rafforzato, nel Regno Unito, dall'esistenza di un effettivo substrato di realtà aziendali che operano nel settore non profit con competenze approfondite e specializzate. Le charities non rappresentano un mondo avulso dal resto degli organismi economici, ma danno vita ad un indotto di imprese che permettono loro uno sviluppo equilibrato ed una razionale gestione. Nell'ambito del management, in generale, e del fund raising, in particolare, operano organizzazioni che forniscono servizi di consulenza finanziaria e tributaria, sviluppano piani di reclutamento e addestramento del personale (dipendente e volontario), organizzano programmi di pubblicità e sponsorizzazione, stilano progetti di fattibilità ad hoc per le aziende senza fine di lucro39.



Par.5.4: Il contributo all'efficienza del settore

Gli ultimi tre paragrafi mostrano il diverso approccio seguito dai due paesi anglosassoni e dall'Italia nel regolamentare il terzo settore. Evitando di definire una graduatoria, compito tra l'altro assai arduo, si può cercare di evidenziare quelle particolarità che fungono da incentivo o da freno allo sviluppo delle non profit. Innanzitutto, occorre sottolineare l'approccio diretto delle legislazioni anglosassoni, nel senso che esse regolamentano le organizzazioni non profit in quanto tali. Nella legislazione italiana, le organizzazioni non profit sono una conseguenza dell'esistenza degli enti commerciali; esse nascono dall'interpretazione e dall'unione di più fonti legislative. Il decreto sulle ONLUS, quale tentativo di riordino della materia, ha origine fiscale, dal punto di vista civilistico non ha portato variazioni, per cui restano le lacune di sempre. Come si è già avuto modo di dire, in Italia sembra che la paura della mano morta prevalga sull'interesse dei cittadini ad avere un terzo settore efficace, che soddisfi in maniera continua una domanda sempre crescente a fronte di un'offerta statale, per vari motivi, in continua restrizione. Nei due paesi anglosassoni, un ruolo fondamentale viene svolto dalle forme di controllo, la cui efficienza rende possibile un sistema di regole più snello e meno oppressivo. In particolar modo, in Gran Bretagna, il Charity Commissioner, integrato dall'Official Custodian for Charities e dal Ministero della Pubblica Istruzione, ha il compito di supervisione e controllo della gestione delle organizzazioni; ciò avviene senza intaccare il potere di indirizzo e gestione del consiglio di amministrazione; la sua azione è diretta, usando i termini del Charities Act del 1960 e del 1993, a rendere più efficiente e socialmente utile la gestione delle non profit, attraverso il controllo delle modalità d'impiego delle risorse, il supporto informativo e il suggerimento di tecniche di gestione. Inoltre, ogni anno tale organo risponde del proprio lavoro, tramite una relazione, a entrambe le Camere del Parlamento, ad evidenza di una grande attenzione dello Stato verso lo sviluppo del terzo settore. Si vede, quindi, come le organizzazioni non profit, oltre ad essere trattate come figura giuridica ed economica a sè stante, siano, già a livello legislativo, indirizzate sulla strada dell'efficienza e dell'efficacia. Negli Stati Uniti, nel momento in cui si vuol dar vita ad un'organizzazione non profit, si deve ottenere una sorta di autorizzazione dal Dipartimento competente per area di interesse. Questa forma di controllo alla costituzione indica come, in questo caso, l'organizzazione, per accedere alle varie agevolazioni di cui godono le non profit, debba effettivamente portare un vantaggio alla società, vantaggio che viene analizzato dal Dipartimento competente. Inoltre, il sistema di finanziamenti statali incentiva la creazione di organizzazioni intermedie, tipo fondazioni grant making, che si occupano di accettare le domande di finanziamento delle organizzazioni più "operative" in base all'efficienza e alla socialità dei programmi offerti. Nella legislazione italiana, invece, sembra essere più importante evitare che le organizzazioni non profit, nelle loro varie accezioni giuridiche, vengano usate allo scopo di aggirare la legislazione fiscale. Ma contrariamente a tali intenzioni, la mancata completa applicazione del decreto sulle ONLUS nella parte che prevede la creazione di una Authority di controllo, ha creato una corsa incontrollata delle organizzazioni all'assunzione della qualifica di ONLUS e pertanto alla possibilità di accesso alle agevolazioni fiscali, che rappresentano un danno per l'erario che non trova come contropartita un corrispondente incremento di utilità sociale. Questa parziale applicazione del decreto ha dato origine ad una serie di circolari ministeriali che hanno aumentato la confusione in campo, bilanciando in termini negativamente l'effetto positivo sperato del decreto n.460. Un altro elemento legislativo che, nei paesi anglosassoni, funge da incentivo all'efficienza consiste nella regolamentazione dell'attività di fund raising e ciò per due motivi. Il primo è che la legge riconosce il fund raising quale attività basilare per la gestione; esso pertanto viene regolamentato per facilitare l'accesso controllato delle organizzazioni sia alle donazioni che alle altre fonti di finanziamento, quale rendite, affitti, interessi, dividendi su azioni ecc. Il legislatore, nel momento in cui regola l'accesso alle varie fonti, sembra suggerire ai responsabili della gestione la strada da seguire, cercando al tempo stesso di spegnere sul nascere la dipendenza dai finanziamenti pubblici, che però continuano ad esistere. Il secondo, e in un certo senso più importante, motivo è che nell'attività di regolamentazione, il legislatore incentiva le organizzazioni ad esternalizzare tale attività affidandosi a soggetti specializzati, anch'essi completamente regolati sia sotto gli aspetti formali che operativi. Questo processo di esternalizzazione, se da una parte può sembrare più costoso, dall'altra incentiva la professionalità, abbassa il livello di rischio, rappresenta una maggiore garanzia per i vari soggetti finanziatori. E' il legislatore stesso che sottolinea l'importanza degli aspetti finanziari della gestione e ne indirizza e incentiva l'attenzione. Questo è molto importante poiché, oltre al controllato proliferare della concorrenza tra i fund rasisers, cresce il numero di soggetti che si occupano di consulenza finanziaria, che è cosa ben diversa dall'assistenza contabile, o che si occupano di studi e ricerche. Sia negli Stati Uniti che in Gran Bretagna, il legislatore è riuscito a ricreare nel terzo settore un ambiente di professionalità e competenza così come esiste in altre aree. Nella legislazione italiana gli aspetti finanziari della gestione vengono trattati in modo marginale, facendo riferimento agli obblighi informativi mediante prospetti e rendiconti. Tale breve comparazione tra questi tre diversi approcci normativi al terzo settore non è finalizzata a mostrate quali norme l'Italia deve traslare nel proprio sistema, ma più che altro tende ad evidenziare come il legislatore possa giocare un ruolo fondamentale nello sviluppo dell'efficienza delle organizzazioni non profit. La differenza tra Italia, Stati Uniti e Gran Bretagna non è nelle leggi, ma nell'approccio e nella capacità di trasformarlo in atti concreti. Nei paesi anglosassoni la paura della mano morta cede il passo all'incentivo a all'efficacia dell'attività di controllo; l'efficacia di una legislazione sta nel contribuire concretamente all'incremento dell'utilità sociale e non nell'evitare che le organizzazioni non profit vengano usate a danno del sistema tributario. La complementarità tra queste due fini nasce da una efficace attività di controllo, la quale permette una legislazione più fluida; ma ciò deriva da una nuova concezione del rapporto tra i cittadini e lo Stato. Quando si guarda agli Stati Uniti o alla Gran Bretagna quali punti di riferimento nel terzo settore, occorre saper capire cosa guardare.



