Chiesa e realtà temporali - Il dualismo cristiano, In particolare: il principio di libertà religiosa

Principi canonistici sui rapporti fra Chiesa e comunità politica

Una teoria canonistica dei rapporti fra Chiesa e comunità politica si può elaborare sulla base di due testi del Concilio Vaticano II: la costituzione pastorale "Gaudium et spes" e la dichiarazione "Dignitatis humanae" sulla libertà religiosa. Esistono poi altri documenti, come il decreto "Apostolicam actuositatem" sull'apostolato dei laici, il decreto "Christus Dominus" sull'ufficio pastorale dei vescovi, la costituzione dogmatica "Lumen gentium", perché per elaborare una teoria dei rapporti tra Chiesa e comunità politica, sarà preliminarmente necessario avere ben presente che cos'è la Chiesa. E' rilevante anche il patrimonio costituito dalla dottrina sociale della Chiesa, sia in quanto delinea una società politica conformata al disegno divino sia in quanto indica obbiettivi, vie, mezzi di presenza della Chiesa nella società politica. Si possono dunque desumere i principi direttivi sui rapporti fra Chiesa e comunità politica: l'indipendenza e l'autonomia della Chiesa e della comunità politica; la libertà religiosa, individuale e collettiva; la rinuncia da parte della Chiesa a trattamenti di privilegio e a diritti qualora il loro esercizio possa offuscare la testimonianza della Chiesa; la libertas Ecclesiae, cioè la rivendicazione di poter godere nell'ordinamento statale di tanta libertà quanta è richiesta dalla sua missione; la sana collaborazione con la comunità politica. Tale collaborazione è richiesta dal fatto che entrambe sono a servizio della stessa persona umana, quindi il vero bene di quest'ultima può essere perseguito solo in un regime di collaborazione fra le due autorità. Non si nota però un atteggiamento né di favore né contrario nei confronti dei concordati, cioè accordi di diritto internazionale, perché come affermato dal Vaticano II l'auspicata e sana collaborazione fra Chiesa e comunità politica deve trovare attuazione secondo le modalità adatte e il concordato può essere uno dei modi ma non è detto che sia il migliore. Nell'età contemporanea distinguiamo tre grandi periodi. Dal Concordato napoleonico (1801) alla prima guerra mondiale, gli accordi sono marcati dal rapporto personale tra il Papa e il capo dello Stato contraente. Dopo la prima guerra mondiale e a seguito della rinnovata politica internazionale di Benedetto XV, si apre una nuova stagione concordataria, segnata da accordi con Stati totalitari o autoritari e con moderne democrazie. Nel 1936 una pronuncia della Corte di Giustizia dell'Aia definisce tali accordi come veri trattati di carattere internazionale. Il Concilio Vaticano II dedica un intero paragrafo della "Gaudium et spes" ai rapporti fra Chiesa e comunità politica e auspica che si persegua una sana collaborazione. L'attività convenzionale della Santa Sede conosce delle significative innovazioni. Le relazioni convenzionali infatti si pongono anche con Stati di orientamento ideologico o con tradizioni religiose molto lontane oppure con Organizzazioni ed Organismi Intergovernativi. Inoltre nuove materie entrano a formare oggetto di disciplina concordata: i beni culturali, la bioetica, l'obiezione di coscienza, la privacy; segno che le frontiere che marcano l'ordine della Chiesa e l'ordine degli Stati sono storicamente mobili. Una particolarissima attenzione della Santa Sede va nei confronti degli Stati dell'Europa centrale ed orientale, questo gruppo di accordi chiude l'arco temporale di due secoli e richiama il primo accordo, quello napoleonico, nel senso che anche gli accordi in questione sono chiamati spesso a restaurare la Chiesa nei rispettivi Paesi. Infatti ricorrono questioni analoghe a quelle risolte dal cardinale Con salvi nell'elaborazione del concordato napoleonico. Per altri aspetti invece appaiono radicalmente nuovi, nei contenuti normativi e nei contesti culturali e spirituali, contesti che sono immediatamente ricollegabili al ruolo svolto dalla Chiesa nel passaggio dalla dittatura alla democrazia. Tornando ai principi direttivi, essi sono inquadrati nel contesto della potestà di insegnamento che la Chiesa rivendica nel modo più pieno nella società, una potestà non giuridica ma morale che non costituisce una illegittima intromissione nell'autonomia propria del secolare. La potestà di insegnamento si ricollega al munus docendi della gerarchia e si esplicita nel dare il giudizio morale su cose che riguardano l'ordine temporale; la Chiesa non ha il potere di annullare o abrogare le leggi ma ha il diritto di esprimere un giudizio morale su tale legislazione, in questa prospettiva si pone l'enciclica "Evangelium vitae" (1995). La dottrina canonistica sulla potestas magisterii ha avuto un grande sviluppo dopo il Vaticano II, si pensi agli insegnamenti conciliari in materia di autonomia dell'ordine temporale o alla costituzione "Gaudium et spes" dove si afferma che nei rapporti con la comunità politica la Chiesa ha sempre e dovunque il diritto di predicare con vera libertà la fede e dare il suo giudizio morale anche su cose che riguardano l'ordine politico. La potestà di magistero implica di esprimere liberamente il giudizio su qualsiasi realtà umana e questo diritto entra a qualificare e comporre la libertas Ecclesiae. In quanto diritto suo proprio e originario, sussiste anche qualora, in un determinato ordinamento statale, venisse disconosciuto o negato; infatti l'esercizio della potestà di magistero prescinde da qualsiasi riconoscimento.

