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LE FUNZIONI DEL PARLAMENTO

giurisprudenza


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LE FUNZIONI DEL PARLAMENTO


Le funzioni del parlamento sono principalmente di due tipi: di tipo legislativo e di tipo ispettivo. Entrambe queste due funzioni concorrono a formare quello che viene detto l'indirizzo politico, ma in questo momento ci soffermeremo sulle funzioni legislative.
Sappiamo che la nostra Costituzione è di carattere rigido e che quindi il procedimento formativo di leggi costituzionali, risulterà aggravato rispetto al procedimento legislativo ordinario (senza dimenticare tutte quelle leggi cosiddette depotenziate o rinforzate, che si inseriscono fra le due).

Dicesi procedimento una serie giuridicamente preordinata di atti e attività dovuti a soggetti diversi al termine delle quali si produce un determinato atto, efficace e perfetto.


Il procedimento legislativo è diviso in varie fasi:
1) Fase dell'iniziativa
2) Fase dell'approvazione
3) Fase della promulgazione-pubblicazione.



FASE DELL'INIZIATIVA


Consiste sinteticamente nella presentazione di un disegno di legge.
La prima cosa da notare è che la presentazione di un disegno di legge da una autorità preposta a farlo, non obbliga la camera al passaggio alla fase approvativa.
L'unico vincolo che sembra essere posto in questo senso si trova nei regolamenti parlamentari dove si asserisce che il disegno di legge possa essere iscritto all'ordine del giorno dell'assemblea, o preso in considerazione in sede d 535b13f i programmazione dei lavori del plenum, entro la scadenza dei termini loro assegnati. Resta di fatto che questo precetto resta molto spesso inosservato senza che vi siano sanzioni.
Ecco che si può parlare di insabbiamento: prassi che può essere considerata scorretta ma che risponde ad uno dei tre principi fondamentali su cui si erge il nostro regime parlamentare, il principio di autonomia, secondo il quale le camere hanno il potere di disporre del proprio ordine del giorno.
Ai fini pratici risulta, infatti, decisiva la posizione in cui viene inserito un argomento nel calendario dei lavori; ciò è il frutto di una insindacabile scelta politica, mentre l'iniziativa svolge una funzione di stimolo.





EFFETTO DELLA PRESENTAZIONE DI UN PROGETTO DI LEGGE.


Il Presidente di ciascuna Camera è obbligato ad assegnare il disegno di legge alla commissione competente per materia, a meno che non si tratti di un argomento di cui si è discusso negli ultimi sei mesi.
I progetti di legge indicano a grandi linee gli oggetti che dovranno essere discussi.
Gli atti in discussione non sono scollegabili da quelle che attengono la medesima materia, sicché la commissione è obbligata ad effettuarne un esame congiunto e combinato.


LE FORME DI INIZIATIVA LEGISLATIVA nel nostro ordinamento presentano carattere DIFFUSO, tanto che ne sono previste almeno cinque, forse anche sei.


INIZIATIVA GOVERNATIVA

E' sicuramente l'iniziativa più importante anche perché è quella che più spesso arriva alla fine del procedimento legislativo. I motivi di questa sua supremazia vanno ritrovati in questioni di ordine tecnico, politico, giuridico e costituzionale.
Dal punto di vista tecnico, si nota come in certi casi solo il Governo, nei suoi Ministeri, sia in possesso delle necessarie conoscenze per porre in essere un disegno di legge in certe materie.
Dal punto di vista politico, il Governo è forte del rapporto di fiducia esistente tra esso e le Camere, tanto che un voto delle camere che bocci un progetto di legge governativo su di una questione importante può essere letto come un voto di sfiducia.
Dal punto di vista giuridico, solo il Governo sembra essere in possesso di una iniziativa di portata universale, tanto più se si pensa agli art.80-81 che conferiscono al Governo la capacità di iniziativa per la ratifica dei trattati internazionali e per l'approvazione dei bilanci e dei rendiconti consuntivi
Dal punto di vista costituzionale, secondo alcuni esisterebbe una sorta di riserva costituzionale di iniziativa legislativa facendo riferimento alla presentazione dei decreti-legge per la conversione.

Risulta evidente che l'iniziativa governativa è avvantaggiata rispetto alle altre, anche sotto il profilo procedurale, se si osserva la corsia preferenziale posta dall'art.81, quando si parla di una apposita sessione parlamentare di bilancio riservata all'esame del disegno di legge di approvazione dei bilanci e del correlativo disegno della finanziaria.
La primazia di questa forma di iniziativa è inoltre confermata dal fatto che il regolamento parlamentare parla di disegno di legge solo con riferimento alle iniziative del Governo, mentre per le altre forme di iniziative utilizza la dizione proposte di legge.

