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IL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO
Il provvedimento amministrativo è la più importante e rilevante manifestazione del potere amministrativo. Per tale ragione è dotato di caratteristiche ed efficacia peculiari, che inducono a trattarlo separatamente rispetto agli altri atti amministrativi.
Il provvedimento amministrativo (vedi approfondimento sulla tipologia
dei provvedimenti amministrativi a pag. 4) è l'atto tipico di
esercizio dell'attività di amministrazione attiva: è la manifestazione del potere
amministrativo cui è affidata la cura concreta dell'interesse pubblico primario
assegnato all'amministrazione agente.
Tale atto amministrativo, pertanto, è CARATTERIZZATO da:
UNILATERALITÀ = il provvedimento amministrativo è frutto dell'autonoma ed esclusiva determinazione dell'amministrazione agente.
IMPERATIVITÀ autoritarietÀ =
la particolare forza giuridica del provvedimento amministrativo perfetto ed
efficace, che consiste nella realizzazione automatica ed immediata degli
effetti giuridici, senza necessità di collaborazione da parte del destinatario.
Ciò che, sotto altro profilo (cioè, quello della produzione degli effetti), è
definito esecutività.
INOPPUGNABILITÀ =
il provvedimento amministrativo imperativo, scaduti i termini per la sua
contestazione da parte dei soggetti legittimati, diviene stabile.
Ne deriva che ai destinatari eventualmente lesi dal provvedimento è preclusa
ogni forma di contestazione dell'efficacia della statuizione provvedimentale,
sia essa valida od invalida.
Ciò
che non significa che il provvedimento è anche intangibile.
Ed infatti, quantunque inoppugnabile, tale atto resta soggetto ai poteri di
annullamento e revoca dell'amministrazione pubblica.
NON NECESSARIA DISCREZIONALITÀ.
Il diverso spazio lasciato dal legislatore all'amministrazione procedente nella
scelta della soluzione, corrispondente al legittimo esercizio del potere
amministrativo attribuito, non incide sul regime giuridico del provvedimento.
In particolare, è il provvedimento, e non la legge, che, anche se espressione
di attività vincolata, quale manifestazione della potestà amministrativa,
determina l'effetto giuridico.
TIPICITÀ
Nominatività (per approfondimenti su questi due punti vai a pag. 9)
ESECUTORIETÀ =
caratteristica tipica dei provvedimenti che non sono direttamente
satisfattivi dell'interesse pubblico primario. La realizzazione
dell'effetto giuridico, infatti, deve essere accompagnata da una trasformazione
della realtà materiale.
ES: l'ordine di demolizione di un immobile costruito abusivamente, produce
l'effetto giuridico di legittimare l'eliminazione dell'immobile, ma necessita
di un'attività materiale successiva che adegui la realtà alla statuizione
amministrativa.
Ne deriva che l'effetto giuridico non è immediatamente satisfattivo
dell'interesse pubblico primario.
In
questo caso, allora, assume rilevanza l'esecuzione del provvedimento
amministrativo.
Ed infatti, all'esecutorietà si riporta concettualmente l'eseguibilità
del provvedimento. Cioè a dire la possibilità di realizzare in concreto gli
effetti del provvedimento amministrativo per l'assenza di impedimenti legali o
di fatto.
All'esecuzione del provvedimento l'amministrazione provvede, anche in assenza
di collaborazione del destinatario della statuizione, autonomamente, attraverso
l'esercizio dell'autonomo e strumentale potere di autotutela. Potere che
le consente di realizzare, anche coattivamente, le proprie situazioni di
vantaggio sorte con il provvedimento, ovvero di dare concretezza al regolamento
autoritativo non ottemperato dal destinatario, senza il ricorso al giudice.
Tale potere, finalizzato a garantire l'imperatività della statuizione
provvedimentale, è implicito nel potere di provvedere. Tuttavia, nel caso in
cui il suo esercizio sia preordinato ad ottenere una prestazione personale o
patrimoniale da parte di un privato necessita di un'espressa previsione
normativa.