In particolare: il principio di libertà religiosa

La libertà religiosa venne recisamente condannata nel 1864 da Pio IX nel "Sillabo" e un secolo dopo fu riconosciuta dal Concilio Vaticano II nella dichiarazione "Dignitatis humanae" del 1965. Dal punto di vista storico la libertà religiosa nasce come rivendicazione del diritto dei credenti di poter professare liberamente la propria fede religiosa, con esclusione di qualsivoglia impedimento proveniente dall'esterno; quindi la libertà religiosa ha una valenza propriamente giuridica. Ma la libertà religiosa può essere oggetto di valutazione anche in altri ambiti come quello filosofico e teologico, dove i caratteri salienti sono il rapporto tra verità ed errore e la doverosità o meno di aderire alla verità una volta che sia stata conosciuta. Diversa dalla libertà religiosa è la libertà di coscienza, che costituisce uno dei contenuti della libertà religiosa, ma si può anche dire che è la libertà di coscienza a comprendere quella religiosa se si intende la prima come libertà di avere o meno un credo religioso mentre la seconda l'esercizio della libertà di coscienza nello specifico ambito religioso. La libertà religiosa è da distinguersi anche dalla libertà della Chiesa (libertas Ecclesiae) e dalla libertà cristiana. La prima si pone sul piano giuridico ed è la libertà di cui la Chiesa deve godere nell'ordine temporale; la seconda si pone sul piano teologico e consiste nel moto spontaneo verso il bene della persona, è la libertà di andare verso la verità e comporta il superamento della legge esteriore per intima adesione alla legge di Dio, la carità. Si deve distinguere inoltre dalla tolleranza religiosa, che evoca il non perseguire un fenomeno religioso che si vorrebbe represso. Nella "Mirari vos" e nel "Sillabo" veniva condannata la concezione filosofica della libertà religiosa, tale concezione importava di conseguenza il relativismo, il sincretismo e l'indifferentismo in materia religiosa. E' ovvio che tali posizioni sono incompatibili con l'essere stesso della Chiesa, per cui non può essere indifferente credere o non credere. Ovviamente il Concilio Vaticano II ha ribadito questi insegnamenti affermando che sul piano morale sussiste l'obbligo di cercare e seguire la verità, poiché verità ed errore non sono sullo stesso piano. Viceversa la dichiarazione conciliare affronta la questione della libertà religiosa dal punto di vista giuridico. Tratta infatti delle responsabilità che incombono sullo Stato nell'assicurare a tutti quella piena libertà grazie alla quale ciascuno può soddisfare l'obbligo morale di conoscere e seguire la verità. Quindi interlocutore del documento conciliare è l'autorità pubblica che non deve obbligare le coscienze ma garantire ciascuno da eventuali coazioni. Nella "Dignitatis humanae" la libertà religiosa è considerata come un diritto naturale, fondato sulla dignità della stessa persona umana, che si definisce diritto ad essere immuni da coercizioni esterne in materia religiosa. Sono titolari di questo diritto tutti gli uomini, infatti a motivo della loro dignità tutti quanti gli uomini sono spinti dalla loro stessa natura a cercare la verità, soprattutto quella concernente la religione. Però gli uomini non sono in grado di soddisfare a questo obbligo se non godono della libertà psicologica e dell'immunità dalla coercizione esterna. Si tratta dunque di un