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RIASSUNTO di
"ISTITUZIONI DI DIRITTO PUBBLICO"
di Fausto Cuocolo
con integrazioni da appunti
RIASSUNTO DI :
-FAUSTO CUOCOLO -
-ISTITUZIONI DI DIRITTO PUBBLICO-
PARTE PRIMA : DIRITTO - ORDINAMENTO GIURIDICO - STATO
CAPITOLO 1 : IL DIRITTO (NORMA E ORDINAMENTO GIURIDICO)
Il diritto si presenta come un insieme di regole dirette a disciplinare il comportamento dell'uomo nella società. Le norme sociali sono regole del dover essere, le leggi naturali regole dell'essere.
Il diritto dello Stato, proprio per la sua maggior forza, dovuta all'autorità preminente dell'ente sociale che lo esprime, è il fenomeno giuridico più rilevante e prevalente.
Funzioni del diritto :
repressione dei comportamenti socialmente dannosi (diritto penale)
allocazione di beni e servizi a favore degli individui e della società (diritto civile)
disciplina delle istituzioni e della distribuzione di poteri (allocazione 737g61h di poteri pubblici, dir.proc.)
Caratteri della norma giuridica
generalità : applicabile a tutti coloro che si trovino nella situazione disciplinata,
astrattezza : disciplina situazioni che potranno verificarsi,
novità : deve innovare nell'ordinamento,
esteriorità : oggetto della sua disciplina è l'azione esterna al soggetto,
interdipendenza : crea un'interdipendenza tra situazioni di vantaggio e di svantaggio,
imperatività
Teoria "normativa": nell'ordinamento giuridico dalla norma fondamentale si giunge al comando concreto in una disposizione gradualistica di rigorosa correlazione tra norme sopra e sottoordinate (Scuola viennese).
Teoria "istituzionale": un ordinamento non si risolve solo di norme: il diritto è innanzitutto assetto della collettività e la norma è solo la manifestazione di tale assetto.
Alle due teorie si preferisce la tesi secondo cui l'organizzazione sociale traduce nelle norme e nell'ordinamento le proprie finalità e le scelte che compie di fronte ai problemi storici.
Esistono una pluralità di ordinamenti giuridici, dati dalla pluralità degli Stati. Ma per accertare la reale esistenza di un ordinamento si deve verificare l'effettività, ovvero la vigenza delle norme da esso poste.
CAPITOLO 2 : LE FONTI DEL DIRITTO :
La norma giuridica è prodotta da atti o fatti considerati idonei a porre regole di comportamento, costitutive del diritto oggettivo: tali fatti o atti sono definiti fonti del diritto.
Le fonti-fatto sono collegate alla ripetitività di comportamenti o all'assunzione di determinati accadimenti o situazioni quali fatti idonei a determinare regole di comportamento obbligatori e per tutti i consociati, dando vita a un diritto non volontario appunto perché derivante da fatti e non da atti.
Le fonti-atto, invece, sono manifestazioni volontarie dei soggetti cui è riconosciuta la competenza a dettare regole di comportamento e in quanto tali si traducono in documenti, produttivi di norme giuridiche che, adottati secondo le procedure prescritte, hanno la forza ad essi attribuita dall'ordinamento. Ogni ordinamento riconosce le proprie fonti legali.
Le fonti-fatto:
la consuetudine : perché una consuetudine si formi si richiede un comportamento ripetuto nel tempo tali da indicare una relativa stabilità e uniformità (condizione oggettiva), e che tali comportamenti siano tenuti dai soggetti con il convincimento di conformarsi a una regola giuridica(condizione soggettiva). Solitamente la consuetudine regole materia non disciplinata dal diritto scritto, oppure funge da "conferma" del diritto scritto esistente.
la necessità : si richiede una necessità straordinaria da non poter essere soddisfatta con le procedure formali, di situazioni non prevedibili e non disciplinabili a priori, che trovano nella necessità straordinaria la loro giustificazione e la loro fonte (stato d'assedio, eventi bellici..).
il rinvio a fonti di altri ordinamenti : perché l'efficacia delle norme internazionale si dispieghi anche nell'ordinamento interno, è necessario un atto di esecuzione da parte dello Stato oppure un rinvio alla fonte internazionale, che può essere rinvio mobile (efficacia anche alle disposizioni che nel tempo la norma produrrà) oppure rinvio recettizio (efficacia alla sola legge)
Le fonti-atto nell'ordinamento italiano, secondo la disposizione gerarchica:
Costituzione e leggi equiparate (leggi di revisione cost. e leggi costituzionali).Fonte costituente
Legge ordinaria e atti equiparati (decreti legislativi, decreti legge, referendum abrogativo)
Regolamenti interni degli organi costituzionali (due Camere, presidenza Repub.,Corte costituz.)
Regolamenti statali (decreti del presidente della Repubblica o decreti ministeriali)
Fonti di ordinamenti territoriali minori: leggi regionali, regolamenti regionali, statuti
Disposizioni normative della Comunità Europea abilitate ad operare nel nostro ordinamento
I problemi di antinomia tra le fonti possono essere risolti attraverso due criteri :
Criterio gerarchico : non tutte le norme hanno la stessa forza giuridica, essendovene alcune sovraordinate. In certi casi va combinato con il criterio di competenza.
Criterio cronologico : si fonda sul principio che tra più fonti o norme pariordinate prevale, in caso di contrasto, quella più recente.
Riserva di legge : stabilita dalla Costituzione. Una certa materia può essere regolata solo dalla legge o da atto di grado pari o sovraordinato : può essere assoluta (l'intera materia regolata dalla legge) o relativa (la disciplina ulteriore può essere posta da fonti subordinate)
Preferenza di legge : se la legge disciplina anche materie non coperte dalla legge, essa prevale su qualsiasi disciplina subordinata già eventualmente esistente e preclude l'adozione di disposizioni secondarie in contrasto con la disciplina legislativa.
Principio di legalità : l'esercizio di autorità amministrativa deve trovare sia il proprio limite negativo sia il proprio fondamento positivo in una previa norma di legge.
Le fonti di produzione pongono le norme di comportamento costitutive del diritto oggettivo.
Le fonti sulla produzione disciplinano i procedimenti delle fonti di produzione, indicando chi è competente ad adottarle e i modi della loro adozione.
SEZIONE : FORMAZIONE ED EFFICACIA DELLE FONTI :
Le fonti entrano in vigore dopo la promulgazione o emanazione seguita dalla pubblicazione nelle forme previste dall'ordinamento e dal decorso di un periodo di tempo definito vacatio legis, alla cui scadenza l'atto normativo diverrà obbligatorio. Le leggi e gli ordinamenti divengono infatti obbligatori nel quindicesimo giorno successivo a quello della loro pubblicazione, salvo che sia altrimenti disposto. Con l'entrata in vigore la legge acquista efficacia.
Efficacia in relazione al tempo : la legge non dispone che per l'avvenire e dunque non può avere di regola efficacia retroattiva.
Efficacia in relazione allo spazio : può variare in relazione all'ente al quale le fonti appartengono.
Efficacia in relazione ai soggetti : la legge è applicabile a tutti coloro che sono soggetti alla sovranità dello stato, o che sono residenti sul territorio o cittadini dello Stato.
Leggi eccezionali . disposizioni dettate per disciplinare situazioni che derogano alla generalità della disciplina e in termini che non ammettono ripetitività, come invece avviene per le leggi speciali.