Ne deriva che l'esecutorità esprime la qualità del provvedimento
amministrativo, non immediatamente satisfattivo dell'interesse pubblico, di essere
portato ad esecuzione, anche contro la volontà del destinatario e
coattivamente, senza necessità di ricorrere al giudice.
L'EFFICACIA del provvedimento amministrativo è soggetta a limiti:
spaziali. Il provvedimento amministrativo può
avere efficacia esclusivamente nell'ambito territoriale che segna i confini
della competenza dell'autorità amministrativa che lo adotta.
In realtà, questo principio ha un valore meramente residuale.
Da un lato le disposizioni normative possono attribuire al provvedimento
amministrativo un ambito di efficacia che non coincide con l'ambito
territoriale di competenza dell'autorità emanante.
D'altro lato, per alcuni provvedimenti amministrativi (es. titoli di studio)
non è neppure ipotizzabile una dimensione spaziale degli effetti.
temporali. In proposito bisogna distinguere:
- la durata dell'efficacia del provvedimento.
Ed infatti, vi sono provvedimenti amministrativi che esauriscono la loro
efficacia nel momento in cui sono adottati (c.d. provvedimenti amministrativi
ad effetti istantanei -> il decreto di espropriazione che produce effetti
traslativi).
Altri provvedimenti amministrativi, al contrario, protraggono la loro efficacia
nel tempo, fino al verificarsi di un determinato evento, ovvero fino ad una data
prestabilita (c.d. provvedimenti ad efficacia permanente -> piani
urbanistici).
I provvedimenti soggetti a termine di efficacia sono prorogabili. La proroga
del termine di durata dell'efficacia di un provvedimento amministrativo,
generalmente, deve esser disposta prima della scadenza del termine.
In ciò, infatti, secondo l'opinione prevalente, ma tutt'altro che concorde, si
distingue dall'istituto della rinnovazione. Cioè a dire dell'emanazione
di un nuovo provvedimento, identico al precedente che è scaduto, all'esito di
un nuovo procedimento amministrativo.
il dies a quo dell'efficacia del
provvedimento. Il provved 717h79h imento amministrativo, in genere è efficace per il
futuro: dalla data della sua adozione in avanti.
Ci sono dei casi, tuttavia, in cui è possibile far retroagire gli effetti del
provvedimento:
1. retrodatazione = in applicazione di specifiche disposizioni normative, l'amministrazione riporta la decorrenza degli effetti del provvedimento al momento in cui avrebbe dovuto iniziare (es. provvedimenti "ora per allora")
2. per la natura dei provvedimenti = es. provvedimenti di secondo grado ad esito conservativo.
3. per scelta dell'amministrazione, consentita nei casi di effetti favorevoli per i destinatari del provvedimento, od almeno con il loro consenso.
I
provvedimenti sono atti amministrativi caratterizzati da unilateralià, imperatività,
esecutività, inoppugnabilità, tipicità e nominatività.
I provvedimenti non immediatamente satisfattivi dell'interesse pubblico
primario sono caratterizzati, altresì, dall' esecutorietà.
L'efficacia dei provvedimenti può incontrare limiti spaziali e
temporali.
I limiti temporali, in particolare, possono essere riferiti, alla durata degli
effetti del provvedimento, ovvero al momento della loro decorrenza.
Tipologia dei provvedimenti amministrativi
La dottrina, nel tentativo di mettere ordine nel disorganico e frammentario materiale normativo intervenuto in
materia, ha classificato i
provvedimenti amministrativi in:
A. PROVVEDIMENTI (che potremmo definire di primo grado).
In tale categoria trovano posto i provvedimenti amministrativi che incidono direttamente sulla realtà,
modificandola.
Questi provvedimenti, a loro volta, in considerazione degli effetti che possono produrre nei confronti dei
destinatari sono distinti in:
1. Provvedimenti favorevoli = provvedimenti che ampliano od arricchiscono la sfera giuridica del
destinatario (c.d. atti amministrativi ampliativi).
a. Provvedimenti Autorizzatori. Sono i provvedimenti con cui le p.a. rimuovono un limite
all'esercizio di un diritto, che è già nella disponibilità del privato, poiché fa parte della sua
sfera giuridica.