diritto pubblico soggettivo, cioè un diritto del soggetto che si esprime nei rapporti per i quali si manifesta il potere di comando (imperium), ed è al contempo un diritto individuale ed un diritto collettivo, che spetta in primo luogo ad ogni uomo ma di cui possono essere titolari anche formazioni sociali. La libertà religiosa comporta il diritto di non essere impediti ad agire in conformità della propria coscienza, ma ciò può incontrare dei limiti. Infatti nell'esercizio di tutte le libertà si deve osservare il principio morale della responsabilità personale e sociale: quindi tener conto tanto dei diritti altrui quanto dei propri doveri verso gli altri, quindi agire secondo giustizia e umanità. Poiché la società civile ha il diritto di tutelarsi contro gli abusi, spetta soprattutto al potere civile provvedere a tale protezione secondo norme giuridiche conformi all'ordine morale oggettivo. Limite legittimo al diritto di libertà religiosa è quello che si uniforma rigorosamente ai diritti umani o diritti naturali. Nella Chiesa è sempre stato costante l'insegnamento per cui l'atto di fede non può che essere libero. Il Vaticano II afferma che l'uomo deve rispondere volontariamente a Dio credendo, perciò nessuno può essere costretto ad abbracciare la fede contro la sua volontà. Il diritto interno della Chiesa vieta ogni coazione nell'opera di evangelizzazione e nell'amministrazione del battesimo (cann. 748 ed 865). Con il pontificato di Giovanni Paolo II il magistero sulla libertà religiosa è stato approfondito. Sicuramente con la Lettera ai Capi di Stato sulla libertà religiosa e sul documento finale di Helsinki, del primo settembre 1980, nella quale è chiarito il pensiero della Chiesa sulla libertà religiosa come diritto dell'uomo, individuale e collettivo, in particolare come diritto delle singole confessioni religiose. Si dilunga nell'individuare e definire i singoli contenuti del diritto di libertà religiosa, evidenziando come nella moderna società non possa essere più ristretto nella classica libertà di professare la propria credenza religiosa, nella libertà di culto o nella libertà di proselitismo. E' precisato che sul piano personale libertà religiosa significa anche libertà di educazione religiosa dei figli; la libertà delle persone di beneficiare dell'assistenza religiosa; libertà di non essere costretti a compiere degli atti contrari alla propria fede; libertà di non subire limitazioni e discriminazioni nelle diverse manifestazioni di vita. Sul piano comunitario libertà religiosa è la libertà che ad ogni comunità religiosa deve essere assicurata di scegliere liberamente i propri ministri, di esercizio del ministero, di avere istituti di formazione religiosa, di pubblicare libri religiosi, di comunicare ed insegnare la fede con ogni mezzo, di svolgere attività di educazione, di beneficenza, di assistenza. Nella misura in cui la libertà religiosa raggiunge la sfera più intima dello spirito, essa sostiene la ragion d'essere delle altre libertà, cioè è matrice e fondamento di tutte le altre libertà. Rispetto alla "Dignitatis humanae", che parte da una definizione in negativo della libertà religiosa, Giovanni Paolo II la colloca in un contesto positivo, relativamente alle responsabilità nel rimuovere tutti gli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della vita religiosa a livello individuale e a livello collettivo.

