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LE FONTI - evoluzione della legislazione sugli enti locali

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PARTE PRIMA - LE FONTI

Cap. 1 - evoluzione della legislazione sugli enti locali

Dopo la caduta del fascismo viene emanato un testo unico (n.570/60) per la elezione dei consigli comunali e provinciali. Tale testo unico riprendeva per le attribuzioni ed il funzionamento del consiglio e della giunta e per le funzioni del sindaco, il testo unico del 1915.

Nel 1990, poi, con la legge 142 si è operato un coordinamento fra tutte le frammentarie norme vigenti, in materia di enti locali. In particolar modo, la legge 142 ha riconosciuto agli enti locali la potestà statutaria, sono stati potenziati i poteri di direzione e coordinamento del sindaco, si è evidenziata la distinzione della sfera della direzione gestionale rispetto a quella della direzione di indirizzo politico, sono stati attribuiti poteri anche di rilevanza esterna ai dirigenti e sono stati limitati i controlli di legittimità.

Nel 1993 con la legge 81 è stata introdotta la elezione diretta del sindaco, ed è stato modificato il sistema elettorale per l'elezione del consiglio comunale. È stata introdotta per la prima volta, altresì, la figura del presidente del consiglio ed al sindaco è stato attribuito il poteri di nominare gli assessori.



Nel 2000 è stato emanato il nuovo testo unico degli enti locali (decreto legislativo 267/2000). Tale testo unico avrebbe dovuto solo riunire e coordinare le disposizioni vigenti, ma ha tuttavia introdotto norme nuove ed in conseguenza abrogato norme precedenti in contrasto con le norme nuove del testo unico.

La legge costituzionale 3 del 2001 che ha riformato il titolo V della costituzione, ha modificato il regime delle autonomie. Le innovazioni introdotte dalla legge 3/2001 si possono sintetizzare in:

  1. spostamento del baricentro del sistema amministrativo a favore del comuni:  il vecchio art.114 poneva al centro del sistema la repubblica (che si ripartiva in regioni, province e comuni), ora invece si parte dal basso (comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato). In base al nuovo art.118 le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo che, in base al principio di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, siano affidate ad un livello superiore. Ci sono due tipi di competenze amministrative dei comuni:
    1. quelle esclusive: relative allo svolgimento delle funzioni relative agli atti di gestione e allo svolgimento dei servizi a livello locale
    2. quelle attribuite ai comuni dalla legge (statale o regionale)
  2. abolizione dei controlli esterni dell'autorità regionale: il vecchio art.130 prevedeva la costituzione di un organo regionale per il controllo di legittimità sugli atti delle province, comuni ed altri enti locali. Tale articolo è stato abrogato. Vi è però un potere sostitutivo dello stato nei confronti degli enti locali che non rispettano le norme internazionali o comunitarie oppure in caso di pericolo grave per la incolumità e la sicurezza pubblica o per la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art.120).
  3. autofinanziamento mediante tributi, le cui aliquote sono determinate dai regolamenti emanati dagli stessi enti, salve le risorse erogate dal fondo perequativo: gli enti locali dispongono di risorse proprie, la cui disciplina viene dettata dalle leggi statali, ma le cui tariffe sono stabilite dai regolamenti dell'enti, purché in armonia con i principi di coordinamento della finanza locale. In aggiunta a tali entrate, gli enti locali dispongono di risorse date dal fondo perequativo in relazione a parametri commisurati al territorio ed alla situazione economico-sociale dei vari enti. Gli enti territoriali possono ricorrere all'indebitamento, ma senza la garanzia dello stato e solo per finanziare spese di investimento. Gli enti territoriali non possono, però, istituire nuovi tributi perché è solo la legge statale che può imporre nuove tributi.
  4. ridistribuzione del potere regolamentare: la potestà regolamentare spetta allo stato nelle materie di competenza legislativa statale, salva la possibilità di delega alle regioni. La potestà regolamentare spetta alle regioni in ogni altra materia. Gli altri enti locali hanno potestà regolamentare per la disciplina dell'organizzazione e lo svolgimento delle funzioni ad essi spettanti.

Cap.2 - Statuto

L'art.114 dice che comuni, province, città metropolitane e regioni sono enti con propri statuti. La ragioni per cui è stata attribuita la potestà statutaria agli enti locali è da ricercare nella finalità di consentire agli enti di adeguare il proprio ordinamento alla peculiarità dell'ente, in relazione alla entità della popolazione, alle caratteristiche del territorio, alle condizioni ambientali, sociali ed economiche.

Le norme statutarie hanno natura regolamentare, anche se hanno efficacia superiore ai regolamenti. Nella gerarchia delle fonti lo statuto è inferiore alle leggi, regolamenti statali e alle leggi regionali ma è superiore ai regolamenti dei comuni.

Gli oggetti che debbono essere disciplinati dallo statuto sono indicati dal testo unico sugli enti locali, in particolare l'art.6 elenca il contenuto obbligatorio:

  1. attribuzioni agli organi: intese come disciplina del funzionamento degli organi, poiché le attribuzioni agli organi dell'ente avviene per legge
  2. istitutivi di partecipazione (diritto di accesso, iniziativa popolare, referendum consultivo e propositivo): le norme generali sugli istituti di partecipazione sono dettate dallo statuto nei limiti segnati dalla legge.
  3. forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze (intese come quei gruppi che non sostengono il sindaco): la norma che attribuisce ad un esponente della minoranza la presidenza delle commissioni consiliari aventi funzioni di controllo e di garanzia.
  4. difensore civico: lo statuto può istituire il difensore civico che è un organo titolare di compiti di garanzia delle imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione. Devono, quindi, essere dettate norme sulla nomina, sulle prerogative e sui poteri attribuitigli.
  5. decentramento mediante istituzioni di circoscrizioni: nei comuni con più di 100.000 abitanti è obbligatoria l'istituzioni di circoscrizioni, il cui statuto deve prevedere le modalità di elezione dei suoi organi amministrativi (a suffragio diretto sia il consiglio circoscrizionale e sia il presidente della circoscrizione, o solo del consiglio il quale eleggerà il presidente).

Per l'approvazione di uno statuto si richiede la maggioranza qualificata dei 2/3 dei consiglieri assegnati. Se la maggioranza non viene raggiunta, la votazione avviene successivamente, entro 30 giorni, e lo statuto è approvato se per 2 volte consecutive il voto favorevole è della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati.

Lo statuto è pubblicato del bollettino ufficiale della regione ed è affisso all'albo pretorio del comuni per 30 giorni. Lo statuto entra in vigore il trentunesimo giorno.

Le norme statutarie, avendo natura regolamentare, sono impugnabili di fronte alla giurisdizioni amministrativa.

Cap. 3 - Regolamenti

Il comune ha potestà regolamentare per tutte le materie in cui ha potestà amministrativa (organizzazione e svolgimento delle funzioni a lui attribuite; art. 117 cost e 118).

In linea di massima, può affermarsi, che lo statuto dovrebbe limitarsi a porre solo norme di massima, lasciando ai regolamenti il margine per una disciplina più dettagliata.

Gerarchicamente i regolamenti dei comuni sono inferiori sia alle leggi statali e regionali e sia ai regolame 222c21c nti statali ed agli statuti dell'ente.

Sono ammesse tre tipologie di regolamenti:

  1. regolamenti esecutivi: contengono norme applicative delle leggi statali e regionali
  2. regolamenti indipendenti: disciplinano l'esercizio del potere discrezionale del comune in determinati settori di attività
  3. regolamenti di organizzazione: disciplinano il funzionamento degli organi, uffici e servizi.