In alcuni casi il legislatore ritiene che l'esercizio di determinati poteri, capacità, diritti da parte
dei privati non possa avvenire in modo incontrollato, poiché ciò contrasterebbe con
l'interesse pubblico.
Conseguentemente, condiziona tal esercizio ad un atto di consenso dell'amministrazione,
che è rilasciato previa verifica del possesso di certe capacità e certe modalità organizzative,
e che, in alcune occasioni, assume anche un contenuto conformativo dell'esercizio
medesimo, imponendo il rispetto di numerose prescrizioni (es. alcune autorizzazioni in
materia sanitaria).
A questa categoria sono
ricondotte, in genere:
ABILITAZIONI = categoria d'origine gius-dottrinale, connotata da ciò che
l'amministrazione procederebbe ad una mera valutazione di tipo tecnico circa la
sussistenza dei requisiti necessari. Si tratterebbe, in altre parole, di provvedimenti
vincolati.
NULLA-OSTA = categoria priva di autonomo rilievo giuridico con riferimento ai
rapporti tra privato ed amministrazione. Ed infatti, secondo l'opinione prevalente,
in questi casi il termine "nulla-osta" è solo un sinonimo di "provvedimento
autorizzatorio", frutto dell'imprecisione del linguaggio legislativo.
Al contrario, il termine assume autonomo e diverso rilievo giuridico, qualora sia
utilizzato nei rapporti tra amministrazioni. In questi casi, invero, si tratta esso
indica un atto d'assenso procedimentale interno necessario (che alcuni qualificano
come provvedimento collegato) di un'amministrazione che cura un interesse
pubblico diverso da quello dell'amministrazione agente (cfr decisone
pluristrutturata -> autorizzazioni-consenso).
Ne deriva che in difetto di esso il procedimento non potrà avere esito positivo, ed il
suo diniego sarà immediatamente impugnabile, perché immediatamente lesivo.
Al contrario, la concessione del nulla-osta non sarà immediatamente ed
autonomamente impugnabile: solo il provvedimento finale ad effetti esterni lesivi
potrà essere impugnato. Con la conseguenza che se il nulla-osta avrà dato causa
all'illegittimità del
provvedimento finale, sarà impugnabile insieme con questo.
DISPENSE = atti discrezionali (in ciò diversi dalle esenzioni = atti di natura
meramente accertativa, avente i medesimi effetti), che consentono al destinatario
di derogare all'osservanza di disposizioni altrimenti vincolanti (es. dispensa dal
servizio militare).
Si tratta, dunque, di una categoria non assimilabile alle autorizzazioni in senso
stretto.
APPROVAZIONI = anche la riconducibilità di tali atti nella categoria dei
provvedimenti autorizzatori è dubbia.
Ciò soprattutto se si esclude che i provvedimenti autorizzatori possano
ricomprndere anche tutti gli atti che, indipendentemente dal momento in cui sono
posti in essere, hanno ad oggetto la valutazione d'opportunità e convenienza di
altri atti amministrativi, sì da porsi come loro condizione di efficacia.
LICENZE = il largo ricorso a questo termine che il legislatore ha fatto negli anni
precedenti aveva indotto la dottrina a cercare di identificare i caratteri peculiari di
tali atti.
Recentemente, tuttavia, tale terminologia è stata abbandonata.
La dottrina maggioritaria, pertanto, si è orientata verso il disconoscimento
dell'autonomia concettuale delle licenze: categoria non idonea a sorreggere
conseguenze giuridico-applicative diverse da quelle delle autorizzazioni in
generale.
b. Provvedimenti concessori. Provvedimenti che attribuiscono al privato un vantaggio
patrimoniale, che non era nella sua disponibilità, e creano un rapporto obbligatorio con la
p.a..
A tale categoria si
riportano:
CONCESSIONI (-CONTRATTO) = provvedimenti che connotano la categoria.