SEZIONE : L'INTERPRETAZIONE DELLE FONTI - ATTO :
Per interpretare le norme giuridiche si ricorre a :
Interpretazione letterale : deve risultare dalla rilevanza testuale dei vocaboli e dalla loro connessione che può modificarne la dinamica.
Interpretazione sistematica: si mira a ricostruire non tanto la volontà del legislatore, quanto la "volontà della legge", che si è oggettivata nel testo normativo e va interpretata per quello che è, ma partendo dal presupposto che sia conforme al sistema giuridico. Spesso, collegandole alla presumibile volontà della legge, si effettuano interpretazioni estensive o restrittive.
Analogia legis : si basa sul principio logico che se il legislatore avesse dovuto regolare una data fattispecie nata successivamente all'adozione di una certa disposizione normativa, lo avrebbe fatto basandosi sulle stesse idee che lo avevano spinto a disciplinare casi analoghi o simili.
Analogia iuris : quando non si può ricorrere ai casi analoghi, è possibile far riferimento ai principi generali dell'ordinamento giuridico.
SEZIONE : L'ABROGAZIONE DELLA LEGGE :
La legge è destinata a produrre norme giuridiche fino a che resti efficace. L'efficacia può cessare per scadenza del termine (legge ad tempus), per dichiarazione di illegittimità costituzionale, o per abrogazione finalità di far cessare l'efficacia della legge precedente.
Secondo l' art. 15 delle "Preleggi" può esserci :
abrogazione esplicita, cioè espressamente dichiarata dalla dichiarazione posteriore che fa venir meno la vigenza e l'efficacia della legge anteriore. E' indispensabile per leggi speciali;
abrogazione implicita, per l'incompatibilità tra le disposizioni nuove e le precedenti o perché la nuova legge disciplina interamente la materia regolata da legge anteriore
CAPITOLO 3 : LO STATO E I SUOI ELEMENTI COSTITUTIVI :
Sezione : concetti generali:
Lo Stato, ordinamento giuridico più rilevante, può essere definito l'ente politico costituito da una collettività stabilmente stanziata su un territorio e fornito di sovranità tanto all'esterno quanto all'interno. E' il solo ente ad essere contemporaneamente ente politico, territoriale, sovrano.
Stato come ente politico : può assumere a contenuto della propria azione tutte le finalità che storicamente ritenga opportuno assumere (politicità = libertà dei fini). Tutti gli Stati hanno in generale il fine comune di sopravvivere, e ogni Stato ha poi finalità particolari : il punto che differenzia la politicità degli enti territoriali infrastatali dallo Stato è che quest'ultimo è sovrano e dunque originario, mentre gli altri enti sono derivati e dunque soltanto autonomi.
Sezione : gli elementi costitutivi dello Stato:
Elementi costitutivi dello Stato : popolo
territorio
sovranità
Popolo : del popolo fanno parte soltanto coloro che hanno con lo Stato un rapporto di cittadinanza, che conferisce alla persona diritti e doveri. La cittadinanza si può acquistare:
al momento della nascita: a seconda degli ordinamenti, per discendenza da genitore/i cittadini (jus sanguinis), o per nascita sul territorio dello Stato (jus soli, non nei Paesi d'immigrazione)
successivamente alla nascita, per il verificarsi di situazioni previste dalla legge (ad es. matrimonio), o per concessioni dello Stato per situazioni eccezionali o a particolari condizioni.
Nell'ordinamento italiano la cittadinanza si può acquistare per nascita con lo jus sanguinis (jus soli in via unicamente sussidiaria), o per numerosi eventi successivi alla nascita.
La cittadinanza italiana può invece esser perduta per volontà del cittadino o statuizione di legge.
Secondo il Trattato di Maastricht è invece cittadino europeo ogni cittadino degli Stati membri.
Popolazione ( popolo) : complesso delle persone che si trovano stabilmente sul territorio dello Stato, indipendentemente dal possesso della cittadinanza
Nazione ( popolo) : collettività che si caratterizza per la comunanza di lingua, di tradizioni, di religione, di cultura e simili, indipendentemente dall'appartenenza a uno Stato. Le minoranze nazionali sono ampiamente tutelate.
Territorio : è quella parte della superficie terrestre che entra a costituire un certo Stato storico e gli è coessenziale costituendone sia lo spazio indispensabile sia la sfera di validità e di efficacia del proprio ordinamento e del proprio di imperio (anche per gli enti territoriali).
Extraterritorialità : vengono sottratte alla potestà di impero dello Stato una o più porzioni, per lo più di limitatissima estensione, della terraferma costituente il territorio statale (ad esempio la Santa Sede, le sedi diplomatiche, veicoli situati nello Stato che battono bandiera straniera).
Ultraterritorialità : lo Stato può esercitare potere di imperio su porzioni di terraferma siti al di fuori del proprio territorio (reciproco della extraterritorialità)
Elementi costitutivi del territorio :
la terraferma, porzione di superficie terrestre che è delimitata dai confini, siano naturali (fiumi, mari, catene montuose,..), siano stabiliti mediante accordi internazionali
il mare territoriale e la piattaforma continentale : il mare territoriale è costituito dalla fascia di mare lungo le coste che corrisponde alle esigenze di vita e di difesa della comunità statale e sulla quale lo Stato esercita la propria sovranità (tra le tre e le dodici miglia marine). La piattaforma continentale è il sottosuolo marino attiguo alla terraferma, ma fuori del mare territoriale, sul quale gli Stati costieri rivendicano la propria sovranità ai fini di sfruttamento. Al di là dei limiti del mare territoriale il mare è considerato libero (principio della libertà dei mari) sul quale ogni Stato ha lo stesso diritto a trarre tutte le utilità che il mare può offrire.
Il soprasuolo : lo spazio aereo soprastante il territorio statale, comprendendo sia la terraferma sia il mare territoriale. La sovranità sul soprasuolo si estende fino al limite max di utilizzazione.
Il sottosuolo : anche per le profondità, la sovranità si estende fino al limite max di utilizzazione.
Sovranità : è la supremazia, nei confronti di ogni altro ente esterno, che si concreta nell'affermazione dell'originarietà dell'ordinamento giuridico e della sua indipendenza.
L'originarietà è una caratteristica giuridica, nel senso che ogni ordinamento statale, in quanto sovrano, si autolegittima, cioè trova in sé medesimo la giustificazione giuridica della sua esistenza e del suo potere. L'indipendenza significa che ogni Stato, in quanto sovrano, non può essere subordinato ad altri ordinamenti e, nel suo ambito, gode del diritto di esclusione degli altri.
La sovranità dello Stato non può tuttavia spettare allo Stato inteso come Stato- governo e in Italia, Stato repubblicano, secondo l'art.1 della Costituzione, "la sovranità appartiene al popolo,
che la esercita nella forme e nei limiti della Costituzione"(non solo nel titolo, ma anche nell'esercizio).Le scelte del corpo elettorale sono la forma di gran lunga oggi prevalente nell'esercizio della sovranità popolare.
Sezione : le forme di Stato :
La forma di Stato si riferisce alla reciproca posizione degli elementi costitutivi dello Stato (popolo, territorio e potere sovrano), ponendo quindi l'attenzione sulle finalità, mentre la forma di governo indica la distribuzione del potere tra gli organi costituzionali dello Stato e la loro reciproca posizione, concentrandosi sui mezzi per raggiungere le finalità.
Ogni forma di Stato si spiega pensando alle radici storiche :
Stato patrimoniale (ordinamento feudale) :l'organizzazione del potere è di natura privatistica, non si prefigge il raggiungimento di interessi generali, ma solo la difesa di interessi di carattere patrimoniale e privatistico.