A seconda della materia che disciplinano, possono essere classificati in:

  1. regolamenti di settori di attività: disciplinano le funzioni del comune in determinati settori di attività (igiene e sanità, polizia urbana, edilizia..)
  2. regolamenti di servizi: disciplinano il funzionamento dei servizi pubblici resi agli utenti (acquedotto, illuminazione, affissioni.)
  3. regolamenti sul funzionamento degli organi: disciplinano il funzionamento interno di alcuni organi (es. il consiglio comunale)

Il regolamento, salva diversa disposizione statutaria, entra in vigore dalla data di esecutività della delibera con cui viene approvata e cioè dopo il decimo giorno dalla pubblicazione all'albo pretorio.

Regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi

La competenza ad emanare questo regolamento non spetta, come per tutti i regolamenti, in via esclusiva al consiglio comunale, ma spetta anche alla giunta.

La ratio di ciò si spiega con la finalità di consentire all'amministrazione di potere agevolmente adeguare l'organizzazione comunale alle nuove esigenze che emergono nel corso dell'attività amministrativa.

Regolamento consiliare

Il regolamento consiliare disciplina le regole per il funzionamento del consiglio ai fini della tenuta delle adunanze e la adozione delle deliberazioni. Vi sono quindi norme sulla convocazione, seduta, discussione, votazione, verbalizzazione e pubblicazione delle deliberazioni. (il testo unico non se ne occupa minimamente).

Il testo unico sugli enti locali stabilisce che l'approvazione del regolamento consiliare deve avvenire a maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati.

Regolamento di contabilità

Il regolamento di contabilità contiene le norme relative alla gestione finanziaria e contabile.

Regolamento per settori di attività

Per i vari settori dell'attività amministrativo, il comune dispone di una potestà regolamentare da esercitarsi nel rispetto dei precetti contenuti nelle leggi statali e regionali. (regolamento di igiene, regolamento di polizia urbana, regolamento edilizio.).

Regolamento per i servizi pubblici

Per i servizi pubblici gestiti direttamente dal comune vengono emanati regolamenti, i quali contengono anche norme a tutela degli utenti del servizio. (regolamento per il servizio idrico, regolamento per il servizio di nettezza urbana).

PARTE SECONDA - IL COMUNE

Cap.1 - Caratteri ed elementi del comune

Il comune è una persona giuridica pubblica (art.11 cod. civile). Ad esso va riconosciuta sia una capacità di diritto pubblico, sia una capacità di diritto privato.

Costituiscono attributi del comune i seguenti segni distintivi:

  1. denominazione: risultante dalla legge regionale istitutiva del comune.
  2. stemma: è l'emblema figurativo del comune. È determinato con decreto del presidente della repubblica su proposta del ministro dell'interno. Lo stemma è riprodotto nel sigillo, negli atti ufficiali e nel gonfalone.
  3. gonfalone: è la bandiera del comune ed è determinato allo stesso modo dello stemma.
  4. titolo di città: il titolo di città è concesso con decreto del presidente della repubblica a comuni insigni per ricordi, monumenti storici e per l'attuale importanza.

Sono elementi costitutivi del comune, senza dei quali non è possibile ottenere il riconoscimento giuridico di ente territoriale:

  1. popolazione: rappresenta l'elemento personale del comune. Si considera appartenente al comune colui che fa parte della popolazione stabile del comune e cioè che vi abbia la sua residenza e come tale è iscritto nei registri anagrafici.
  2. territorio: rappresenta l'elemento materiale. Rappresenta il sostrato materiale in cui si organizza l'ente e la circoscrizione delimitante l'ambito di competenza degli organi dell'ente.
  3. patrimonio: è costituito dall'insieme di tutti i diritti patrimoniali del comune.

Cap. 2 --  Ripartizioni territoriali del comune

Il territorio comunale presenta le seguenti articolazioni:

  1. capoluogo: è l'agglomerato urbano più importante del comune, in cui ha sede la casa comunale (sede ufficiale del comune e domicilio legale).
  2. frazioni: sono gli agglomerati urbani situati ad una certa distanza dal centro urbano e differenziati rispetto al capoluogo (è desunta dalla presenza di una parrocchia, di un ufficio postale, di una agenzia bancaria ecc..ecc..). La frazione viene riconosciuta, delimitata e denominata con deliberazioni del consiglio comunale. Nella frazione possono essere istituiti uffici decentrati di anagrafe, inoltre il sindaco può delegare un consigliere all'esercizio delle sue funzioni di ufficiale di governo nelle frazioni e nei quartieri in cui non siano costituiti gli organi circoscrizionali.
  3. quartieri: sono gli agglomerati in cui si riparti il centro urbano nei comuni maggiori.

Le circoscrizioni sono articolazioni organizzative del comune per l'esercizio delle funzioni delegate e per la gestione di alcuni servizi di base (biblioteche, impianti sportivi ecc..ecc..). l'istituzione delle circoscrizioni è obbligatoria nei comuni con più di 100.000 abitanti, ed è facoltativa in quella con più di 30.000 abitanti.

Lo statuto comunale stabilisce l'organizzazione delle circoscrizioni e la modalità di elezione dei suoi organi. Di solito la circoscrizione si articola in 3 organi (consiglio, presidente, giunta esecutiva). È lo statuto che determina le funzioni da delegare alle circoscrizioni, per alcune materie lo statuto può prevedere l'audizione preventiva del consiglio circoscrizionale.

Cap.3 - Modificazioni territoriali

L'art.133 si occupa della materia delle modificazioni territoriali. Esso stabilisce che la modificazione territoriale è stabilita con legge regionale previa consultazione delle popolazioni interessate mediante referendum (al referendum partecipano oltre alle persone che dovrebbero far parte del nuovo ambito territoriale, anche le persone che fanno parte dell'ambito originario dal quale i nuovi si staccano.

Il procedimento per la istituzione di un nuovo comune o per la modifica dei confini di comuni esistenti è disciplinato con una legge quadro. Tale procedimento si articola in quattro fasi:

  1. l'iniziativa: il governo regionale, o i comuni interessati, o gli elettori residenti nella porzione di territorio alla modifica possono presentare un istanza sottoscritta dagli elettori del territorio da modificare corredata da una documentazione che provi l'autenticità delle sottoscrizioni e l'iscrizione dei sottoscrittori nelle liste elettorali. La proposta deve essere anche corredata da una planimetria di delimitazione territoriale e da un progetto di sistemazione dei rapporti patrimoniali e finanziari fra i comuni interessati.
  2. l'acquisizione dei pareri dei consigli comunali: i consigli comunali esprimono un parere sulla proposta per mezzo di una delibera consiliare votata a maggioranza semplice. Il parere non è vincolante per la regione.
  3. la consultazione della popolazione interessata:  la popolazione interessata e quella residente nella parte di comune non interessata alla modificazione  è chiamata ad esprimersi sulla proposta mediante referendum.
  4. la legge regionale:  la legge regionale conclude il procedimento.

Vi sono dei limiti all'istituzione di un nuovo comune, ad esempio vi è il limite minimo di popolazione di 10.000 abitanti. È anche vietata ogni modifica territoriale che comporta come conseguenza che altri comuni scendano al di sotto di tale limite.

Visto che i piccoli comuni sono molto costosi poiché il costo delle funzioni e dei servizi essenziali grava su un numero limitato di contribuenti, si prevedono incentivi atti a favorire l'accorpamento di comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, ad esempio con contributi finanziari per il nuovo comune creato, o con il permesso di mantenere, nonostante l'unità del comune, una articolazione di municipi.

Con la modificazione territoriale tutti i beni demaniali e i beni patrimoniali indisponibili vengono trasferiti a quel comune nel cui territorio vengono a trovarsi in seguito alla modificazione. Invece per i beni patrimoniali e per il gettito dei tributi, la ripartizione avviene in base all'estensione territoriale e alla popolazione. Le norme regolamentari comunali continuano a valere anche per il nuovo comune, fino a che questo non se ne doti di nuove proprie.