Si tratta di provvedimenti che creano in capo al privato un nuovo diritto (c.d.
concessioni-costitutive _ concessione della cittadinanza, attribuzione della
personalità giuridica), ovvero gli trasferiscono un diritto che preesisteva in capo
all'amministrazione (c.d. concessioni-traslative _ concessioni di beni pubblici,
concessione di pubblico servizio), con l'ausilio di una convenzione che contiene la
disciplina dei rapporti privato-amministrazione in ordine all'attività che può essere
svolta sulla base della concessione.
Provvedimenti, cioè, che operano i settori riservati all'amministrazione e che hanno
per oggetto interessi connessi a beni della vita, che non sono nella disponibilità
giuridica né materiale del
privato.
AMMISSIONI = in generale possono esser descritti come i provvedimenti
attraverso i quali, previo accertamento della sussistenza dei requisiti legali, si
riconosce ai singoli il diritto a determinate utilità, vantaggi, od all'esercizio di
alcune attività di carattere professionale.
Ciò che, secondo l'opinione maggioritaria, implica l'inserimento in
un'organizzazione di persone, al fine di rendere il destinatario del provvedimento
partecipe di determinate utilità, diritti, vantaggi ovvero di consentirgli l'esercizio di
determinate attività.
SOVVENZIONI = provvedimenti che conferiscono a vario titolo (per fini culturali -
es. borse di studio - ovvero economici - es. contributi per lo sviluppo di attività
commerciali, imprenditoriali. -) somme di denaro senza obbligo di restituzione.
Di qui la necessità di garantire trasparenza ed eguaglianza nella concessione di
tali erogazioni (cfr. art. 12 l.n. 241/90 e d.lgs. n. 123/98).
2. Provvedimenti sfavorevoli = provvedimenti che limitano o riducono la sfera giuridica del destinatario
(c.d. atti amministrativi restrittivi).
a. Provvedimenti ablatori reali = provvedimenti che hanno ad oggetto direttamente le i beni ed i
diritti su questi:
ESPROPRIAZIONI = provvedimenti che operano il trasferimento della titolarità di
una res dal privato alla p.a., verso serio ristoro (cfr., la disciplina generale delle
espropriazioni di pubblica utilità: l.n. 2359/1865).
Ciò che dal punto di vista giuridico è ricostruito come "doppio effetto": in capo al
privato l'effetto privativo estintivo del diritto di proprietà, in capo all'amministrazione
l'effetto appropriativo-costitutivo. Con la conseguenza che il nuovo diritto in capo
all'amministrazione nasce a
titolo originario.
OCCUPAZIONI = provvedimenti che, verso congruo indennizzo, legittimano
l'amministrazione ad incidere sul godimento e sull'uso dei beni privati.
La legge sulle
espropriazioni ne individua tre ipotesi:
1. occupazione d'urgenza per calamità = provvedimento che legittima
l'amministrazione all'ingresso nella proprietà privata al fine di porre rimedio
ad una calamità (es. rovina di argini, rovesciamento di ponti.).
2. occupazione d'urgenza per la realizzazione di opere pubbliche =
provvedimento adottato nelle more della procedura di espropriazione, che
consente l'immediata immissione nel possesso degli immobili privati, con
possibilità di dare inizio ai lavori dichiarati indifferibili ed urgenti (ciò che
accade automaticamente per effetto dell'approvazione del progetto di opera
pubblica).
Da provvedimento temporaneo è divenuto provvedimento con carattere di
appropriazione definitiva: l'occupazione perde efficacia se il procedimento
espropriativo non è portato a termine entro massimo 5 anni. Tuttavia, ha
osservato la Cassazione a partire dal 1993, l'irreversibile trasformazione
dell'immobile privato comporta l'acquisto della proprietà da parte
dell'amministrazione (c.d.
accessione invertita).
3. occupazione temporanea = provvedimento che legittima il soggetto che
sta
realizzando un'opera pubblica ad usufruire temporaneamente dei terreni
circostanti a fini
strumentali (es. impianto cantieri).