Stato assoluto (Principati, Comuni, Signorie) : l'ordine sociale non è più fondato sulla fedeltà obbligatori, ma sul principio della potestà assoluta sovrana e della gerarchia.
Stato di polizia (monarchie illuminate, tardo Settecento) : il sovrano è sempre più un funzionario dello Stato, è il "primo suddito". Finalità dello Stato è curare i fini di benessere collettivo, considerato un dovere del sovrano, liberando la libertà terriera e facendo giustizia amministrativa.
Stato liberale ('800) : emerge il ceto borghese, la legittimazione del potere statale si basa sulla derivatività dai cittadini, ora liberi si va verso la democrazia contemporanea(supremazia legge)
Caratteristiche dello Stato moderno:
costituzionalità (dalla "Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino"del 1789),
giuridicità (Stato che si sottopone al diritto che garantisce le libertà fondamentali),
rappresentatività (partecipazione dei cittadini alla volontà dello Stato),
democraticità ( essenziale la separazione dei poteri, deve inoltre valere il principio di maggioranza e devono essere rispettati i diritti delle minoranze).
Lo Stato moderno non può limitarsi a garantire le libertà e ad assicurare il metodo democratico, dovendo invece, operare incisivamente sui rapporti sociali.
Forme di Stato:
monarchie : il potere del capo dello Stato deriva immediatamente dalla Costituzione,
repubbliche : il potere è rimesso alla scelta o alla decisione di un organo incaricato,
Stati unitari: un solo ordinamento giuridico sovrano un territorio,un popolo,un potere sovrano
Stato composto o federale: nell'incontro tra ordinamenti sovrani ne nasce uno nuovo somma di popoli, territori, poteri sovrani, ma ogni Stato membro conserva i propri elementi costitutivi ed esercita la propria sovranità nei limiti delle competenze attribuitogli
Le forme di governo indicano il diverso assetto che si instaura tra gli organi titolari della potestà suprema e segnatamente tra capo dello Stato, governo, parlamento e ordine giudiziario.
In uno Stato costituzionale moderno non basta rispettare il principio di uguaglianza dei cittadini : presupposto fondamentale è la teoria della separazione dei poteri, elaborata per la prima volta da Montesquieu alla metà del '700, che mirava a fondare una formula di buon governo, ma soprattutto a garantire la libertà : "Perché non si abusi del potere bisogna che, per la stessa disposizione delle cose, il potere limiti il potere" le funzioni fondamentali dello Stato, fare le leggi, darvi esecuzione, giudicare sui crimini e le controversie, devono essere attribuite a organi distinti.
Le forme di governo nello Stato moderno:
governo costituzionale puro: rigida distinzione e indipendenza tra potere legislativo (parlamento), cui compete solo la formazione delle leggi, ed esecutivo (governo), cui compete solo, o quasi, l'attività amministrativa. Il monarca tuttavia può scegliere i ministri e sovrintende al loro operato (l'esecutivo risponde al sovrano), il parlamento introduce una cornice di leggi che il sovrano deve rispettare (governo dualista di re e parlamento).
Nella variante chiamata cancellierato verso il monarca è responsabile solo il capo del governo (cancelliere),mentre i ministri sono responsabili verso quest'ultimo(Germania,1850-1918,Bismarck)
governo assembleare : la concentrazione di tutto il potere elettivo è nell'assemblea elettiva, per un criterio astratto di maggiore democrazia. Realizza di fatto una confusione di poteri.
governo presidenziale : la sua attuazione più riuscita si è avuta negli Stati Uniti d'America.
La Costituzione americana separa nettamente, almeno in teoria, legislativo (Congresso = Camera dei rappresentanti + Senato) ed esecutivo (presidente federale e segretari di Stato), eletti entrambi dal popolo. In pratica il presidente può proporre leggi e dare il veto su altre, mentre il Congresso influisce sull'esecutivo in vari modi, ad esempio mediante la procedura di impeachment.
Un'importante variante è il semi-presidenzialismo, a metà tra presidenzialismo puro e parlamentarismo : il presidente della repubblica è eletto a suffragio universale e dispone di importanti prerogative, riconosciutegli dalla Costituzione (Francia della V Repubblica, Austria, Finlandia, Islanda, Portogallo, Repubblica di Weimar 1925-1933)
La "coabitazione" tra presidente e parlamento evidenzia tuttavia le numerose difficoltà in caso di disaccordi : in Francia il sistema funziona solo per il fair play dei contendenti (Jospin e Chirac)
governo parlamentare : legislativo ed esecutivo sono affidati a corpi diversi, espressione di principi politici diversi, ma si condizionano reciprocamente attraverso la fiducia di cui l'esecutivo deve godere da parte del legislativo (con obbligo di dimettersi in caso di sfiducia), e attraverso il potere attribuito all'esecutivo (e per esso il capo dello Stato) di sciogliere il parlamento.
Forma di governo in Italia : lo Statuto albertino non precisava la forma di governo adottata, ma fin da subito il sistema si evolse in senso parlamentare, fino al periodo autoritario. Con la caduta del fascismo, dopo aver valutato di introdurre il sistema presidenziale, si adottò un nuovo sistema parlamentare, razionalizzato. I capisaldi del sistema adottato nella Costituzione del 1948 sono:
separazione dei poteri, ma non in termini rigoristici,
responsabilità del governo di fronte alle camere, che possono anche votare mozione di sfiducia,
facoltà di sciogliere le Camere attribuita al capo dello Stato,
posizione di imparzialità del capo dello Stato che opera non come capo dell'esecutivo,
indipendenza del potere giudiziario (Consiglio superiore della magistratura)
controllo di costituzionalità delle leggi attribuito alla nuova Corte Costituzionale
CAPITOLO 1 : LA COSTITUZIONE. TEORIE GENERALI :
Al vertice delle fonti, come stabilisce essa stessa (Artt.134-138-139) la Costituzione si trova in posizione primaria, per quanto riguarda i contenuti, e in essa si riassumono i principi fondamentali, organizzativi e finalistici della comunità statale.
Concetto : la Costituzione è il complesso di norme, anche non scritte, per le quali uno Stato è quello che è in un determinato contesto storico : ogni Stato ha, e non può non avere, una Costituzione e la Costituzione si pone con lo stesso porsi dello Stato. Essa tuttavia non è una legge fondamentale qualsiasi, ma quella legge fondamentale che presenta un certo contenuto legato a scelte politiche ben precise. L'art.16 della "Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino" del 1789 assumeva già un concetto fondamentale di Costituzione, fondandolo, principalmente, sui diritti individuali e sulla separazione dei poteri.
Distinzioni tra Costituzioni :
Costituzioni "bilancio", che traducono in norma positiva un ordinamento politico già realizzato, e Costituzioni "programma" che, pur fissando obiettivi da raggiungere, vanno completate attraverso interventi normativi.
Costituzioni scritte , le più diffuse, più sicure in quanto documenti scritti , e Costituzioni consuetudinarie , ad esempio in Inghilterra .
Costituzioni flessibili, quando, nella scala gerarchica delle fonti normative, si trovano in una posizione pariordinata alla legge ordinaria statale, con la conseguenza che qualsiasi legge di tale tipo può modificarle ( Inghilterra, Statuto Albertino), e Costituzioni rigide, quando hanno una forza formale superiore a quella delle fonti ordinarie sicché, per modificarle o abrogarle, sono necessarie speciali procedure, appositamente previste dalla stessa Costituzione (maggiore garanzie contro eventuali mutamenti Costituzione italiana).