In seguito alla modifica territoriale, decade il consiglio comunale originario se si è verificata una variazione di almeno ¼ della popolazione del comune o se la modifica territoriale comporta una variazione tale da influire sul numero dei consiglieri assegnati al comune o sul sistema di elezione (ricordiamo infatti che i comuni con più di 15.000 abitanti hanno un sistema di elezione e numero di consiglieri assegnati diversi dai comuni con meno di 15.000 abitanti).

Per quanto concerne, invece, la delimitazione, rettifica e contestazione dei confini l'amministrazione comunale può chiedere alla regione che vengano compiute le seguenti operazioni:

  1. la delimitazione: ossia l'apposizione di segni riconoscibili per l'individuazione dei confini
  2. la rettifica: ossia la modificazione dei confini.

Per determinare l'esattezza dei confini i comuni possono avvalersi di diversi strumenti (cartografie catastali, linee spartiacque) che però vanno specificate nella motivazione del provvedimento regionale.

In caso di disaccordo fra i comuni, sia o meno intervenuta la regione con l'operazione di rettifica,  è ammesso il ricorso alla giurisdizione amministrativa.

Cap. 4 - Funzioni del comune



Le funzioni del comune possono classificarsi in :

  1. funzioni proprie: Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale (il t.u. non le elenca tassativamente poiché il comune è un ente a fini generali), salve quelle funzioni che sono espressamente attribuite dalla legge statale o regionale ad altri soggetti,
  2. funzioni statali:  sono le funzioni la cui titolarità spetta allo Stato, ma il cui esercizio è devoluto al comune e ai suoi organi (es: servizio elettorale, servizio di anagrafe, servizio di leva militare, servizio di statistica). Per l'esercizio di tali funzioni, il t.u. individua quale organo competente il sindaco, ma lo stesso t.u. precisa che il sindaco sovrintende tali funzioni, ammettendo che tali funzioni possano essere devolute a dirigenti e ad altri responsabili del comune.
  3. funzioni regionali: secondo la costituzione (118) le regioni possono delegare le proprie funzioni ai comuni e alle province. La regione può delegare solo funzioni che rientrano nella competenza regionale e deve in ogni caso assicurare al comune o province le risorse finanziare necessario per espletare le funzioni.

PARTE TERZA - LA RAPPRESENTANZA ELETTIVA

Cap. 1 - L'elettorato attivo (disciplinato dal t.u.223/67)

Il corpo elettorale comunale è costituito da tutti i cittadini che abbiano compiuto 18 anni e che siano residenti nel comune e che non siano incorsi in una causa escludente la capacità elettorale (ai cittadini italiani sono equiparati anche i cittadini dell'UE residenti in Italia che non posseggono la cittadinanza).

Le cause che escludono la capacità elettorale sono:

  1. il fallimento: finché dura il fallimento e non oltre 5 anni dalla data della sentenza dichiarativa di fallimento;
  2. i sottoposti a misure di prevenzione (sorveglianza speciale, divieto di soggiorno.) qualora sia divenuto definitivo il provvedimento che le applica.
  3. i sottoposti a misure di sicurezza come pene accessorie (libertà vigilata, divieto di soggiorno..) qualora sia divenuto definitivo il provvedimento che le applica.
  4. i condannati a pena che importi la interdizione dai pubblici uffici qualora sia divenuto definitivo il provvedimento che le applica. L'interdizione può essere temporanea o perpetua.

Non sono sospesi dal voto gli affetti da malattie mentali, gli interdetti e gli inabilitati. L'insieme di tutti coloro che godono del diritto di elettorale attivi è elencato nelle liste elettorali tenute presso l'ufficio comunale e presso la commissione elettorale territorialmente competente.

Ad ogni cittadino iscritto nelle liste elettorali è rilasciata, dal 1999, a cura del comune una tessera  personale valida per ogni tipo di elezione (18 elezioni)  in cui sono contenuti i dati personali e il numero della sezione in cui può essere esercitato il voto.

Le liste elettorali si distinguono in liste generali (compilate in ordine alfabetico) e in liste sezionali (secondo l'assegnazione alle singole sezioni elettorale). Alle funzioni svolte dagli uffici comunali in materia di tenuta delle liste elettorali sovrintendono due commissioni:

  1. la commissione elettorale comunale: eletta dal consiglio comunale con un numero di componenti da 4 a 8 che rimangono in carico per tutta la durata del consiglio comunale. L'elezione della commissione deve consentire la rappresentanza della minoranza. La commissione comunale sovrintende a tutte le operazioni per la tenuta delle liste e, in particolare, alle nuove iscrizioni e alle cancellazioni sulla scorta degli estratti di nascita, delle comunicazioni dei casellari giudiziari..
  2. la commissione elettorale circondariale ex mandamentale: costituita presso ogni capoluogo circondario giudiziario. È nominata con decreto del presidente della corte di appello; è presieduta da un magistrato (presidente), da un componente designato dal prefetto e da tre componenti designati dal consiglio provinciale. La commissione circondariale ha il compito di riesaminare le operazioni compiute dalla commissione comunale e di decidere sui ricorsi presentati contro gli atti di quest'ultima e cmq di provvedere su domanda o anche di ufficio alle cancellazioni e iscrizioni.

Le liste elettorali sono soggette a due tipi di revisione:

  1. revisione semestrale: ogni sei mesi, di ufficio, vengono iscritti nelle liste tutti coloro che acquisiscono la capacità elettorale e sono cancellati coloro che sono incorsi in una incapacità elettorale e che si sono trasferiti in un altro comune (la cancellazione è notificata individualmente agli interessati).
  2. revisione dinamica:ha luogo in determinate circostanze specificatamente previste dalla legge (morte, perdita della cittadinanza italiana, sopravvenuta incapacità elettorale, trasferimento di residenza in altro comune). Le  variazioni per tali motivi sono disposte dalla commissione comunale e notificate agli interessati che possono eventualmente fare ricorso alla commissione circondariale.

Contro le decisioni della commissione circondariale è previsto il ricorso alla corte di appello da parte di ogni cittadini e da parte del procuratore della repubblica presso il tribunale. Il ricorso è presentato in carta libera e non richiede l'assistenza di un avvocato. Esso viene deciso di urgenza in camera di consiglio.

La sentenza della corte di appello viene trasmessa al sindaco che la notifica all'interessato. Tale sentenza è impugnabile con ricorso per cassazione presso la corte di appello.

Cap. 2 - L'elettorato passivo

Di solito esiste coincidenza fra elettorato attivo ed elettorato passivo. Tuttavia un cittadino che vuole essere eletto a consigliere comunale può essere escluso dall'elettorato passivo in una delle seguenti cause:

  1. incandidabilità: i candidati all'atto della accettazione della candidatura devono attestare di non trovarsi nella condizione di incandidabilità. Non si possono presentare come candidati alle elezioni comunali e provinciali coloro che hanno riportato condanne con sentenza definitiva per:
    1. delitto di associazioni mafiosa o traffico di stupefacenti
    2. gravi delitti contro la PA (peculato, concussione, corruzione)
    3. reato commesso per abuso di potere o con violazione dei doveri inerenti alla pubblica funzione (reclusione superiore ai 6 mesi)
    4. delitto non colposo con pena superiore ai 2 anni
  2. ineleggibilità: Sono ineleggibili i titolari di determinati uffici i quali  abbiano potuto influenzare l'esito delle elezioni. Ad esempio i dipendenti del comune, i dirigenti delle aziende sanitarie locali, i magistrati civili, penali ed amministrativi, i ministri di culto. ecc..ecc.. la causa di ineleggibilità può essere rimossa prima del giorno ultimo previsto per la presentazione delle candidatura mediante:
    1. dimissioni dall'ufficio
    2. aspettativa: l'aspettativa senza assegni su domanda è concessa per tutta la durata della campagna elettorale e per tutta la durata del mandato (non vale per i dipendenti a tempo indeterminato).
    3. Trasferimento dall'ufficio
  3. incompatibilità: vi è incompatibilità quando l'eletto ha un conflitto di interesse con il comune nel quale è eletto. La situazione di incompatibilità può essere fatta valere in sede di convalida della candidatura (come per l'incandidabilità e l'ineleggibilità) o può essere fatta valere in tempo successivo (se viene scoperta successivamente). Non possono ricoprire la carica di consigliere comunale per incompatibilità:
    1. gli amministratori e dirigenti con poteri di rappresentanza e coordinamento di enti vigilati o sovvenzionati dal comune
    2. i titolari, gli amministratori e dirigenti di impresa che hanno parte, direttamente o indirettamente, in appalti o forniture nell'interesse del comune
    3. i consulenti legali, amministrativi e tecnici di enti vigilati o sovvenzionati o di imprese fornitrici o appaltatrici
    4. coloro che hanno lite pendente in un procedimento civile o amministrativo con il comune
    5. gli amministratori ed impiegati dichiarati responsabili
    6. il debitore di un credito liquido ed esigibile del comune o di azienda da esso dipendente, legalmente messo in mora.

Anche le cause di incompatibilità possono venire rimosse, ad esempio nel caso f, con il pagamento del debito, o nel caso a con la cessazione delle funzioni entro 10 giorni dalla data in cui è venuta a concretarsi la causa ostativa. Per le cause di incompatibilità sopravvenute alla elezione non può procedersi alla dichiarazione di decadenza, se non si effettua prima la contestazione della causa di incompatibilità. L'interessato notificatagli la contestazione ha 10 giorni di tempo per presentare controdeduzioni.  Scaduto tale termine il consiglio ha 10 giorni di tempo per invitare, ove ritenga sussistente la causa di incompatibilità,  il consigliere a rimuovere la causa o ad esercitare  una scelta tra la carica che vuole conservare, altrimenti il consiglio può dichiararlo decaduto.  Contro la delibera di pronuncia di decadenza del consiglio comunale è ammesso ricorso giurisdizionale al tribunale civile competente (una volta iniziato il procedimento ordinario, però, non è più permessa la rimozione della causa da parte dell'interessato).

L'incandidabilità si verifica, come abbiamo visto, in caso di condanne in via definitiva. È possibile tuttavia la sospensione di diritto dalle cariche in caso di:

  1. condanna non definitiva per delitti mafiosi, traffico di stupefacenti, gravi reati contro la PA
  2. sentenza di primo grado confermata in appello con pena non inferiore a due anni per un delitto non colposo
  3. per applicazione di una misura di prevenzione con provvedimento non definitivo

I consiglieri sospesi sono surrogati provvisoriamente con il candidato che nella medesima lista occupa l'ultimo posto. Se però interviene la condanna definitiva, si procede alla decadenza del consigliere, in caso di assoluzione, invece, egli viene reintegrato nella carica.

È consentita la candidatura di un soggetto in due comuni diversi. Se il soggetto è eletto in tutte e due i comuni, esso deve scegliere entro 5 giorni dall'ultima deliberazione di convalida (che avviene entro 20 giorni dalla proclamazione degli eletti) a scegliere uno dei due comuni. Se non lo fa il soggetto rimane eletto nel comune dove ha ricevuto la percentuale di voti più alta.

Cap. 3 - Sistema elettorale per l'elezione contestuale del sindaco e del consiglio

Dal 1193 il sindaco non viene più eletto dal consiglio comunale, ma viene eletto direttamente dal corpo elettorale; elezione del sindaco ed elezione del consiglio comunale avvengono contestualmente quindi.

Vi sono due procedimenti di elezione per il sindaco e il consiglio comunale a seconda che il comune abbia più o meno di 15.000 abitanti.

Comuni con meno di 15.000 abitanti

Ogni candidato a Sindaco deve essere collegato ad una lista di candidati a consigliere comunale. Ogni lista ha l'obbligo di rendere noto il programma che essi intendono realizzare.  L'elettore vota per il candidato a sindaco e per la lista ad esso collegata e può esprimere un voto di preferenza per uno dei candidati della lista. È eletto sindaco il candidato che ottiene il maggior numero di voti (maggioranza relativa). In caso di parità di voti si procede al ballottaggio fra i due che hanno preso più voti. La lista collegata al sindaco vincitore ottiene i 2/3 dei seggi del consigli, mentre i rimanenti sono ripartiti fra le altre liste con il metodo proporzionale, applicando il metodo d'Hont. È vietata la rielezione del sindaco per più di due mandati consecutivi, salvo che uno dei due mandati precedenti abbia avuto durata inferiore a 2 anni, sei mesi ed un giorno per cause diverse dalla dimissione volontaria.

L'elettore non può diversificare il voto per il sindaco dal voto per la lista e non sono possibili collegamenti fra più liste a sostegno di un unico candidato.

Comuni con più di 15.000 abitanti

Il candidato a sindaco deve essere collegato ad una o più liste di candidati a consiglieri comunali. L'elettore vota contemporaneamente per un candidato sindaco e per una delle liste. A differenza del sistema precedente, l'elettore può esprimere il suo voto anche per una lista diversa da quelle collegate al sindaco che ha votato (voto disgiunto). Nell'ambito della lista scelta può esprimere anche una preferenza per uno dei candidati della lista. È eletto sindaco il candidato che ha ottenuto la metà  più uno dei voti validamente espressi (maggioranza assoluta). Se nessun candidato ottiene la maggioranza assoluta, si procede ad un secondo turno elettorale di ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti. Al secondo turno i due candidati ammessi possono dichiarare di collegarsi ad altre liste oltre a quelle cui erano collegati al primo turno. Al secondo turno elettorale è eletto il candidato che ottiene il maggior numero di voti. La ripartizione dei seggi tra liste avviene con formula proporzionale, utilizzando il metodo d'Hondt. Ma al fine di assicurare al sindaco eletto la disponibilità di una sicura maggioranza consiliare che realizzi l'indirizzo approvato dal corpo elettorale, è prevista l'attribuzione di un premio di maggioranza (20%) alla lista o alle liste  collegate al candidato eletto sindaco. Ai fini della attribuzione del premio, bisogna distinguere a seconda che si sia raggiunta la maggioranza al primo o al secondo turno:

  1. primo turno: il premio del 20 % dei seggi viene attribuito alla lista o al gruppo di liste collegate al sindaco proclamato eletto che abbiano conseguito almeno il 40% dei voti validi, sempre che nessuna altra lista o gruppo di liste abbia superato il 50% dei voti validi.
  2. secondo turno:  il premio viene attribuito alla lista o al gruppo di liste collegato al sindaco proclamato eletto, sempre che nessuna altra lista abbia conseguito nel primo turno il 50% dei voti validi

Una volta determinato il numero di seggi spettanti ad ogni lista, sono innanzitutto proclamati eletti alla carica di consiglieri i candidati sindaci non eletti, sempre se collegati a liste che abbiano ottenuto almeno un seggio.

Non sono ammesse alla assegnazione dei seggi le liste che hanno ottenuto al primo turno meno del 3% dei voti validi.

La prima seduta dopo le elezioni deve essere convocata dal sindaco entro 10 giorni dalla proclamazione del vincitore. La presidenza del consiglio spetta al consigliere anziano fino alla elezione del presidente del consiglio (comuni con più di 15.000 ab.). in tale seduta bisogna convalidare l'elezione e eleggere la commissione elettorale comunale, il sindaco deve comunicare, inoltre, i nominativi della giunta.