REQUISIZIONI = provvedimenti temporanei ed urgenti che autorizzano a disporre
di beni o diritti per fronteggiare eventi bellici ovvero calamità naturali (c.d. eventi
imprevedibili e d
eccezionali), verso corresponsione di un indennizzo.
CONFISCHE = provvedimenti con funzione sanzionatoria che, in genere, ricorre in
caso illeciti amministrativi
(confisca amministrativa in senso stretto) e penali.
SEQUESTRI = provvedimenti di natura cautelare, connesso all'esigenza di difesa
della collettività di fronte a beni pericolosi.
b. Provvedimenti ablatori personali = provvedimenti che incidono su diritti personali, isolando e
sottraendo alla sfera
giuridica del destinatario un determinato potere:
ORDINI AMMINISTRATIVI = provvedimenti che tendono a prescrivere, in via
preventiva, repressiva o conformativa, ad una pluralità indeterminata di soggetti
(ordini generali) od a singoli (ordini particolari), i comportamenti (positivi =
comandi; negativi = divieti) da tenere.
Ne deriva che si tratta di atti recettizi, che non devono avere, tuttavia, forma
necessariamente scritta.
DIRETTIVE = provvedimenti prescrittivi di comportamenti da tenere meno
vincolanti degli ordini. Tali provvedimenti, invero, lasciano spazi di scelta ai
destinatari con riferimento ai mezzi per raggiungere gli obiettivi indicati.
c. Provvedimenti ablatori obbligatori = provvedimenti che incidono su diritti ed interessi
connessi a rapporti obbligatori, imponendo un obbligo a rilevanza patrimoniale (es.
imposizione tributaria).
d. Sanzioni amministrative = provvedimenti sfavorevoli che hanno lo scopo di evitare il prodursi
di determinati comportamenti tramite la minaccia di un sacrificio individuale (es. sanzioni
disciplinari ai pubblici dipendenti).
In ciò si distinguono dai provvedimenti ablatori che impongono, al contrario, il sacrificio
dell'interesse individuale per il perseguimento di un interesse pubblico.
La dottrina prevalente ritiene preferibile limitare l'ambito di estensione del concetto ai casi di
prevalenza dell'elemento punitivo, caratterizzati dalla formale infrazione di un precetto (es.
contravvenzioni solo
amministrative).
B. PROVVEDIMENTI DI SECONDO GRADO
Provvedimenti, adottati in seguito ad autonomo procedimento, che hanno ad oggetto un atto
provvedimentale amministrativo di primo grado (c.d. procedimenti di riesame).
Generalmente, ma non senza qualche dubbio, sono ricondotti al potere di autotutela della p.a..
Con riferimento all'esito che il procedimento di riesame, si distinguono:
1. provvedimenti ad esito conservativo = confermativi dell'efficacia dei provvedimenti oggetto di riesame
perché
a. Non riscontrano alcuna causa d'invalidità al termine del procedimento di riesame.
Generalmente, sono adottati dalla stessa autorità amministrativa che ha adottato il
provvedimento di primo grado, su istanza di parte e possono assumere le sembianze di una
CONFERMA = provvedimento che conferma la validità dell'atto di primo grado,
previa riapertura del procedimento (che deve avere le stesse caratteristiche
strutturali del procedimento che ha condotto all'adozione del provvedimento di cui
è prospettata l'invalidità), e riesame effettivo.
Ne deriva che è atto amministrativo autonomamente impugnabile.
ATTO CONFERMATIVO = manifestazione di volontà dell'amministrazione di non
riaprire il procedimento che ha dato vita al provvedimento di cui si chiede il
riesame. Cioè a dire, è un atto che esprime la volontà dell'amministrazione
richiesta di non accogliere l'istanza del privato e di confermare la decisione già
presa.
Ne deriva che, non trattandosi di provvedimento, non è atto autonomamente
impugnabile.
b. eliminano la causa d'invalidità riscontrata. In ossequio al principio della conservazione dei
valori giuridici, l'amministrazione che, nell'esercizio dei suoi poteri di autotutela, individui un
vizio del provvedimento di primo grado, prima di battere la strada dell'eliminazione, deve
accertarsi che non sia
possibile addivenire ad una modifica conservativa del provvedimento.