Costituzioni "concesse", che il sovrano adottava autolimitando il suo potere assoluto, senza l'intervento, almeno formale, della volontà popolare (nel passaggio dallo Stato assoluto allo Stato costituzionale), e Costituzioni "votate", deliberate cioè da assemblee rappresentative, per lo più appositamente elette e definite appunto assemblee costituenti.
Costituzione formale, complesso delle fonti normative di grado costituzionale, e Costituzione materiale, che comprende tutte quelle norme che in un determinato contesto storico- politico si ritengono così essenziali alla definizione dello Stato da considerarsi parte della sua Costituzione.
CAPITOLO 2 : CENNI DI STORIA COSTITUZIONALE ITALIANA:
Dal punto di vista giuridico formale, lo Stato italiano sorge con la l.17 marzo 1861,n.4671, che attribuisce al sovrano il titolo di Re d'Italia : in pratica si è trattato di un graduale incorporazione dei vari Stati con province annesse nel Regno di Sardegna, che mantenne la sua continuità assumendo la denominazione di Regno d'Italia.
Lo Statuto Albertino è la Costituzione che Carlo Alberto concesse nel 1848, nel contesto della ventata rivoluzionaria che sconvolse i residui assolutismi europei in quegli anni, ispirata ai principi di separazione dei poteri e dell'uguaglianza dei sudditi : "legge fondamentale, perpetua e irrevocabile della monarchia", "concessa" dal sovrano, lo Statuto era Costituzione flessibile, e si adeguò con relativa facilità ai movimenti politici del periodo 1848/1922.
Il passaggio al fascismo segnò la fine dell' "adeguamento" dello Statuto : pur nella formale legalità statuaria, il regime abolì o limitò le principali libertà, soppresse il carattere rappresentativo dello stato ed eliminò l'uguaglianza tra i cittadini.
Con la caduta del fascismo, iniziò un processo di rinnovamento istituzionale che si incentrò nella scelta repubblicana e nella approvazione di una nuova Costituzione. E' il cosiddetto periodo "transitorio", in cui si distinguono quattro fasi :
dalla caduta del fascismo (25/7/1943) all'annuncio dell'armistizio con gli alleati (8/9/1943) : il re tenta di dimostrare l'irresponsabilità regia nell'ascesa del fascismo.
dall'armistizio fino alla presa di Roma degli alleati (4/6/1944) : "tregua istituzionale" tra il C.L.N e il re, che nomina suo figlio Umberto I luogotenente generale del Regno.
dalla presa di Roma al referendum (2/6/1946), con l'elezione di un'Assemblea Costituente.
elaborazione di una nuova Costituzione (fino al 1° gennaio 1948)
Caratteri formali della Costituzione italiana : 139 articoli e XVIII disposizioni finali e transitorie.
Comprende un nucleo di principi fondamentali (artt.1-12), una prima parte intitolata a diritti e doveri dei cittadini (artt.13-54), una seconda parte intitolata all'ordinamento della Repubblica (artt.55-139), disposizioni finali e transitorie (norme di completamento o di efficacia limitata nel tempo). Si può affermare che caratteristiche della Costituzione italiana sono :
rigidità : la rigidità della nostra Costituzione non è assoluta, bensì attenuata, nel senso che è
possibile modificarla, ma solo con un procedimento aggravato, e solo per alcuni aspetti.
lunghezza : si occupa cioè di argomenti di cui non tutte le costituzioni si occupano.
programmaticità : vengono stabiliti obiettivi e scelte di fondo da seguire. Esistono norme, da
molti criticate, che impegnano il legislatore futuro, e che impongono una
tavola di principi e valori anche per l'avvenire.
apertura : molte norme hanno infatti un carattere generico, che riflettono il carattere
compromissorio
La Costituzione fu risultato di un compromesso tra i partiti popolari antifascisti (D.C, P.C.I, PSI) costitutivi dell'Assemblea costituente, e riflette così un'ispirazione di tipo cattolico- marxista, ma anche di tipo liberale. Sebbene la Costituzione scaturì principalmente da un compromesso, tuttavia fu realizzata nel segno dell'equilibrio , senza creare fratture. Fu approvata con larghissima maggioranza: questo indica che il "compromesso" fu un frutto scaturito dal pensiero di tutti gli Italiani in quel momento. Si verificò comunque una costante lentezza nell'attuazione delle disposizioni.
Revisione costituzionale : le revisioni e le riforme nella Costituzione sono esplicitamente ammesse dalla stessa Costituzione all'art.138. La legge costituzionale 24 gennaio 1997, n.1, istituì una Commissione parlamentare, che aveva il compito di esaminare i progetti di legge costituzionale e di redigere un progetto di legge di riforma della parte II della Costituzione. Il progetto di revisione provocò però opposizioni politiche, restando di fatto bloccato.
La rigidità della costituzione è una forma di garanzia del sistema: la revisione della costituzione può
avvenire solo con atti aventi grado costituzionale, e attraverso un procedimento aggravato.
La Costituzione italiana rispetta i seguenti principi :
principio democratico
principio personalistico : lo Stato è al servizio della persona e dei suoi bisogni
principio pluralista: si riconoscono più centri di potere (non solo lo Stato, ma anche le regioni,
le province, la famiglia e così via)
principio laborista : sul lavoro è fondata la Repubblica, secondo l'art.1 Cost.
In sede di revisione, il primo pensiero da porsi è se questi principi costituiscono un limite alla modificazione. I metodi di revisione adottati in diritto comparato sono :
ricorso a organi speciali : la revisione può essere attribuita alla competenza di un'assemblea
competente, appositamente costituita.
ricorso a speciali procedure : la competenza a deliberare sulle revisioni costituzionali è lasciata agli organi legislativi ordinari i quali però, nell'adottare leggi costituzionali, devono seguire procedure aggravate (referendum, speciali maggioranze).
Nella Costituzione italiana l'art.138 stabilisce che gli organi competenti all'adozione di leggi di revisione sono le due Camere, cioè gli organi a cui spetta, secondo l'art.70, la funzione legislativa ordinaria.
L'iter del progetto di revisione : la relativa iniziativa spetta agli organi ed enti cui compete l'iniziativa legislativa ordinaria. Non presenta diversità, in prima lettura, rispetto all'iter delle leggi ordinarie, con l'unico limite per il quale dovrà seguirsi la "procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera".
Procedimento di revisione : il procedimento di adozione delle leggi di revisione è aggravato per
tre aspetti :
sono richieste due successive deliberazioni da parte di ogni Camera
tra le due deliberazioni devono intercorrere non meno di tre mesi
nella seconda votazione è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti : se la maggioranza è superiore ai 2/3, la legge viene promulgata e poi pubblicata sulla "Gazzetta Ufficiale"; se la maggioranza è assoluta ma inferiore ai 2/3, la legge viene pubblicata ed entro tre mesi può essere chiesto un referendum popolare (non obbligatorio). Se il referendum non viene richiesto, dopo tre mesi la legge viene promulgata e pubblicata, se viene richiesto, deve essere approvato dalla maggioranza dei voti validi.
Limiti della revisione costituzionale : secondo l'art.139 Cost. "la forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale", per un principio di definitività della Repubblica.
Limiti logici sembrano inoltre essere l'elettività del Capo dello Stato e la durata limitata del suo mandato, altri limiti riguardano la revisione dei diritti inviolabili dell'uomo, del principio democratico e della rilevanza conferita al lavoro, del principio dell'eguaglianza e di quello solidarista, del principio dell'unità e indivisibilità della repubblica e di quello dell'articolazione autonomistica dello Stato. La loro eventuale revisione consisterebbe nell'instaurazione di un ordinamento nuovo e diverso.