Cap.4 - Procedimento elettorale

Il procedimento elettorale si svolge attraverso le seguenti fasi:

  1. convocazione dei comizi
  2. presentazione delle liste
  3. ammissione delle liste
  4. campagna elettorale
  5. costituzione dei seggi
  6. votazione
  7. scrutinio
  8. verbalizzazione
  9. proclamazione degli eletti

La presentazione delle liste

La lista dei candidati deve essere presentata con apposita dichiarazione contenente, oltre ai nominativi dei candidati, il modello del contrassegno e l'indicazione di due delegati che abbiano la facoltà di designare i rappresentanti di lista.  La dichiarazione deve essere sottoscritta da un numero di elettori presentatori che varia a seconda del numero di abitanti del comune.

Insieme alla lista dei candidati devono essere presentate anche le singole accettazioni della candidatura. Nella accettazione, il candidato deve dichiarare di non trovarsi nelle condizioni di incandidabilità.

La lista e tutto il resto va presentato presso la segreteria del comune entro le ore 12 del 29°giorno della data antecedente quella della votazione.

 

L'ammissione delle liste

 

Il segretario comunale non può ricusare una lista anche se presentata fuori termine o incompleta. Il controllo sulla regolarità e tempestività di presentazione della lista è devoluto alla commissione elettorale circondariale, la quale ha il potere di eliminare, anche, i nominativi dei candidati in candidabili.  Contro la delibera di eliminazione della commissione circondariale è ammesso il ricorso entro tre giorni alla stessa commissione, o in alternativa al tribunale amministrativo.

La campagna elettorale




La campagna elettorale è disciplinata da leggi speciali. Essa dura 30 giorni (dal giorno in cui il comune stabilisce gli spazi per l'affissione dei manifesti fino alle 24 del 29°giorno, antecedente le votazioni).

Per ogni lista e candidato è nominato un committente responsabile che si assume tutte le responsabilità per eventuali violazioni delle norme sulla propaganda elettorale.

Sono posti alcuni limiti alla propaganda:

  1. affissioni: avvengono solo negli spazi messi a disposizione dalla giunta municipale
  2. striscioni elettorali: sono ammessi solo per i partiti o gruppi politici e non per i singoli candidati
  3. comizi e riunioni elettorali: non vi è l'obbligo di avvertire la questura almeno 3 giorni prima ma è vietato farli vicino a uffici pubblici, ospedali, scuole aperte.
  4. inserzioni nei giornali: sono vietate, ma sono ammesse le stampe elettorali dei candidati e delle liste
  5. propaganda luminosa: sono vietate quelle fisse e quelle eseguite su mezzi mobili
  6. comunicazione radiotelevisiva: sono distribuiti con equità gli spazi radiotelevisivi. Essi sono gratuiti e gestiti autonomamente, sono inoltre obbligatori per la Rai, e facoltativi per le altre Tv e radio locali.
  7. sondaggi: sono vietati nei 15 giorni precedenti le elezioni e fino alla chiusura dei seggi.

La votazione

Può votare solo chi è in possesso della tessera elettorale e di un documento di identità. Appositi seggi sono costituiti presso ospedali, case di cura, case di custodia in modo da consentire il voto a infermi e detenuti.

Possono essere ammessi al voto assistito gli elettori a cui  è preclusa in modo assoluto la facoltà materiale del voto mediante il segno grafico, a patto che essi presentino un certificato medico.

Lo scrutinio

A votazione chiusa il seggio, dopo aver compiuto le operazioni di accertamento del numero di votanti, viene chiuso.

Il giorno dopo si da inizio alle operazioni di scrutinio con il computo delle schede valide, schede bianche e schede nulle.

Vige, nella valutazione della validità delle schede, il principio della salvaguardia della volontà dell'elettore e quindi la validità dei voti deve essere ammessa tutte le volte in cui si può desumere dalla scheda l'effettiva volontà del votante.

Sono nulle le schede non autenticate dal seggio o quelle segnate con una matita diversa da quella in dotazione, o che presentano segni di riconoscimento apposti intenzionalmente.

Tutte le operazioni compiute dai seggi devono essere scritte nei verbali, i quali fogli sono singolarmente sottoscritti da tutti i componenti del seggio.

Per i comuni fino a 1000 abitanti tutti i verbali delle sezioni e le schede votate vengono, poi, trasferiti al presidente della prima sezione elettorale e al presidente del tribunale che presiede l'ufficio centrale negli altri comuni.

La proclamazione degli eletti

Nei comuni fino a 15.000 ab. le operazioni di riepilogo dei voti, ripartizione seggi e proclamazione dei candidati eletti, vengono effettuate dalla adunanza dei presidenti delle sezioni, presieduta dal presidente della prima sezione. Negli comuni maggiori la proclamazione è di competenza dell'ufficio centrale presieduto dal presidente del tribunale competente per territorio.

Spetta al consiglio comunale, nella sua prima adunanza, convalidare l'elezione dei suoi membri. Il consiglio, qualora dovesse dichiarare l'ineleggibilità di un consigliere, provvede alla surroga con il primo degli eletti della stessa lista.

Ricorsi in materia elettorale

Sono di competenza del giudice ordinario le controversie in materia di eleggibilità e di incompatibilità. Sono di competenza del giudice amministrativo le controversie in tema di operazioni elettorali.

In tema di eleggibilità, presupposto processuale per adire al giudice ordinario, è che sulla elezione sia intervenuta la delibera di convalida.  Possono impugnare la delibera di convalida sia un candidato e sia un elettore qualsiasi. Se il giudice ordinario accoglie l'impugnazione, la elezione viene annullata e si procede alla surroga dell'eletto con il primo dei non eletti.

In tema di incompatibilità sopravvenuto, il presupposto processuale per adire al giudice ordinario è che sulla questione si sia pronunciato il consiglio comunale con delibera, dopo che sia stato esperito il procedimento per la contestazione della causa di incompatibilità

PARTE QUARTA - IL CONSIGLIO COMUNALE

Cap. 1 - Il consiglio

In generale il consiglio comunale è contraddistinto dai seguenti caratteri:

  1. è un organo di indirizzo (a competenza solo per gli atti fondamentali di indirizzo)
  2. è un organo di controllo politico amministrativo sull'operato dell'esecutivo
  3. è un organo a competenza limitata poiché le sue competenze sono tassativamente determinate e non possono essere estese da nessuno e per nessuna ragione.

Il numero dei componenti del consiglio varia a seconda della popolazione del comune. Nei comuni maggiori è obbligatoria l'elezione di un presidente del consiglio comunale, mentre negli comuni più piccoli è facoltativa, essendo possibile per il sindaco ricoprire la carica di presidente del consiglio.

Il presidente del consiglio ha compiti circoscritti alla convocazione e direzione dei lavori consiliari nonché far rispettare l'ordine, la regolarità e la legalità delle sedute. È il presidente che fissa la data di convocazione del consiglio (di sua iniziativa o su domanda del sindaco o di 1/5 dei consiglieri comunali).

La costituzioni delle commissioni consiliari è facoltativa è il loro funzionamento è disciplinato dallo statuto. La legge però stabilisce che le commissioni devono rispettare, nella loro formazione, in modo proporzionale la composizione del consiglio (non si può, tuttavia, precludere il diritto di ogni gruppo consiliare di essere presenta in ogni commissione). Le commissioni hanno solo funzioni consultive ed istruttorie. Oltre alle commissioni competenti per materia possono essere istituite commissioni speciali.

Il gruppo consiliare raggruppa, invece, tutti i consiglieri di un determinato gruppo o raggruppamento. Ogni gruppo consiliare ha un capogruppo che partecipa alla conferenza dei capigruppo in cui si esprime il proprio  parere, con il presidente del consiglio, sullo svolgimento dei lavori consiliari. La costituzione e i poteri dei gruppi sono disciplinati dal regolamento del consiglio. Quest'ultimo determina il numero minimo di consiglieri occorrenti per la costituzione del gruppo. Quei consiglieri che non aderiscono ad uno dei gruppi costituiti entrano a far parte del gruppo misto.