A giustificazione ancora di tale primazia (se tutto quello che abbiamo già detto non bastasse), possiamo esaminare il particolare iter formativo dei disegni di legge governativi.
Infatti, la predisposizione dei disegni di legge spetta al ministro o ai vari ministri competenti in materia, dopo di che su tale testo deve deliberare l'intero Consiglio dei Ministri. Perché il disegno possa essere sottoposto all'una o all'altra Camera, necessita di un decreto del Presidente della Repubblica, il quale secondo una previsione scolastica potrebbe rifiutarsi di apporre la propria firma qualora ne riscontrasse l'illegittimità costituzionale.


INIZIATIVA PARLAMENTARE

L'articolo71 della Cost. affida la presentazione dei progetti di legge a ciascun membro delle Camere ed anche se per molto tempo essa è stata oggetto della presa in considerazione quanti ai progetti implicanti oneri finanziari, da parte del regolamento della Camera dei deputati, l'iniziativa parlamentare non incontra limiti diversi da quelli comuni a tutti i disegni di legge di qualunque provenienza.
Sorge allora il problema se siano gli stessi presentatori della legge, nel caso questa comporti un aumento della spesa, a dover indicare i mezzi per farvi fronte. Il solo rimedio a questo problema consiste nei regolamento parlamentari che prescrivono di sentire il parere della Commissione bilancio e programmazione, sulle conseguenze di carattere finanziario che ne deriverebbero.


INIZIATIVA POPOLARE

Questo tipo di iniziativa può essere esercitabile mediante la proposta di almeno 50.000 elettori, di un progetto di legge redatto in articoli. La proposta deve essere accompagnata da una relazione che ne indichi le finalità e le norme. Una volta che la legge 25 Maggio 70 n°352 ha stabilito i modi di autenticazione delle firme resta aperta la questione se questa iniziativa abbia dei limiti dal punto di vista degli oggetti. Infatti, secondo una tesi dottrinale l'iniziativa popolare non potrebbe riguardare argomenti quali le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto,



di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali. Di fatto, questa tesi non ha avuto quasi nessun seguito.



INIZIATIVA REGIONALE


Secondo il disposto dell'articolo 121, ai Consigli regionali è consentito di fare proposte di legge alle Camere. Lo stesso articolo farebbe pensare che si tratti di un potere generale. Gli statuti speciali invece precisano che le regioni hanno il compito di avanzare proposte di legge che per esse presentino particolare interesse e ciò ci fa ritenere che si tratti di un potere speciale.
In realtà è poco realistico che le camere siano chiamate a sindacare una caratteristica così poco sussistente come può essere l'interesse regionale. E' preferibile invece pensare che si tratti di una sorta di autolimite egualmente operante per tutte le regioni.


INIZIATIVA DEL CNEL


In questo caso è la stessa Costituzione a stabilire che il CNEL può solo avanzare proposte specializzate, aventi di mira la legislazione economica e sociale.
In breve, non rientrano sicuramente nelle sue competenze per cui non si può effettuare referendum abrogativo.
La realtà ci ha mostrato come sia difficilissimo che da questo organo giungano delle proposte di legge e questa difficoltà trova fondamento nella costituzione stessa di questo organo. La compresenza di rappresentanti dei lavoratori ed imprenditori rende impossibile ogni accordo.



INIZIATIVA COMUNALE
L'articolo 133 della Costituzione affida alle leggi della Repubblica su iniziativa dei Comuni, il mutamento delle circoscrizioni provinciali e l'istituzione di nuove province nell'ambito della stessa Regione.



FASE DELL'APPROVAZIONE


A grandi linee possiamo subito dire che tre dei quattro tipi di sistemi di approvazione delle leggi sono disciplinati dall'art.72 Cost, e sono: la procedura per commissione referente, la procedura d'urgenza e la procedura per commissione deliberante. Un quarto tipo di procedura è invece introdotto dai regolamenti parlamentari ed è le procedura per commissione deliberante.


Procedura normale o in sede referente


Come ben si percepisce dal nome, la commissione cui è stato affidato il progetto di legge dovrà riferire alla Camere, e lo farà attraverso una o più relazioni o addirittura, stendendo un nuovo progetto di legge detto anche controprogetto.
Giuridicamente, la Commissione trova il potere di stendere un nuovo progetto nei poteri d'iniziativa e di emendamento, mentre dal punto di vista politico le ragioni di un nuovo progetto di legge si possono trovare in una insoddisfazione della maggioranza rispetto alla prima stesura, o in tentativo di trovare un accordo tra le varie parti.
La procedura seguita all'interno della Commissione rispecchia quella che sarà seguita in seguito dall'Assemblea.

Ecco perché è il caso che ci soffermiamo sulle modalità di approvazione del disegno di legge in assemblea.