Leggi costituzionali : l'art.138 Cost. si riferisce alle leggi di revisione costituzionale ma anche alle "leggi costituzionali". Tali leggi disciplinano materie non disciplinate dalla Costituzione : pongono regole fondamentali ma senza incidere sul testo costituzionale, e per questo non sono totalmente equiparate alla fonte costituente. Talvolta è la stessa Costituzione a decidere che alcuni argomenti siano trattati da leggi costituzionali, come nel caso delle regioni a Statuto speciale : si crede tuttavia che queste leggi irrigidiscano il sistema, perché nessuna legge ordinaria potrà modificarle, ma solo altre leggi costituzionali.
CAPITOLO 2 : IL PARLAMENTO :
SEZIONE : LE FUNZIONI DEL PARLAMENTO :
LE LEGGI ORDINARIE : La funzione prevalente del Parlamento in uno Stato costituzionale
è la funzione legislativa, cioè la deliberazione delle leggi.
Evoluzione storica : Nei tempi passati, ma anche fino ai secoli XIII e XIV, la legge è la volontà stessa del sovrano, mentre l'assemblea rappresentativa non ha ingerenza sul punto e la sua funzione principale consiste nel consentire la tassazione. Successivamente il potere legislativo è ancora del re, ma condizionato dalle assemblee : con il tempo la vera volontà legislativa si concentra nel Parlamento, e al sovrano spetta ancora un potere formale sanzionatorio. Attualmente la nostra Costituzione stabilisce che la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere ("Bicameralismo"), che hanno tuttavia anche poteri di controllo.
Caratteristiche delle leggi : le leggi sono fonti a competenza residuale, destinate a disciplinare le materie che la Costituzione non ha riservato a se stessa o ad altre fonti, e destinate a rispettare i regolamenti regionali e quelli parlamentari. Altri limiti incontrati dalla legge sono la riserva di legge, che le impone di regolare una data materia, e l'irretroattività, secondo il principio che le leggi ordinarie non sono efficaci nei casi avvenuti nel periodo a loro precedenti.
Solitamente le leggi presentano i caratteri di generalità e astrattezza, tuttavia possono anche essere l'esatto contrario, ovvero puntuali e concrete : prendono così il nome di provvedimento.
La legge è inoltre caratterizzata dalla cosiddetta "forza di legge", che si traduce in :
idoneità ad abrogare leggi precedenti
capacità di resistere all'abrogazione di fonti successive sottoordinate
Leggi speciali : esprimono un rapporto con un'altra fonte, quindi un rapporto generale /speciale, e ammettono ripetitività.
Leggi eccezionali : disposizioni dettate per disciplinare situazioni che derogano alla generalità e in termini che non ammettono ripetitività.
Leggi temporanee : leggi la cui efficacia nel tempo è circoscritta dalla legge stessa, o indicando un termine, o un evento al cui verificarsi perderanno efficacia. Derogano al principio secondo cui l'efficacia dovrebbe cessare solo in seguito ad abrogazione o dichiarazione di illegittimità.
Procedimento legislativo :
Iniziativa legislativa : la prima fase è la formulazione della legge. Secondo l'art.71 Cost. il potere
di iniziativa spetta a :
Governo: i testi presentati sono indicati "disegni di legge" , invece dell'abituale "proposte di legge", e hanno più possibilità di essere approvati
Ciascun membro delle due Camere (deputati e senatori)
Popolo, mediante la proposta di almeno 50000 elettori, che deve essere redatta in articoli e accompagnata da una relazione descrittiva
Organi ed enti cui il potere d'iniziativa sia conferito dalla Costituzione
Comitato nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL), secondo l'art. 99 Cost.
Regioni, secondo l'art. 121 Cost.
Comuni, nel caso di mutamento di circoscrizioni provinciali o di istituzione di nuove province nell'ambito di una stessa regione, secondo l'art. 131 Cost.
Fase istruttoria (o di esame) : esistono tre procedure d'esame, secondo la Costituzione:
procedura "normale" (art. 72 Cost.) : consta di due fasi : a) esame da parte di una delle Commissioni permanenti in sede referente (fase preparatoria), b) esame e deliberazione da parte della Camera.
Secondo questo schema una delle Commissioni, ricevuto il progetto da una delle Camere, lo
discute, formula nel caso un testo modificato e riferisce alla Camera. Successivamente, la
Camera procede alla discussione del progetto e a votazione a scrutinio palese che avviene prima
articolo per articolo e poi sul testo complessivo. In caso di approvazione, la proposta di legge
viene trasmessa all'altra Camera mediante messaggio del Presidente e dopo, eventualmente,
dalla seconda Camera al Governo, sempre con messaggio, per la promulgazione da parte del
Capo dello Stato.
Procedura semplificata : le Commissioni "in sede deliberante" : la Commissione è investita dell'esame del progetto in sede legislativa, procede a votazione prima articolo per articolo e poi con votazione sul testo finale, e si limita a riferire alla Camera. Fino all'approvazione definitiva da parte della Commissione, la Camera ha il potere di "riappropriarsi" del procedimento.
Per alcune materie, come stabiliscono la Costituzione nell'art. 72,è escluso il procedimento in
Esame, ma è ammesso soli il procedimento ordinario: si tratta dei disegni di legge in materia
costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare
trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi.
Procedura semplificata : le Commissioni "in sede dirigente": il potere della Commissione è più marcato rispetto al procedimento ordinario, ma meno marcato rispetto alla prima procedura semplificata. Alla Commissione competente è assegnato il potere di formulare gli articoli in un disegno di legge e di approvare gli articoli, riservando alla Camera l'approvazione finale del progetto, o al Senato la votazione finale con sole dichiarazioni di voto. Anche questo procedimento non è ammesso per tutti i disegni di legge.
Fase di deliberazione : ogni progetto di legge, per divenire legge perfetta, deve essere approvato
nell'identico testo da entrambe le Camere ("bicameralismo perfetto"). In alcuni casi, una Camera
non approva il testo che aveva trovato il consenso dell'altra : il testo emendato deve tornare così
alla prima Camera perché questa valuti le modificazioni apportate e le accolga, oppure le
respinga, oppure introduca ulteriori cambiamenti e in questo caso il progetto torna alla precedente
Camera. Questi passaggi , chiamati "navette" , si concludono con l'accordo delle due Camere
sullo stesso testo o con l'abbandono del progetto. Il principio della continuità legislativa afferma
che la decadenza dei progetti pendenti alla fine della legislatura non è assoluta.
Fase di promulgazione : la promulgazione è l'atto, dovuto, con il quale il Capo dello Stato
attesta solennemente,che un certo testo è stato approvato quale legge e ne ordina la pubblicazione
e l'osservanza, in qualità di supremo garante della costituzionalità dell'ordinamento.
Rinvio presidenziale : solitamente la promulgazione deve avvenire entro un mese
dall'approvazione della legge ma il presidente della Repubblica, qualora non ritenga di procedere
alla promulgazione, può rinviare la legge alle Camere, con messaggio motivato, per chiedere una
nuova deliberazione. I motivi addotti dal rinvio possono essere di costituzionalità ma anche di
merito, se vengono segnalati interessi generali ; le Camere non sono tenute a riconsiderare il
progetto ma, qualora la legge sia riapprovata, con o senza modificazioni del Presidente, essa deve
essere promulgata.