L'elenco delle materie di competenza consigliare ha carattere tassativo:

  1. atti normativi: statuto dell'ente e delle aziende speciali e vari regolamenti (tranne il regolamento degli uffici e dei servizi).
  2. atti programmatori: ad esempio il piano triennale di opere pubbliche o il piano del traffico urbano
  3. atti di pianificazione urbanistica
  4. bilanci
  5. convenzioni e associazioni con altri enti
  6. atti di decentramento: sono gli atti che disciplinano l'organizzazione e il funzionamento dei consigli circoscrizionali
  7. acquisti e alienazione di immobili, permute e concessioni
  8. impegni finanziari pluriennali
  9. criteri per la nomina dei rappresentanti del comune in enti, aziende ed istituzioni

Il consiglio dura in carica 5 anni. Esso può decadere per varie ragioni tra cui:

  1. variazione di almeno un quarto della popolazione: nei casi già visti di modificazione territoriale ad esempio.
  2. dimissione della metà più uno dei consiglieri: non si procederebbe alla surrogazione dei dimissionari perché il legislatore ha interpretato una così grande dimissione come il sintomo di una profonda ed insanabile crisi.

Diversa dalla decadenza del consiglio è lo scioglimento del consiglio che avviene con decreto del PDR su proposta del ministro dell'interno. Esso avviene per le seguenti ragioni:

  1. compimento di atti contrari alla costituzione
  2. gravi e persistenti violazioni di legge
  3. turbamento dell'ordine pubblico
  4. mancato funzionamento degli organi e dei servizi
  5. mancata approvazione del bilancio entro i  termine: infatti in caso di non approvazione del bilanci nei termine, viene predisposto da parte dell'autorità prefettizia uno schema di bilancio, con diffida al consiglio di approvarlo entro un determinato termine. Decorso inutilmente tale termine il documento è approvato da un commissario e si  procede allo scioglimento.

Poiché il  decreto del PDR di scioglimento del consiglio ha carattere sanzionatorio, l'amministrazione dell'interno è tenuta a dare comunicazione dell'avvio del procedimento ai singoli consiglieri che possono impugnare tale provvedimento di fronte alla giustizia amministrativa.

Il consiglio comunale può altresì essere sciolto nel caso in cui dalla indagine della polizia giudiziaria emergano collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata  o emergano condizionamenti degli amministratori che compromettono la libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento dell'amministrazione ed il regolare svolgimento dei servizi.

Con il decreto di scioglimento viene nominato un commissario che provvede alla gestione temporanea dell'ente.  Al commissario competono i poteri conferitogli con il decreto (di solito vengono attribuiti ad esso le funzioni del sindaco e della giunta e nei casi di urgenza anche quelle del consiglio).

Allorché sia iniziato il procedimento di scioglimento del consiglio, il prefetto può sospendere il consiglio quando ricorrano motivi di grave e urgente necessita. Con lo stesso provvedimento viene nominato un commissario provvisorio. La sospensione non può superare i 90 giorni, decorso tale termine senza che sia intervenuto lo scioglimento definitivo, il provvedimento di sospensione provvisoria decade.

Cap. 2 - Lo status dei consiglieri comunali

Lo status del consigliere comunale è costituito dal complesso dei suoi diritti e doveri.

Il consigliere entra in carica all'atto della proclamazione della elezione, o in caso di surrogazione, in seguito alla adozione da parte del consiglio comunale della relativa delibera.  I consiglieri durano in carica 5 anni, ma per il principio della prorogatio, continuano ad esercitare le loro funzioni per gli atti urgenti ed improrogabili fino alla proclamazione dei nuovi eletti.

I doveri dei consiglieri sono:

  1. dovere di correttezza ed imparzialità: ha l'obbligo, infatti, di astenersi dalle delibere alle quali è interessato in prima persona. Si deve trattare di attività di carattere economico tali da creare una utilità finanziaria o patrimoniale che abbiano carattere continuativo.
  2. dovere di partecipazione alle sedute: spetta allo statuto di stabilire quale sia il numero di sedute continuative la cui assenza può giustificare la decadenza.
  3. dovere di rendere la dichiarazione sulla propria situazione patrimoniale al momento della assunzione della carica e rinnovandola ogni anno.

Il consigliere lavoratore subordinato ha il diritto di assentarsi dal lavoro senza subire alcuna decurtazione retributiva. In particolare i permessi retributivi riguardano:

  1. la giornata in cui è convocato il consiglio: qualora i lavori del consiglio si protraggono oltre la mezzanotte, il consigliere ha il diritto di assentarsi dal lavoro anche l'intera giornata successiva.
  2. per la partecipazione delle adunanze delle commissioni

Il pagamento della retribuzione per le assenze dal lavoro provvede il datore di lavoro, sia pubblico e sia privato, ma l'onere della retribuzione è a carico dell'ente o amministrazione pubblica, se si tratta di dipendente pubblico, mentre è a carico del comune, se si tratta di dipendente privato o di dipendente di ente pubblico economico.

Per la partecipazioni ad attività connesse con il mandato, ma diverse dalla partecipazione alle sedute del consiglio o delle sue commissioni permanenti, spettano ai consiglieri permessi non retribuiti fino ad un massimo di 24 ore lavorative mensili.

Al consigliere comunale è corrisposto per la partecipazione alle sedute del consiglio e commissioni un gettone di presenza. Se la seduta è regolarmente convocata ma non ha luogo per qualsiasi motivo, il consigliere ha diritto lo stesso al gettone di presenza. Lo statuto può consentire che, su richiesta dei consiglieri interessati, il gettone di presenza sia trasformato in indennità mensile di funzione (calcolata in base al numero di sedute che sono state tenute nel mese).

Al consigliere che risiede fuori del territorio del comune, spetta il rimborso delle spese di viaggio sostenuto per la partecipazione alle sedute del consiglio o commissioni.

Il consigliere ha diritto di ottenere dagli uffici del comune tutte le notizie e le informazioni in loro possesso utili all'espletamento del suo mandato (senza l'obbligo di indicare alcuna motivazione e senza dovere corrispondere il corrispettivo dei costi di riproduzione).  I consiglieri comunali sono comunque tenuti all'osservanza del segreto di ufficio.

La cessazione dalla carica di consigliere comunale può avvenire per:

  1. dimissioni: sono efficaci immediatamente e sono irrevocabili.
  2. decadenza per causa di incompatibilità
  3. decadenza per mancata partecipazione alle sedute
  4. decadenza per misure contro la criminalità organizzata

PARTE QUINTA - L'ESECUTIVO COMUNALE

Cap. 1 - Il sindaco

Il sindaco è il capo dell'amministrazione comunale. È un organo preminente rispetto al consiglio comunale. Ha compiti di direzione e coordinazione dell'esecutivo comunale. Oltre ad essere il capo dell'amministrazione comunale, il sindaco è anche organo decentrato dell'autorità centrale, assumendo in tale qualità la figura di ufficiale di governo (esercitando funzioni proprie dello stato e della regione, sotto la vigilanza dell'autorità statale o regionale).

È causa di ineleggibilità a sindaco:

  1. tutte le cause di ineleggibilità previste per i consiglieri comunali
  2. rivestire la qualità di ministro di un culto
  3. chi ha ricoperto per due mandati consecutivi la carica di sindaco

E' causa di incompatibilità a sindaco:

  1. tutte le cause di incompatibilità previste per i consiglieri comunali
  2. avere parenti o affini fino al secondo grado che svolgono le funzioni di:
    1. segretario comunale
    2. esattore
    3. collettore
    4. tesoriere
    5. appaltatore di lavoro o di servizi o di fideiussione dei predetti.
  3. ricoprire la carica di senatore o deputato
  4. chi ha ricoperto per due mandati consecutivi la carica di sindaco

Il sindaco dura in carica 5 anni, che iniziano dalla data della proclamazione dell'elezione da parte dell'ufficio elettorale. Il sindaco scade contemporaneamente al consiglio e parimenti ad esso vale anche per lui la prorogatio.