I concordati e gli altri accordi

La tradizionale forma di collaborazione sono i concordati, ovvero accordi di diritto internazionale. E' stato favorevole lo sviluppo dell'esperienza giuridica internazionale, condiviso dalla dottrina canonistica. Ad esempio nel can. 362 il Pontefice esercita lo ius legationis nei confronti dei governi civili nel rispetto delle norme di diritto internazionale. E' da ricordare l'allocuzione concistoriale "In hac quidem" del 1921, con cui Benedetto XV delineò la politica concordataria dopo i grandi sconvolgimenti della prima guerra mondiale. Lo Stato è parte contraente del concordato, ma in futuro non è da escludere che si possano stipulare anche con altri soggetti internazionali. Per l'individuazione dei soggetti competenti è necessario rifarsi alle norme costituzionali dei diversi Stati. Per parte della Chiesa il soggetto competente a stipulare un concordato è la Santa Sede, che gode di soggettività giuridica internazionale, alla quale per il diritto canonico spetta lo ius legationis e lo ius tractandi. La formazione segue la procedura tipica delle convenzioni internazionali (Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati 1969): i negoziati ufficiosi, la nomina dei plenipotenziari con relativa verifica dei poteri, la redazione e la firma dell'accordo da parte dei plenipotenziari e infine lo scambio delle ratifiche. Senza la ratifica l'accordo non acquista forza vincolante e non produce effetti giuridici. La ratifica è atto unilaterale con cui ciascuna parte approva l'operato dei suoi plenipotenziari, spetta quindi al Pontefice e al capo dello Stato, autorizzato dal competente organo costituzionale. Perché possa produrre effetti è necessaria anche l'esecuzione; questa avviene automaticamente per l'ordinamento canonico perché l'accordo viene pubblicato sugli "Acta Apostolicae Sedis". Più complessa la situazione per gli ordinamenti statali: in alcuni casi l'adattamento è automatico (sistema monista), in altri casi è necessaria una legge di esecuzione (sistema dualista) senza la quale il concordato non produce effetti giuridici interni. Le disposizioni concordatarie vigono contestualmente nei due ordinamenti, oltre ad essere in vigore nell'ordinamento internazionale. Esiste poi il problema dell'interpretazione poiché da un lato è frutto di un avvicinamento delle due parti da posizioni originarie diverse sicché la formulazione si può prestare ad interpretazioni differenti; dall'altro lato le disposizioni creano un diritto oggettivo comune, quindi interpretato ed applicato allo stesso modo. L'interpretazione di cui si parla non è quella della dottrina (interpretazione dottrinale), ma quella autentica compiuta dalle parti o in via unilaterale (interpretazione unilaterale) o in via bilaterale (interpretazione bilaterale). La prima è sempre legittima purché in buona fede; la seconda è stabilita d'accordo fra le due parti. Ad esempio nell'articolo 14 del concordato italiano è stabilito che se in avvenire sorgessero difficoltà di interpretazione, la Santa Sede e la Repubblica italiana affideranno la ricerca di un'amichevole soluzione ad una Commissione paritetica da loro nominata. Per l'estinzione dei concordati valgono le regole generali relative ai trattati internazionali. Una prima causa è data dal consenso reciproco delle parti contraenti; un esempio è l'accordo di Villa Madama del 1984 tra la Santa Sede e la Repubblica italiana nelle quali sono apportate delle modifiche al Concordato lateranense del 1929. Altra causa è la scadenza dei termini, posti originariamente all'accordo; ad esempio nell'art. 20 della convenzione del 1957 con la Bolivia troviamo che questa Convenzione avrà la durata di dieci anni dalla ratifica, che si considera tacitamente rinnovata di dieci anni in dieci anni, a meno che sei mesi prima che termini il mandato una delle due Alte Parti dichiari il contrario. C'è poi il caso per il verificarsi di una clausola risolutoria prevista nell'accordo. Infine l'estinzione per denuncia unilaterale che deve essere contemplata nell'accordo; ad esempio la convenzione con la Repubblica di El Salvador (1968) afferma che questa convenzione resterà in vigore a meno che una delle Alte Parti la denunci con un anno di anticipo. C'è anche la possibilità dell'estinzione per la denuncia da parte di uno dei contraenti per violazione di una o più disposizioni; è tradizione della Santa Sede non fare ricorso a questa forma. Un problema nasce dalla possibilità di accordi tra Chiese particolari e comunità politica. Fino al Concilio Vaticano II c'era l'esclusiva competenza della Santa Sede, anche se nel tempo non sono mancati casi di accordi fra le Chiese particolari e corrispondenti autorità politiche. Tale teoria e tale prassi discendevano da ragioni politiche e giuridiche: da un lato si è sempre considerato che il papato fosse più libero rispetto all'autorità politica e quindi più capace di far valere le ragioni della libertas della Chiesa particolare, senza contare i sempre rinascenti sospetti per il pericolo del formarsi di Chiese nazionali assoggettate allo Stato; dall'altro si rafforzava l'idea della esclusiva competenza della Santa Sede, in ragione della sua indiscussa soggettività giuridica internazionale. Ora la situazione appare mutata, come conseguenza del Vaticano II. Nel decreto conciliare sull'ufficio pastorale dei vescovi "Christus Dominus" è attribuito al Vescovo diocesano il munus di promuovere e curare i rapporti con l'autorità civile. Il problema appare più politico, cioè attiene più a questioni di opportunità e di convenienza. Non è affatto vero che oggi la Chiesa sia più libera che in passato, anche se in molti casi l'azione della Santa Sede è più incisiva nella difesa della libertas Ecclesiae. Il problema di maggior rilievo è quello della quantificazione degli accordi in questione. Non hanno natura concordataria poiché la Chiesa particolare non è soggetto di diritto internazionale e spesso anche l'altra parte non lo è. Si possono individuare tre diverse fattispecie:

la prima è data dagli accordi fra episcopato ed autorità politica, con un carattere meramente politico; per far sì che l'autorità politica competente adotti nell'ambito dell'ordinamento civile quei provvedimenti di natura normativa o amministrativa che sono attuazione di quanto convenuto con l'autorità ecclesiastica.

la seconda è data dagli accordi con carattere meramente amministrativo, interno all'ordinamento statale; ad esempio l'intesa fra Vescovo diocesano e competente autorità scolastica per la nomina dei docenti di religione.

la terza è data dagli accordi aventi un contenuto normativo, cioè volti ad innovare l'ordinamento giuridico statale.

Non hanno la natura di accordi internazionali né possono qualificarsi come concordati, però si tratta pur sempre di accordi che nascono in un ordinamento giuridico terzo, nel quale le due autorità contraenti si incontrano su un piano di parità. E' evidente che i contenuti dell'accordo devono poi trovare esecuzione nell'ordinamento civile e in quello canonico. Si deve anche contemplare il caso che singoli Vescovi o le conferenze episcopali, con il consenso e con il mandato della Santa Sede, stipulino accordi con l'autorità statale; in questo caso si rientrerebbe nella fattispecie concordataria e rientrano i "concordati quadro", quelli contenenti i principi informatori dei rapporti, e gli accordi attuativi sulle singole materie. L'Accordo di modificazione del concordato lateranense del 18 febbraio 1984, da un lato pone delle norme quadro in determinate materie: insegnamento della religione nelle scuole pubbliche; di assistenza spirituale nelle forze armate, nelle carceri, negli ospedali e negli istituti di ricovero; di tutela del patrimonio storico ed artistico. Dall'altro prevede una clausola generale secondo cui ulteriori materie potranno essere regolate sia da nuovi accordi sia da intese con le competenti autorità. Nel primo caso si tratta di un mandato della Santa Sede a convenire con l'autorità statale, nel secondo sembra un rapporto di sostituzione della Conferenza episcopale italiana alla Santa Sede.

La Chiesa e la comunità internazionale

La presenza della Chiesa nella vita della comunità internazionale è un dato storico incontrovertibile. Dall'origine della comunità internazionale è stato presente anche il papato. Le ragioni storiche sono da ricavare nella sovranità temporale dei Papi e nell'indiscussa posizione di primato sulle sovranità temporali che il papato aveva. La vera ragione di tale presenza è da ricercarsi nell'evolvere della prima esperienza dello Stato moderno verso forme di giurisdizionalismo, cioè quella politica e quella legislazione in materia ecclesiastica tendente a sottomettere la Chiesa sempre più direttamente al controllo dell'autorità civile. Il giurisdizionalismo univa la rivendicazione di una serie di diritti nei riguardi della istituzione ecclesiastica (iura maiestatica circa sacra) che finivano sostanzialmente per violare in maniera grave la libertas Ecclesiae e per soggiogare pesantemente la Chiesa allo Stato. Questa politica trovava un ostacolo nel carattere sopranazionale della Chiesa; questo fu un elemento che sorresse l'altra tendenza a favorire la nascita di Chiese nazionali cioè avente un'organizzazione autonoma rispetto al papato. La politica di presenza della Santa Sede nell'ordinamento internazionale risponde ad un'esigenza politica ben precisa: sottrarre le