Fase di pubblicazione e di vacatio legis : solo con la pubblicazione la legge diventa efficace per
l'ordinamento generale dello Stato : essa si effettua subito dopo la promulgazione ,
nell'inserzione nella "Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti della Repubblica italiana" e nella
pubblicazione dell'annuncio di tale inserzione e del testo della legge nella "Gazzetta ufficiale
della Repubblica". Le Camere possono chiedere l'entrata in vigore con urgenza della legge, ma
normalmente, la legge entra in vigore il quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione sulla
Gazzetta Ufficiale : il periodo di tempo intercorrente tra pubblicazione e vigenza viene definito
"vacatio legis"e mira a permettere l'effettiva situazione di conoscibilità dell'esistenza della legge.
alla durata di una particolare situazione, o al verificarsi di un determinato evento (leggi ad tempus), oppure può perdere efficacia in caso si dichiarazione di illegittimità da parte della C. Costituzionale, ma più frequentemente perde vigenza a seguito di abrogazione esplicita o implicita.
IL REFERENDUM : Il referendum abrogativo è un meccanismo introdotto dalla Costituzione
per l'abrogazione di leggi, attraverso un'apposita consultazione popolare.
Il referendum abrogativo è espressione del principio della sovranità popolare e strumento per verificare la conformità dell'azione della maggioranza all'effettiva volontà popolare.
Modalità di effettuazione del referendum abrogativo : l'art. 75 Cost. ammette il referendum abrogativo per tutte le leggi e gli atti aventi forza di legge, eccezion fatta per quelle tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali.
Perché il referendum dia risultato positivo,cioè produca l'effetto abrogativo, è necessario:
Deve avere partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto
La proposta abrogativa deve avere ottenuto la maggioranza dei voti validamente espressi
La richiesta per indire il referendum non può essere presentata entro sei mesi dopo le elezioni e nell'anno che precede la scadenza delle Camere: essa deve provenire da cinquecentomila elettori o da cinque consigli regionali. Le domande per il referendum vanno depositate tra il 1° gennaio e il 30 settembre di ciascun anno presso l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione, che controlla il numero di firme e la loro autenticità, che può procedere all'unificazione di più richieste referendarie e anche disporre l'interruzione del processo referendario, ma solo qualora la legge da sottoporre a referendum sia stata già effettivamente modificata. Sull'ammissibilità del referendum decide poi la Corte Costituzionale entro il 20 gennaio con sentenza da pubblicarsi entro il 10 febbraio: sono sicuramente inammissibili referendum che intendono abrogare norme costituzionali, ma anche quelli riferiti a leggi ordinarie con "contenuto vincolato" alla Costituzione, per i quali abrogando la legge verrebbero meno gli effetti di norme costituzionali. Solitamente sono stati dichiarati inammissibili anche referendum che investono norme non omogenee, per i quali non è possibile rispondere con un "sì" o un "no" secco, e referendum che paralizzerebbero organi costituzionali.
Se il giudizio della Corte sia nel senso dell'ammissibilità, il Presidente della Repubblica indice con proprio decreto il referendum, fissandone la data in una data compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno.
Qualora i risultati del referendum sono favorevoli all'abrogazione, il Presidente dichiara, con proprio decreto, l'avvenuta abrogazione del testo legislativo sottoposto a referendum , avviando la pubblicazione sulla "Gazzetta Ufficiale" e all'abrogazione che decorre dal giorno successivo alla pubblicazione (in alcuni casi può esserci vacatio per 60 giorni, tempo concesso al Parlamento per colmare la "lacuna" lasciata dalla legge abrogata).
Qualora, invece, il referendum dia risultato contrario all'abrogazione, il Ministero di Grazia e Giustizia ne dà notizia e non può proporsi nuova domanda per sottoporre a referendum lo stesso testo prima di cinque anni.
Attuazione pratica : dall'entrata in vigore della l. 352/1970, relativa ai referendum, la pratica dell'istituto referendario ha denunciato sempre più i suoi limiti e i suoi rischi, quando si ricorra al referendum non tanto per conseguire i risultati abrogativi che gli sono propri, quanto per fini politici generali, rischiando di coinvolgere questioni ben più ampie. Questo ha portato a una disaffezione dei cittadini verso forme di partecipazione che finiscono così per risultare strumentali e di difficile interpretazione.
Possibili riforme del referendum : nel corso degli anni la Corte Costituzionale ha sempre più richiesto la necessità che la formulazione dei quesiti da sottoporre a referendum sia semplice e chiara. Il ricorso ai referendum non deve comunque rivelarsi eccessivo, e in futuro si può ipotizzare l'aumento del numero minimo di firme necessario per la richiesta, e una più precisa definizione delle condizioni di ammissibilità dei referendum. Bisognerebbe inoltre tutelare maggiormente i sostenitori del "no", evitando che le posizioni di chi è contrario all'abrogazione non siano conosciute apertamente dagli elettori, e introdurre una diminuzione del numero minimo di votanti oggi richiesto per la validità della consultazione referendaria. Si è anche teorizzata una revisione più ampia, con l'introduzione di referendum consultivi e deliberativi, con i quali gli elettori non sarebbero chiamati a dire cosa non vogliono, ma cosa vogliono, dando dunque al referendum un valore positivo, che potrebbe così coinvolgere maggiormente i cittadini.
Posizione gerarchica del referendum : l'opinione prevalente è che la disposizione contenuta nel risultato del referendum sia un "frammento di norma", destinato a saldarsi con quella abrogata. Ma le Camere possono adottare con legge ordinaria un testo identico o comunque analogo a quello abrogato, frustrando, così, la decisione popolare? Si ritiene principalmente che l'atto risultante dal referendum non può essere contraddetto da una legge delle Camere, perché il referendum mal si presta ad essere inquadrato nella gerarchia delle fonti. La caratteristica del referendum è di essere fonte del tutto atipica e unica: la volontà popolare deve prevalere per un principio organizzativo essenziale del sistema, giuridicamente rilevante e quindi vincolante, e pregiudica le eventuali deliberazioni che le Camere volessero adottare sulla stessa materia.
"Referendum di indirizzo" : nel 1989 si è deciso di sottoporre a voto consultivo popolare l'idea di trasformare le Comunità europee in vera Unione, con Governo, Parlamento e Costituzione propri e a tal fine si è indetto un apposito referendum. Il referendum può definirsi consultivo perché si richiede un consiglio, o meglio un "indirizzo", con un contenuto doveroso assai più vincolante un semplice parere, destinato certamente ad assumere un notevole valore politico (rafforzato dall'88,1% a favore del "sì"), ma privo della forza tipica delle direttive.
CAPITOLO 4 : IL GOVERNO :
Le funzioni normative del governo : La delegazione legislativa:
Di regola, la funzione legislativa spetta alle Camere, e il Governo può intervenire soltanto nella fase instaurativa del procedimento legislativo, mediante presentazione dei disegni di legge.
Tuttavia, un fenomeno che deroga a questa regola si manifesta con l'esercizio da parte del Governo di attività normativa di grado primario, cioè con l'emanazione di atti che hanno forza di legge : si tratta dei decreti legislativi e dei decreti legge.