Nella prima seduta di consiglio, il sindaco presta giuramento di osservare la costituzione. Esso, in qualità di capo dell'amministrazione comunale esercita le seguenti attribuzioni:



  1. rappresentanza dell'ente
  2. presidenza degli organi collegiali (a meno che per legge tale presidenza spetti ad altri organi)
  3. sovrintendenza sul funzionamento dei servizi e degli uffici
  4.  nomina dei responsabili degli uffici e conferimento degli incarichi a dirigenti e collaboratori esterni
  5. nomina dei rappresentanti del comune presso enti, aziende ed istituzione
  6. coordinamento degli orari degli uffici e degli esercizi pubblici
  7. limitazioni al traffico veicolare

Abbiamo detto poc'anzi che il sindaco è anche ufficiale di governo. In quanto tale ha competenza sulle seguenti materie:

  1. stato civile: è ufficiale di stato civile: celebra matrimoni civili, custodisce i registri dello stato civile e rilascia estratti e certificati di stato civile dei cittadini.
  2. anagrafe: è ufficiale dell'anagrafe
  3. statistica: sovrintende alle operazioni di censimento e rilevazione statistica
  4. ordine pubblico e pubblica sicurezza

Il sindaco deve nominare fra gli assessori il vice sindaco, che esercita le stesse funzioni del sindaco in caso di assenza o impedimento. Il vice sostituisce il sindaco in tutte le sue attribuzioni, anche in quelle di ufficiale di governo.

Il sindaco dura in carico per i 5 anni del mandato, fino all'elezione del suo successore. Tuttavia può verificarsi la cessazione anticipata della carica per:

  1. approvazione di una mozione di sfiducia, la quale comporta lo scioglimento anche del consiglio. La mozione deve essere sottoscritta da almeno 2/5 dei consiglieri assegnati, la proposta deve essere depositata almeno 10 giorni, la proposta deve essere motivata con ragioni inerenti al mancato rispetto del programma e al mancato funzionamento degli uffici e servizi, la proposta va votata per appello nominale e deve essere approvata dalla maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati.
  2. dimissioni: diventano irrevocabili ed efficaci dopo venti giorni dalla presentazione
  3. decadenza: si verifica per le stesse cause di incompatibilità o di sopravvenuta causa di ineleggibilità previste per i consiglieri comunali
  4. impedimento permanente dovuto a infermità fisica o ad emigrazione all'estero: spetta allo statuto disciplinare le modalità di accertamento dell'impedimento.
  5. rimozione: quando il sindaco compie atti contrari alla costituzione o commette gravi violazioni di legge o ricorrono gravi motivi di ordine pubblico.

Il distintivo del sindaco consiste in una fascia tricolore di seta fregiata dello stemma della repubblica da portarsi a tracolla della spalla destra.

Al sindaco compete una indennità di carica, la cui misura è determinata entro i limiti stabiliti per ciascuna classe di comuni per ogni triennio con apposito decreto ministeriale. La indennità è deliberata annualmente dal consiglio comunale con votazione a maggioranza qualificata. Al sindaco che, per ragioni del suo ufficio, si rechi fuori del territorio del comune è dovuto il rimborso delle spese di trasporto, nonché una indennità di missione.

Le ordinanze contingibili ed urgenti

Le ordinanze contingibili ed urgenti sono le ordinanze di urgenza che possono essere emesse dal sindaco nella sua qualità di capo dell'amministrazione locale (per emergenze a livello locale in materie di sanità ed igiene pubblica) o di ufficiale del governo (per eliminare gravi pericoli che minacciano a livello locale l'incolumità dei cittadini).

Esse possono considerarsi legittime solo quando ricorrano di due requisiti seguenti:

1.    contingibilità: il provvedimento è con tingibile quando è determinato da un evento accidentale, imprevisto o quantomeno imprevedibile e che abbia il carattere i temporaneità.

2.    urgenza: il provvedimento è di urgenza quando mira a soddisfare un esigenza che con i normali mezzi non si sarebbe potuta fronteggiare.

Al fine dell'esecuzione della ordinanza suddetta, il comune può avvalersi della forza pubblica nel caso in cui il personale del comune non sia sufficiente o idoneo per l'attuazione.

Cap. 2 - La giunta comunale

La giunta comunale si compone del sindaco, che la presiede e dagli assessori. Poiché gli assessori vengono nominati dal sindaco, la giunta ha un ruolo di organo ausiliario del sindaco..

Il numero degli assessori della giunta è stabilito dallo statuto. Comunque il numero non può essere superiore ad 1/3 del numero dei consiglieri e comunque non superiore a 16.

La giunta esplica due tipi di funzioni:

  1. collabora con il sindaco: la attività di collaborazione si esplica nella formulazione del programma che il sindaco deve enunciare all'inizio del suo mandato.
  2. compie attività propositiva e di impulso nei confronti del consiglio: alla giunta spetta formulare le proposte di deliberazione da sottoporre al consiglio; in particolare la proposta di bilancio di previsione e la proposta di rendiconto.

Sono attribuite alla giunta le competenze che non siano riservate dalla legge o dallo statuto al sindaco e che non siano attribuite alle competenze gestionali dei dirigenti.

La competenza della giunta è nelle seguenti materie:

  1. organizzazione degli uffici: la giunta adotta il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi.
  2. gestione finanziaria: la giunta predispone lo schema del bilancio annuale e la relativa relazione revisionale e programmatica, nonché il piano esecutivo di gestione che determina gli obiettivi della gestione e che assegna ai responsabili dei servizi le dotazioni necessarie.
  3. amministrazione del personale: la giunta ha la programmazione triennale del personale, l'assunzione del personale mediante contratto e la approvazione degli atti del procedimento del concorso.
  4. urbanistica: la giunta approva il piano di lottizzazione
  5. ecc..ecc..

Cap.3 - Gli assessori

Gli assessori vengono nominati dal sindaco secondo una propria scelta discrezionale. La nomina degli assessori è uno dei primi atti che il sindaco deve compiere dopo i suo insediamento (nella prima seduta consigliare successiva alle elezioni). La nomina dell'assessore diventa esecutiva in seguito alla accettazione da parte del nominato.

Per la nomina ad assessore è richiesto il possesso dei requisiti di eleggibilità e compatibilità previsti per la elezione alla carica di consigliere. Vi sono alcune specifiche cause di ineleggibilità e incompatibilità:

  1. è incompatibile la carica di assessore con quella di consigliere comunale (tranne nei comuni inferiori ai 15.000 ab.)
  2. è incompatibile la carica di assessore comunale con quella di assessore provinciale e consigliere regionale
  3. non possono far parte della giunta parenti entro il terzo grado del sindaco

Non esiste il limite del secondo mandato per gli assessori, e non è prevista una convalida degli assessori da parte del consiglio (il quale può kmq segnalare una causa ostativa al fine di promuovere la pronuncia di decadenza).

Nei comuni fino a 15.000 ab. il sindaco può scegliere gli assessori fra i consiglieri, mentre non è possibile farlo nei comuni superiori (se lo si fa il consigliere deve scegliere quale carica mantenere).

Con il decreto di nomina dell'assessore viene delegato ,dal sindaco all'assessore, un settore dell'amministrazione  nel quale esso dovrà agire. La delega comporta tutti i poteri per il disbrigo degli affari inerenti al settore che gli è stato attribuito.