1 Cfr.: Guzzi D., op. cit.

2 Cfr.: Guzzi D., op. cit.

3 Ma senza i pesanti vincoli necessari a garantire una parità di trattamento tipici dei servizi pubblici.

4 Poco spazio per i privati e molta burocrazia.

5 Cfr.: Guzzi D., op. cit.

6 Cfr.: Guzzi D., op. cit.

7 Gamba A., Le forme di controllo sulle organizzazion 939h74j i non profit negli USA: analisi e comparazione con il sistema italiano, in "Impresa Sociale", n°32, 1997

8 Gamba A., op. cit.

9 Gamba A., op. cit.

10 Oltre al caso in cui l'organizzazione persegua fini occulti. Cfr.: Gamba A., op. cit.

11 Ns elaborazione fonte internet.

12 Gamba A., op. cit.

12 Ns elaborazione fonte internet.

14 Gamba A., op. cit.

15 Gamba A., op. cit.

17 Ns elaborazione fonte internet.

18 Cfr.: Guzzi D., op. cit.

19 CFr.: Gamba A., op. cit.

20 Cfr.: Guzzi D., op. cit.; Gamba A., op. cit.

21 Gamba A., op. cit.

22 Cfr.: Lunaria, op. cit.

23 Cfr., Capogrossi Guarna F., ONLUS: organizzazioni non lucrative di utilità sociale, Buffetti Editore, 1998

24 Cfr.: Capogrossi Guarna F., op. cit.

25 Capogrossi Guarna F., op. cit.

26 Capogrossi Guarna F., op. cit.

27 Capogrossi Guarna F., op. cit.

28 Cfr.: Lunaruia, op. cit.

29 Cfr.: Capogrossi Guarna F., op. cit.

30 Capogrossi Guarna F., op. cit.

31 Capogrossi Guarna F., op. cit.

32 Arduini S., Panebianco G., Le aziende senza fine di lucro in Gran Bretagna: organizzazione, controlli e fund raising, in "Impresa Sociale", n°33, 1997

33 Arduini S., Panebianco G., op. cit.

34 Soggetti preposti da un apposito ufficio del Governo alla supervisione delle charities.

35 Arduini S., Panebianco G., op. cit.

36 Arduini S., Panebianco G., op. cit.

37 Ns elaborazione fonte internet; Arduini S., Panebianco G., op. cit.

38 Arduini S., Panebianco G., op. cit.

38 Arduini S., Panebianco G., op. cit.

39 Ns elaborazione fonte internet.







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