Secondo l'art.72 Cost., la delegazione legislativa consiste nel trasferimento dalle Camere al Governo non della titolarità legislativa, che resta alle Camere, ma dell'esercizio di tale potere, e si effettua mediante legge formale che richiede la procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte delle Camere (art.76 Cost.). La legge di delegazione, norma di produzione e nello stesso tempo norma sulla produzione, fonte di legittimazione dell'esercizio di potestà legislativa da parte del Governo, deve contenere un complesso di limiti per l'attività dell'organo delegato :
limiti di tempo, secondo i quali ogni delega ha un termine ben stabilito, che si intende rispettato se entro quel dato termine viene emanato il decreto legislativo
limiti di materia , secondo i quali la delegazione può essere concessa solo per "oggetti definiti", senza la possibilità che il potere legislativo conceda all'esecutivo deleghe generiche per la disciplina di "materie"
limiti di contenuto, secondo i quali la legge di delegazione deve indicare i principi e i criteri direttivi cui deve attenersi il legislatore delegato
Si ritiene anche che oltre agli indicati "limiti minimi", la legge di delegazione possa subordinare la delega a ulteriori limitazioni, ad esempio di carattere procedurale.
I DECRETI LEGISLATIVI: divenuta vigente la legge di delegazione, il Governo provvede ad
esercitare la potestà legislativa delegatagli mediante l'adozione di decreti legislativi emanati dal Presidente della Repubblica, che dovranno conformarsi strettamente ai limiti imposti, per non cadere nell'ipotesi di illegittimità costituzionale per eccesso di delega.
Seppure il decreto legislativo, in quanto più recente, potrebbe in teoria prevalere con modifiche sulla legge di delegazione, in pratica è la legge delegante a condizionare la legge delegata, e prevale su di essa in forza di esplicita prescrizione costituzionale. I decreti legislativi vengono dunque considerati fonti equiparati alle leggi ordinarie dello Stato, ma con i limiti derivanti dall'art. 76 Cost. nei rapporti con la sola legge di delegazione. I decreti legislativi vengono pubblicati sulla "Gazzetta Ufficiale" ed entrano in vigore trascorsa la consueta vacatio legis.
I DECRETI LEGGE : in aggiunta al decreto legislativo, in Assemblea Costituente si ritenne di
non potere escludere rigidamente che situazioni particolari potessero legittimare il Governo ad adottare atti con forza di legge, anche senza la previa delega delle Camere viene dunque a sorgere il presupposto per i decreti legge, dal carattere extra- ordinem, emanati attraverso decreto del Presidente della Repubblica, adottati quando ricorrono situazioni straordinarie di urgenza e necessità, che entrano in vigore il giorno stesso della pubblicazione sulla "Gazzetta Ufficiale".
Dopo la sua emanazione, il decreto legge ha vita massima di sessanta giorni : entro tale termine il decreto deve essere convertito in legge e quindi cessa di esistere essendovi sostituzione della fonte, oppure, se non convertito, si considera come se non fosse mai esistito, e si dice che "perde efficacia fin dall'inizio".. Per ottenere la conversione in legge, il decreto deve essere presentato dal Governo alle Camere il giorno stesso dell'emanazione ; ricevuto il decreto, le Camere sono appositamente convocate, anche se sciolte, e debbono riunirsi entro cinque giorni. Il procedimento di conversione in legge o di bocciatura deve concludersi entro sessanta giorni.
Sembra discutibile la possibilità che le Camere apportino modifiche al decreto legge, sminuendone così l'importanza, così come la pratica di rinnovazione dei decreti legge scaduto il loro termine e non convertiti dalle Camere, che tuttavia sembra abbandonata. Le Camere possono , ma in realtà devono, regolare con legge i rapporti sorti sulla base di decreti non convertiti.
I REGOLAMENTI : il potere regolamentare è esercitato anche da altri organi ed enti,
specialmente autonomi, ma i regolamenti che a noi interessano maggiormente sono adottati dal Governo, atti apparentemente soltanto di natura amministrativa, ma che hanno anche contenuto normativo, creativo di diritto oggettivo. La Costituzione non concede molto spazio ai regolamenti, mentre le "Disposizioni sulla legge in generale", dopo aver elencato i regolamenti al secondo posto nella gerarchia delle fonti del diritto, dopo la legge, esplicitamente riconoscono un potere al Governo e ad "altre autorità", stabilendo che non possono contenere norme contrarie alle disposizioni di legge e che i regolamenti non governativi non possono dettare norme contrarie ai regolamenti governativi. La legge e atti aventi forza di legge prevalgono sempre sui regolamenti, talvolta è prevista a anche riserva di legge (vedi pagina 2), o preferenza di legge, nel senso che la legge, quando disciplina la materia, prevale su tutte le fonti regolamentari già in vigore e rende illegittime le disposizioni regolamentari successive che eventualmente fossero con essa in contrasto.
Nell'ordinamento italiano non è prevista riserva di regolamento.
Emanazione: secondo l'art.87 Cost. il Presidente della Repubblica emana i regolamenti.
L' art.17, l. 400/1988 afferma inoltre che con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato che deve pronunziarsi entro 90 giorni dalla richiesta, sono emanati regolamenti da sottoporsi al visto e alla registrazione della Corte dei conti e da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale. Sono questi i regolamenti governativi, che hanno l'obbligo di essere pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale ed
entrano in vigore nel quindicesimo giorno successivo a quello della loro pubblicazione, salvo che sia altrimenti disposto.
Quando la legge espressamente conferisce tale potere,sono anche ammessi regolamenti ministeriali, adottati cioè dai singoli ministri, nelle materie di competenza al ministro, che non possono comunque dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Tali regolamenti devono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei Ministri.
Secondo l'art. 17 della l. 400/1988, i regolamenti governativi sono di vari tipi :
regolamenti esecutivi, diretti a disciplinare l'esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi, attraverso i quali vengono attuate norme di dettaglio rispetto alla legge;
regolamenti attuativi e integrativi, di leggi e decreti legislativi recanti norme di principio, quando la fonte primaria si limita a porre le norme principio che poi la fonte secondaria potrà integrare o attuare (esecuzione = emanazione di norme di dettaglio con discrezionalità limitata integrazione = sviluppo del principio- base, con maggiore libertà per l'esecutivo);
regolamenti indipendenti, emanati per disciplinare le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o atti aventi forza di legge, purché non si tratti di materia coperta da riserva di legge;
regolamenti organizzativi, per regolare l'organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche, l'organizzazione del lavoro e i rapporti di lavoro
regolamenti di delegificazione (o autorizzati), secondo i quali la legge concede a un regolamento di occuparsi di una certa materia da un certo momento. Quando il regolamento viene emanato, la legge in questione viene abrogata : è dunque la stessa legge che fa dipendere l'effetto abrogativo di norme legislative (che non devono però essere coperte da riserva di legge) a una condizione sospensiva, ovvero in questo caso l'entrata in vigore di una disposizione parlamentare.
PARTE 2 : RAPPORTI DELLO STATO CON
ALTRI ORDINAMENTI GIURIDICI SOVRANI
CAPITOLO 1 : LO STATO E L'ORDINAMENTO INTERNAZIONALE :
Esiste una pluralità di ordinamenti giuridici sovrani, i diversi Stati, l'ordinamento internazionale, la Chiesa Cattolica. Ogni Stato, pur affermando la sua indipendenza ed esclusività, non può non avere rapporti con gli altri ordinamenti sovrani e così anche con l'ordinamento internazionale.
E' questa un concezione in contrasto con la teoria monista sostenuta dal Kelsen, secondo la quale la sovranità può attribuirsi allo Stato o all'ordinamento internazionale, ma non ad entrambi, per la contraddizione che non lo consentirebbe, e che presupporrebbe dunque che le norme dell'ordinamento internazionale non si rivolgono ai soggetti dei diversi ordinamenti statali, alle quali essi rimarrebbero indifferenti.
I rapporti tra gli Stati vengono normalmente disciplinati tramite accordi che presuppongono la soluzione di eventuali controversie in via pacifica, i più importanti dei quali sono i trattati.