L'assessore rimane in carica per lo stesso periodo del sindaco. Vi sono però altre cause di cessazione della carica:

  1. dimissioni presentate al sindaco
  2. decadenza per causa sopravvenuta di ineleggibilità o incompatibilità
  3. revoca da parte del sindaco: quando viene meno il rapporto fiduciario sindaco-assessore. La revoca deve essere motivata e con lo stesso decreto di revoca va nominato anche il sostituto.

Cap.4 - Status degli amministratori

Quando si parla di amministratori ci si riferisce al sindaco e agli assessori (i componenti dell'esecutivo).

Agli amministratori competono diritti e doveri analoghi a quelli dei consiglieri ma con in più un trattamento speciale:

  1. aspettativa: i dipendenti pubblici e privali eletti o nominati amministratori possono avanzare all'amministrazione al datore di lavoro privato, di essere posti in aspettativa non retribuita per tutto il periodo di espletamento del mandato.
  2. indennità di funzione mensile: la misura è determinata con decreto del ministro dell'interno di concerto con il ministro del tesoro, sentita la conferenza stato-città ed autonomie locali.
  3. rimborso spese: sono previste per le funzioni esercitate fuori dall'ambito territoriale dell'ente a cui si riferiscono le funzioni esercitate, il rimborso delle spese di trasporto sostenute e una indennità di missione. Ma solo quando vi è un collegamento diretto fra la missione  e le spese sostenute.
  4. polizza di assicurazione: il comune stipula una polizza assicurativa per i rischi e gli infortuni che gli amministratori possono subire nello svolgimento delle loro funzioni per cause connesse all'espletamento del loro mandato. Non sono coperti i danni derivanti da comportamenti dolosi o gravemente colposi o per fatti in cui si può ravvisare un conflitto con gli interessi dell'ente.
  5. divieto di trasferimento: gli amministratori godono di un divieto di essere trasferiti dal loro datore di lavoro (privato o pubblico) se non con il loro consenso. Tranne per cause di assoluta necessità.
  6. rimborso spese di giustizia: l'amministratore sottoposto a procedimento penale o per responsabilità amministrativa o contabile per fatti connessi all'esercizio delle sue funzioni istituzionali, se è assolto ha diritto al rimborso delle spese legali sostenute.
  7. indennità di fine mandato: alla cessazione della carica per una qualsiasi causa viene corrisposta una indennità con le stesse funzioni del TFR per tutti i lavoratori dipendenti. È pari ad una mensilità per ogni anno di mandato espletato.

PARTE SESTA - LA BUROCRAZIA COMUNALE

Cap.1 - L'ordinamento degli uffici e dei servizi

Il regolamento degli uffici e dei servizi prende il posto del precedente regolamento organico (il quale ha perso importanza per via della contrattualizzazione e privatizzazione del pubblico impiego).

La competenza ad adottare il regolamento prima del consiglio comunale spetta ora alla giunta, la quale deve rispettare i criteri generali stabiliti dal consiglio.

La legge non precisa in quale modo il consiglio provvede a determinare tali criteri. In ogni caso i criteri del consiglio sono importanti in ordine a tre oggetti:

1.    la precisazione di quali sono le aree di intervento: ossia dove è che l'amministrazione intende intervenire e impiegare le proprie risorse; non possono mancare le tre aree fondamentali (amministrativa,  contabile e tecnica).

2.    l'articolazione dei servizi: ogni servizio è raggruppato in più uffici, i quali fanno capo ad un unico responsabili. I servizi godono di autonomia gestionale e finanziaria.

3.    la dotazione organica: ossia quale è il numero dei posti di ogni servizio a seconda del carico di lavoro che dovrà svolgere. Il numero dei posti è molto condizionato dalle disponibilità del bilancio.

Cap.2 - Il segretario comunale

L'ufficio di segreteria comunale è istituito obbligatoriamente in ogni comune. Il segretario svolge funzioni di collaborazione e di assistenza giuridica amministrativa nei confronti degli organi istituzionali dell'ente.

I segretari comunali sono iscritti in un albo nazionale, articolato in sezioni regionali. All'albo si accede previo concorso e corso di formazione della durata di 18 mesi, nonché di un tirocinio pratico di 6 mesi.

L'albo è amministrato da un agenzia denominata agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali. L'agenzia con sede a Roma gode di personalità giuridica di diritto pubblico ed è dotata di autonomia amministrativa e finanziaria. Il suo consiglio di amministrazione è nominato con decreto del presidente del consiglio dei ministri. Le sezioni regionali hanno sede nei comuni capoluoghi di regione. L'agenzia cura la tenuta dell'albo, disponendo le iscrizioni e le cancellazioni, indici i concorsi per l'accesso all'albo e adotta i provvedimenti di assegnazione e organizza i corsi di formazione.

Il segretario comunale ha due tipi di rapporto: un rapporto di impiego con l'agenzia della gestione dell'albo, e un rapporto di servizio con il comune presso il quale è chiamato a svolgere servizio.

L'assegnazione della sede comunale al segretario avviene con nomina fiduciaria da parte del sindaco, che lo sceglie discrezionalmente fra gli iscritti all'albo.

Alla nomina il sindaco deve provvedere non prima di 60 giorni e non dopo 120 giorni dal suo insediamento. Se non rispetta tali limiti si intende tacitamente confermato il segretario comunale di prima.

La durata dell'incarico del segretario è pari a quella della durata del mandato del sindaco che lo ha nominato, ma esso può essere anche revocato  prima dal sindaco. Il provvedimento di revoca, però, deve essere motivato e preceduto da una deliberazione della giunta comunale nel quale deve essere istituito un contraddittorio con l'interessato. La revoca deve essere giustificata da gravi violazioni dei doveri di ufficio.

Al segretario sono attribuite funzioni di collaborazione e assistenza giuridica e amministrativa verso tutti gli organi istituzionali (sindaco, giunta, consiglio, assessori). Nell'esercizio di tali funzioni il segretario partecipa alle sedute della giunta e del consiglio con funzioni non solo di verbalizzazione ma anche di consulenza (è stato abolito l'obbligatorio parere di legittimità del segretario su tutte le delibera ma su richiesta egli deve fornire il proprio parere).

Spetta inoltre al segretario la vigilanza e il coordinamento dell'attività dei dirigenti e dei responsabili dei servizi.

Il segretario è inoltre abilitato a svolgere ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dal regolamento o conferitagli dal sindaco.

Il regolamento per gli uffici e i servizi può  prevedere il posto e la qualifica di vicesegretario. Quest'ultimo ha il compito di aiutare il segretario e di sostituirlo nei casi di vacanza, assenza o impedimento.

In caso di assenza temporanea del segretario e del vice segretario, le funzioni vicarie vengono assunte temporaneamente dal dirigente più anziano.

Il direttore generale

Nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, il sindaco, previa delibera di giunta, può nominare un direttore generale (al di fuori della dotazione organica).

Esso provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo e sovrintende alla gestione dell'ente. Poiché il direttore generale esercita funzioni affini a quelle del segretario comunale, si pone il problema dei rapporti tra le due figure. Tali rapporti vengono regolati dal regolamento sull'ordinamento degli uffici, tenendo conto dei diversi autonomi ruoli. In ogni caso il segretario comunale non è gerarchicamente dipendente dal direttore generale.

Cap. 3 - I dirigenti e responsabili di servizi

Anche nell'organizzazione comunale vige il principio della separazione tra poteri di indirizzo e poteri di gestione.

È stato statuito che spetta agli amministratori la definizione degli obiettivi e dei programmi mentre spetta ai dirigenti la gestione amministrativa. (in base al testo unico, gli enti locali, nell'esercizio della loro potestà statutaria e regolamentare, adeguano il proprio ordinamento alle norme sulla dirigenza).







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