Primo passo:
Discussione sulle linee generali del progetto.
Intervengono i relatori della maggioranza e della minoranza, un rappresentante del Governo e un deputato per gruppo.

A questo punto può essere chiesto un più ampio dibattimento da 1 Presidente di gruppo o da 20 deputati.
In particolare, durante la discussione generale o ancora prima di essa possono essere svolti degli ordini del giorno, con l'obiettivo di impedire la votazione per articoli; essi possono riguardare questioni pregiudiziali di merito e di legittimità. Solo in caso queste vengano respinte si potrà procedere alla votazione per articoli.

Secondo passo:
Votazione articolo per articolo.
Durante questa fase possono essere introdotti degli emendamenti, i quali possono essere presentati da ogni singolo parlamentare, fatto questo che a volte si trasforma in un mal celato ostruzionismo da parte delle opposizioni. Ostruzionismo che può essere scavalcato se il governo pone questione di fiducia obbligando l'Assemblea a votare per appello nominale e trasformando la votazione dell'emendamento in un vero e proprio voto di fiducia.
Gli emendamenti si possono dividere in varie categorie.
Sotto il profilo sostanziale si possono distinguere emendamenti 1-soppressivi 2-aggiuntivi 3-modificativi.
Dal punto di vista formale possiamo distinguere emendamenti 1-riunitivi 2-divisivi 3-traspositivi.



Terzo passo:
Votazione finale.
E' la votazione sull'intero progetto di legge, così come si presenta completo dei suoi emendamenti appena votati. Questa votazione che a prima vista potrebbe sembrare superflua, si rende invece necessaria proprio in ragione delle modificazioni che il progetto potrebbe aver subito precedentemente. Le maggioranze che avessero votato il singolo emendamento avrebbero potuto essere occasionali, e non riformarsi più in questo momento. Inoltre durante l'analisi dei singoli articoli l'Assemblea potrebbe aver perso di vista il progetto di legge nel suo complesso e ritrovarsi ora con una legge che non soddisfi più le necessità iniziali.
Infatti, prima della votazione finale possono essere chiesti ulteriori emendamenti per quelle disposizioni già approvate ma che appaiano in contrasto con il testo nel suo complesso.
Un tempo la votazione finale era scrutinio segreto, ma la legge del 1988 ha di molto ridimensionato il ricorso a questo tipo di votazione.

Dopo l'approvazione finale in un ramo del Parlamento, la legge passa all'altra Camera.
La seconda camera, è dotata degli stessi poteri della prima (vedi bicameralismo perfetto) e può scegliere un diverso subprocesso approvativo, oltre a poter inserire tutte le modificazioni ritenute necessarie, così che la legge deve tornare all'altra Camera per essere nuovamente approvata. Si prospetta così il fenomeno della Navetta, ossia il continuo avanti indietro della legge da una Camera all'altra. Questo fenomeno che teoricamente potrebbe durare all'infinito, in realtà si risolve con relativa rapidità, anche perché i regolamenti parlamentari hanno semplificato questa fase, disponendo che il primo dei due rami si limiti a deliberare solo sulle modificazioni apportate dall'altro, senza riprendere in esame l'intero disegno.


Procedura d'urgenza.
L'anomalia si risolve in una riduzione dei termini concessi.
L'urgenza di un dato disegno di legge è dichiarata per mezzo di una votazione preliminare che può essere provocata dal Governo, da un Presidente di gruppo o da 10 Deputati (al senato la proposta può essere avanzata dal proponente, dal Presidente della Commissione interessata o da 8 Senatori).
Normalmente, con la procedura d'urgenza, il tempo concesso viene dimezzato, ma può essere ulteriormente ridotto.


Procedura per commissione deliberante.
Quando il disegno di legge riguarda questioni che non hanno speciale rilevanza di ordine generale o che rivestono particolare urgenza, il Presidente può proporne l'assegnazione ad una Commissione per il suo esame e la sua approvazione.
Alla Camera la proposta viene iscritta nell'ordine del giorno e viene approvata se non vi è opposizione. Al Senato il Presidente si limita a comunicare la proposta e non vi è votazione.
Si deve comunque procedere in sede referente se lo chiede il Governo, o un decimo dei componenti l'Assemblea, o un quinto della Commissione interessata.
In sede deliberante il testo di legge percorre le stesse tappe che avrebbe percorso in sede referente, salvo per ciò che riguarda l'approvazione: questa viene effettuata dalla Commissione ed equivale a quelle che avrebbe espresso il plenum.
Quella esistente tra la Camera e la Commissione può essere intesa come une delega legislativa?
No. Innanzi tutto, la commissione è interna alla Camera stessa.
Poi, il ritorno della discussione alla sede referente può essere chiesto anche dal Governo o da un quinto dei componenti della stessa Commissione, così che l'autorità revocante non coincide con la Commissione delegante.
Inoltre, l'articolo 72 introduce une riserva d'Assemblea, obbligando ad approvare con procedura normale le leggi che abbiano come oggetto materia costituzionale o elettorale, deleghe legislative o autorizzazioni a ratificare trattati internazionali.