I trattati, che obbligano ogni contraente sul piano internazionale, non hanno di per sé alcuna efficacia sul piano dell'ordinamento interno dei singoli Stati, per la quale è necessario un ulteriore atto che conformi l'ordinamento interno all'ordinamento internazionale.
Gli strumenti che gli Stati utilizzano quando ritengono necessario tutelare i propri interessi mediante la forza sono la legittima difesa, la rappresaglia, la guerra.
Adattamento del diritto interno al diritto internazionale : secondo l'art. 10 Cost. l'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, e deve farlo automaticamente, cioè senza la necessità di ulteriore attività da parte dello Stato.
Ma la disposizione, che può considerarsi norma sulla produzione, lascia dei dubbi :
quali sono le norme del diritto internazionale generalmente riconosciute: la norma in discorso presuppone un giudizio di valore rimesso all'interprete, ma non consente che esemplificazioni non esaustive;
quale grado tali norme assumono una volta trasferite nel diritto interno : si ritiene che le norme internazionali abbiano maggior durezza delle norme statali di grado legislativo ordinario e debbano quindi prevalere su queste in caso di contrasto. Non si crede che esse prevalgano anche sulle norme costituzionali che rimangono al vertice delle fonti.
Ripudio della guerra e limitazioni di sovranità : l'art. 11 Cost. delinea la volontà di pace e di collaborazione internazionale dell'Italia, che si concreta non solo nel ripudio della guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali, ma anche nella disponibilità a far quanto possibile, accettando se del caso limitazioni di sovranità, per assicurare la pace e la giustizia tra le nazioni.
Le limitazioni della sovranità sono acconsentite a due condizioni : devono essere finalizzate al perseguimento degli scopi esplicitamente enunciati dall'art.11 e devono avvenire in condizioni di parità con gli altri Stati. Questo è avvenuto con l'adozione dell'Atto unico europeo e del Trattato di Maastricht.
Il nostro Stato, come detto, promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte ad assicurare la pace e la giustizia tra le nazioni. L'Italia fa parte di :
l'ONU (Organizzazione delle nazioni unite): sorta nel 1945, è un'associazione a tendenza universale e conta 185 membri. L'organo formalmente più importante è l'Assemblea generale, composta da tutti gli Stati membri, ognuno con un voto, mentre l'organo di maggior rilievo per i suoi poteri è il consiglio di Sicurezza, composto da cinque membri permanenti (U.S.A., Russia, Cina, Gran Bretagna, Francia), e da dieci membri eletti ogni biennio dall'Assemblea generale.
La NATO (Organizzazione del Trattato del Nord- Atlantico): risale all'aprile 1949 e si qualifica ufficialmente come patto difensivo regionale in conformità alla Carta delle Nazioni Unite. Di contenuto in origine prevalentemente militare, ha subito recentemente un ridimensionamento sotto questo profilo e un potenziamento del ruolo politico.
Il Consiglio d'Europa : sorto nel 1949, raggruppa 18 membri, tra cui l'Italia.
Le comunità europee: ovvero la C.E.C.A.(Comunità europea dl carbone e dell'acciaio), istituita nel 1951, la CEE (Comunità economica europea) e la EURATOM (Comunità europea per l'energia atomica), istituite nel 1957. La C.E.C.A. può adottare decisioni obbligatorie, raccomandazioni, che vincolano solo sulla finalità da perseguire e pareri, che non hanno effetto vincolante; la CEE e l'EURATOM, invece, adottano regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri. I regolamenti comunitari hanno portata generale, sono obbligatori in ogni loro elemento, e sono direttamente applicabili in ogni Stato membro; la direttiva vincola lo Stato ai soli scopi ma non alle modalità, la decisione è obbligatoria solo per i suoi destinatari, mentre raccomandazioni e pareri non creano alcun vincolo.
L'esperienza della Comunità ha concretamente costituito un passo importante nel senso della sovranazionalità, tuttavia il progressivo allargamento della Comunità ha contribuito per troppo tempo a far perdere di vista l'iniziale finalità di trasformare la Comunità economica in Comunità politica. Quella speranza federalista è comunque risorta in termini decisivi negli ultimi anni con l'adozione dell'Atto unico europeo e con il Trattato di Maastricht.
L'Assemblea comune delle tre comunità europee, che ha assunto la denominazione di Parlamento Europeo, composto attualmente da 626 membri, viene oggi eletta a suffragio universale e diretto da parte dei cittadini dei quindici Stati partecipanti : i suoi poteri rimangono eminentemente consultivi, anche se è cresciuta la risonanza dei dibattiti svolti e delle risoluzioni adottate. Qualche innovazione è stata introdotta dal Trattato di Maastricht (vedi dopo).
L'Atto unico europeo : dopo lunghi dibattiti e contrasti, si è pervenuti nel 1986 alla stipulazione del cosiddetto "Atto unico europeo", che, pur con molte riserve sui suoi reali contenuti, può essere considerato un passo significativo verso la realizzazione dell'Unione europea, come è confermato dal successivo Trattato di Maastricht, che ne conferma in gran parte le disposizioni.
Il Trattato sull'unione europea (Maastricht, 7 febbraio 1992): attraverso tale trattato firmato dai rappresentanti dei dodici Stati della CEE (cui si aggiunsero nel 1995 l'Austria, la Svezia e la Finlandia), viene istituita una "Unione europea" fondata sulle esistenti Comunità europee, integrate dalle politiche e forme di cooperazione che il Trattato introduce. Scopo dell' Unione è di organizzare in modo coerente e solidale le relazioni tra gli Stati membri e tra i loro popoli e di definire una comune politica estera e di sicurezza.
Il quadro istituzionale dell'Unione diviene unico ed è costituito dal Parlamento europeo, dal Consiglio europeo, dalla Commissione della Comunità, dalla Corte di giustizia e dalla Corte dei conti ed assicura la coerenza e la continuità delle azioni svolte per il perseguimento dei suoi obiettivi. L'Unione si impegna a rispettare l'identità nazionale degli Stati membri i cui sistemi di governo si fondano sui principi democratici.
Alcune disposizioni del Trattato .
a) la Comunità economica europea prende il nome di "Comunità europea";
b) viene istituita una cittadinanza dell'Unione attribuita a chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro;
c) quanto agli organi istituzionali:
il Parlamento europeo, composto di rappresentanti dei popoli riuniti nella Comunità ed esercita i poteri attribuitigli dal trattato, che restano prevalentemente consultivi e di impulso, ma anche poteri di intervento sul piano legislativo,
il Consiglio , che ha poteri di decisioni delle politiche comunitarie,
la Commissione, organo esecutivo della Comunità,
la Corte di giustizia, che deve assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione dei Trattati europei,
la Corte dei conti, che ha la competenza al controllo delle entrate e delle spese;
d) Sono definite le politiche della Comunità particolarmente nel settore economico e monetario, sia per coordinare le politiche economiche degli Stati membri, sia per contenere i disavanzi pubblici dei singoli Stati, sia per mantenere la stabilità dei prezzi in un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza. Viene istituita la moneta unica europea, denominata inizialmente ECU, ma poi chiamata EURO. Col trattato dopo l'Atto Unico del 1986, si compie un passo significativo verso l'Unione europea, anche se il cammino è tutt'altro che completato sia per le riserve già avanzate dalla Gran Bretagna soprattutto sull'unione monetaria, sia per le difficoltà obiettive che potranno incontrarsi considerato il diverso grado di sviluppo economico dei diversi Paesi.
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