Chiese locali alla giurisdizione nazionale dei moderni Stati sovrani e trattare con gli Stati la regolamentazione delle materie di interesse ecclesiastico, partendo da un piano di parità. In sostanza la Santa Sede perseguiva un duplice scopo, l'emancipazione dal giurisdizionalismo statale e la garanzia dell'unità della Chiesa. Oggi le ragioni sono mutate. L'intensa e crescente partecipazione a partire dal secondo dopoguerra fu soprattutto da parte di Paolo VI e Giovanni Paolo II. Si tratta di un fenomeno di estremo rilievo che porta ad una sempre più incisiva presenza della Santa Sede che contribuisce a produrre trasformazioni che hanno riflessi all'interno delle stesse società statali. La Chiesa ha seguito e favorito molti processi di trasformazione e ha sospinto verso modelli democratici, contribuendo alla creazione di quel clima di moderazione che ha evitato forme di violenza e ha favorito l'evolversi delle relazioni internazionali verso modelli più consoni alle esigenze di giustizia e di pace. Nel passato l'attività internazionale era costituita da attività concordataria, con oggetto la garanzia volta ad assicurare la libertas Ecclesiae. Ora la Santa Sede non è più solo produttrice e destinataria di norme nascenti dai singoli accordi, ma sia sotto il profilo dei suoi rapporti con le Organizzazioni Internazionali Governative, sia sotto quello della sua partecipazione a convenzioni multilaterali, la Santa Sede ora partecipa alla stessa produzione delle norme di diritto internazionale. E' un fenomeno nuovo per cui la Santa Sede partecipa a pari titolo con gli Stati alla produzione delle norme di diritto internazionale generale codificato, di cui gli stessi Stati saranno poi destinatari. La manifestazione più evidente ci fu alla firma dell'atto finale della Conferenza sulla Sicurezza e Cooperazione in Europa (C.S.C.E.) con il trattato di Helsinki del 1975. Quest'accordo ha introdotto il principio del rispetto dei diritti umani negli ordinamenti comunisti dell'Est, offrendo il significato della partecipazione della Santa Sede nella vita della comunità internazionale. Questa è qualificata dalla rivendicazione delle libertà che alla Chiesa sono necessarie e dall'affermazione dei diritti umani, da riconoscersi e garantirsi ovunque, nonché dal perseguimento della pace tra i popoli e di relazioni internazionali improntate a giustizia. Il mutato atteggiamento della Santa Sede è dovuto anche ad un mutamento della vita della comunità internazionale: dal "modello di Westfalia", affermatosi dalle origini della comunità stessa, al "modello della Carta delle Nazioni Unite", sotteso allo spirito di un nuovo ordine internazionale. Il primo fondato sulla concezione del diritto internazionale in termini di regole poste dalle grandi potenze; il secondo qualificato dalla pace come fine supremo. Viene dunque rifiutata la forza come principio ordinatore delle relazioni internazionali, inoltre vengono assunti quali principi fondamentali: il rispetto dei diritti umani, l'autodeterminazione dei popoli, l'eguaglianza fra gli Stati, la giustizia e l'equità nei loro rapporti, la solidarietà e la cooperazione internazionale, la buona fede. Essi coincidono con il magistero ecclesiastico sui rapporti internazionali. Il modello di Westfalia era ispirato a principi inaccettabili come il diritto della forza (ius quia iussum) che contrasta con la condizione ontologica dell'uomo e del vivere giuridico in quanto ordine di giustizia (ius quia iustum). La Chiesa non può accettare una concezione del diritto contraria ai capisaldi del magistero ecclesiastico, quindi come strumento di potenza e non come strumento di giustizia.