Procedura in sede redigente.
Il nome di questo tipo di procedura non deve trarre in inganno; la Commissione non deve redigere il disegno di legge.
Il compito assegnato a questo particolare tipo di Commissione consiste nell'esaminare e votare i singoli emendamenti.
Dopo di che, alla Camera spetta l'approvazione senza dichiarazione di voto dei singoli articoli nonché l'approvazione finale, mentre il senato si limita ad operare quest'ultima votazione conclusiva.
Come deve essere considerata la procedura per commissione redigente?
E' preferibile considerarla come una sottospecie della commissione in sede deliberante, con la conseguenza che nei suoi confronti dovrebbero operare i limiti procedurali e materiali posti dal terzo e quarto comma dell'articolo 72 Cost.


Articolo 72
Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale.
Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l'urgenza.
Può altresì stabilire in quali casi e forme l'esame e l'approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni, anche permanenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Anche in tali casi, fino al momento della sua approvazione definitiva, il disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della commissione richiedono che sia discusso e votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto. Il regolamento determina le forme di pubblicità dei lavori delle commissioni.
La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi.




FASE DELLA PROMULGAZIONE-PUBBLICAZIONE.

Nell'ordinamento attuale potrebbe sembrare che la pubblicazione svolga una funzione anche di controllo, in ragione del disposto dell'Articolo 74 "Il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione.
Se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata.
In realtà, la promulgazione è soltanto l'occasione perché il controllo presidenziale si effettui. Se le Camere approvano una seconda volta la legge, il presidente è tenuto a promulgarla.
Spetta poi al Presidente anche la promulgazione delle leggi costituzionali e di revisione costituzionale, ed in questa occasione molti dubitano sull'effettiva possibilità che la legge venga rinviata alle Camere.
Ancora più notevole è il fatto che le leggi regionali vengono promulgate dal presidente della regione, il quale è privo di qualsiasi funzione di controllo di legittimità o di merito.

Molti si sono chiesti se la promulgazione contribuisce all'integrazione dell'efficacia della legge o se consiste piuttosto nella documentazione della volontà espressa dalle due camere, perché si dia luogo ad una legge formalmente perfetta.
E' preferibile questa seconda tesi. La promulgazione è indispensabile perché le due concordi delibere delle Camere, si fondano in un unico atto legislativo statale.

Il punto controverso della questione consiste invece nell'individuazione delle norme sul rinvio delle leggi da parte del Presidente.
Ci si chiede in sostanza se il rinvio presidenziale si può fondare, oltre che su questioni di legittimità costituzionale, anche su ragioni di merito o di opportunità politica.
La risposta è affermativa, per due motivi: sia perché l'articolo 74 non distingue tra illegittimità e merito, sia per la prassi. Infatti, sono state rinviate alle camere leggi, per questioni diverse da quella di legittimità costituzionale, senza che vi fossero rilevanti proteste.

Chiariamo subito che le ragioni di merito adducibili dal Presidente della repubblica, sono questioni di merito costituzionale. Infatti, egli può rinviare la legge alle camere se pensa che questa potrebbe turbare il funzionamento delle istituzioni del nostro paese.

Ma le leggi riapprovate, possono essere rinviate una seconda volta?
In linea di massima, il presidente deve rispettare le norme costituzionali, che lo obbligano alla promulgazione. Ma, questo non vuol dire che egli sia obbligato a promulgare una legge riapprovata dalle camere ma che sia profondamente lesiva della legittimità costituzionale.
In questo caso, il presidente popperebbe essere messo in stato d'accusa per attentato alla Costituzione.
N.B. L'articolo 74 non si riferisce a leggi riapprovate con emendamenti, nei confronti delle quali il Presidente conserva il potere di rinvio.



PUBBLICAZIONE.
Il procedimento legislativo si conclude necessariamente con la pubblicazione, ad opera del Ministro di Grazia e Giustizia, subito dopo la promulgazione.
Nel nostro paese vige un sistema di doppia pubblicazione, una pubblicazione sulla gazzetta ufficiale, ed un'altra sulla raccolta ufficiale degli atti normativi.
La vacatio legis decorre dalla pubblicazione della legge nella gazzetta Ufficiale, ed è

normalmente di 15 giorni.
La pubblicazione determina l'entrata in vigore della legge conferendole obbligatorietà.
Ricordiamo che nel nostro ordinamento una legge è vigente indipendentemente dalla conoscenza che il soggetto ne abbia. Infatti, la vacatio legis può essere del tutto soppressa.







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