CONVALIDA = provvedimento ad efficacia retroattiva della stessa
amministrazione che ha adottato il provvedimento di primo grado (ovvero del suo
superiore gerarchico, salvo il caso di vizio d'incompetenza, nel quale dovrà
intervenire l'autorità competente), che consta di una dichiarazione di
riconoscimento di esistenza del vizio e di una eliminazione del medesimo
attraverso la correzione ovvero l'integrazione dell'atto riesaminato.
Conseguentemente, può avere ad oggetto solo vizi formali (es. competenza, od
altre violazioni di legge) e non sostanziali (eccesso di potere).
La convalida dei provvedimenti viziati incontra un limite nelle situazioni soggettive
dei privati destinatari del provvedimento. Ed infatti, secondo la giurisprudenza,
bisogna distinguere due casi:
o Contro il provvedimento di primo grado pende un ricorso giurisdizionale
_ inammissibilità della convalida, salvo il caso di vizio d'incompetenza
(l.n. 249/68);
o Contro il provvedimento di primo grado non pende alcun ricorso
giurisdizionale _ bisogna distinguere:
o Provvedimento inoppugnabile che ammette la convalida;
o Provvedimento ancora passibile d'impugnazione che non ammette
la convalida.
RATIFICA = provvedimento di secondo grado che presuppone una legittimazione
straordinaria. Cioè a dire, allorché l'ordinamento attribuisce ad un organo il potere
di adottare, in casi straordinari ed urgenti, provvedimenti che non sono di sua
competenza, impone, anche, all'organo titolare ordinario della competenza di far
proprio successivamente, previo procedimento di riesame, l'atto adottato,
aderendovi tramite la ratifica.
Ne deriva che si tratta di
un provvedimento retroattivo.
SANATORIA = tecnicamente non è un provvedimento di secondo grado, ma
l'effetto di una vicenda di "collegamento degli atti dell'amministrazione". Il
provvedimento di primo grado è il risultato di una serie procedimentale ordinata e
sequenziale. Qualora un atto della serie non sia adottato, tale omissione può
incidere irrimediabilmente sulla validità dell'atto (es. atto conformativo, come, in
genere è ritenuto, il parere), ovvero può essere sanata con l'acquisizione
successiva dell'atto (es.
atti strumentali, come le autorizzazioni).
RETTIFICA = provvedimento dell'autorità adottante, che interviene a sanare le
mere irregolarità dell'atto di primo grado (es. errore sulla residenza del destinatario
del provvedimento), e che ha
efficacia retroattiva.
CONVERSIONE = provvedimento che consente all'amministrazione che ha
adottato l'atto di primo grado, e che ha rilevato vizi d'illegittimità del provvedimento
rispetto alla fattispecie astratta delineata dal legislatore, di ricondurlo, con efficacia
retroattiva, ad altra fattispecie, che ha una funzione analoga (es. decreto di
esproprio _ provvedimento di
occupazione di urgenza).
2. provvedimenti ad esito eliminatorio. Sono i provvedimenti che incidono sul rilievo giuridico dell'atto di
primo grado:
a. ANNULLAMENTO D'UFFICIO = provvedimento, espressione del potere di autotutela della
p.a., adottato dalla stessa autorità, sui presupposti dell'illegittimità e/o inopportunità dell'atto
di primo grado e dell'esistenza di un interesse pubblico attuale e specifico (rispetto a quello
relativo al ripristino dell'ordine giuridico violato) all'eliminazione dell'atto di primo grado.
Ne deriva che l'atto di primo grado sarà privato ab origine di efficacia giuridica (cioè a dire: il
provvedimento di secondo grado ha efficacia retroattiva) e saranno caducati tutti gli effetti da
esso prodotti (con il solo limite degli effetti irreversibili) e tutti gli atti (della serie
procedimentale o no) che lo presuppongono (anche se si discute sulla natura automatica o
no della caducazione di questi atti inficiati da invalidità derivata).
L'annullamento d'ufficio ha ad oggetto tutti gli provvedimenti amministrativi, salvo quelli che
comportano la consumazione
del potere di cui sono espressione (es. pareri, controlli.).
b. REVOCA = provvedimento che fa cessare gli effetti di un precedente provvedimento di
primo grado valido, per ragioni di opportunità. Cioè a dire perché l'amministrazione che ha
adottato il provvedimento di primo grado (ovvero il superiore gerarchico, salvo il caso di
competenza riservata):
Si pente della soluzione adottata in quel determinato contesto di fatto _ revoca
ius poenitendi (per questo sembra persuasiva la tesi che la reputa utilizzabile solo
nel caso in cui il provvedimento di primo grado non abbia ancora cominciato ad
esplicare i suoi effetti);
In considerazione delle modifiche intervenute nel contesto di fatto, ritiene non più
opportuna la soluzione adottata _ revoca per sopravvenienza (per questo sembra
persuasiva la tesi della sua utilizzabilità anche quando il provvedimento ha
cominciato ad esplicare i suoi effetti).
Ne deriva che si tratta di un provvedimento con efficacia ex nunc, che non può essere
adottato nei confronti di atti di primo grado ad effetti istantanei, né vincolanti, né, ancora, nei
confronti degli atti che hanno consumato il potere di cui sono espressione, né, infine, verso
quegli atti che sono stati interamente eseguiti.
c. ABROGAZIONE = provvedimento che elimina, con efficacia ex nunc, un atto di primo grado
perché sopraggiungono circostanza di fatto che, mutando il precedente contesto, rendono la
sua permanenza contra ius.
3. provvedimenti "strumentali" e trasversali _ SOSPENSIONE.
Provvedimento che incide sull'eseguibilità dell'atto soggetto a riesame: dispone una momentanea
fermata dell'esecuzione (per ragioni di cautela o di miglior tutela dell'interesse pubblico) in attesa
dell'esito del procedimento di riesame.
L'ATTIVITÁ AMMINISTRATIVA: NOZIONE E PRINCIPI COSTITUZIONALI
L'attività amministrativa, indipendentemente dal modo di estrinsecarsi
(comportamenti giuridicamente rilevanti o no), è vincolata al rispetto di
alcuni principi fondamentali, che sono posti, espressamente od
implicitamente, dalla Costituzione.
La locuzione ATTIVITÁ AMMINISTRATIVA fa riferimento a tutte le attività
(di amministrazione attiva, consultiva e di controllo) poste in essere da
amministrazioni pubbliche predeterminate, al fine di rendere possibile alla
struttura amministrativa preposta la cura concreta dell'interesse pubblico
assegnatole.
Tali attività si esprimono attraverso comportamenti, che possono
essere produttivi di effetti giuridici (c.d. comportamenti giuridicamente rilevanti),
oppure possono non esserlo (c.d. comportamenti non giuridicamente rilevanti;
es. inviti).
I comportamenti giuridicamente rilevanti assumono le sembianze di:
1) ATTI GIURIDICI = comportamenti
giuridici per i quali assume particolare rilievo l'aspetto
"psichico", poiché si basano su di un processo di conoscenza e
rappresentazione della realtà (es. manifestazioni di volontà,
valutazioni...).
Si distinguono:
atti giuridici di
diritto privato = atti posti in essere secondo i
principi e con le forme tipiche del diritto privato. La p.a. opera come un
qualunque soggetto dell'ordinamento, e si muove su un piano di parità
rispetto ai destinatari dell'atto;
atti giuridici di
diritto pubblico = atti posti in essere nelle forme e secondo i principi
del diritto pubblico. Ciò che consente alla p.a. di muoversi su un piano di supremazia
rispetto ai destinatari dell'atto: l'amministrazione opera come organo
pubblico provvisto di potere d'imperio.
MERE OPERAZIONI = comportamenti
giuridici che si traducono in semplici attività "operative". In tale
categoria, invero, trovano posto le attività di esecuzione degli atti
amministrativi, le attività di adempimento dei doveri che incombono sulla p.a.,
le attività inerenti all'esercizio di pubblici servizi (es. insegnamento),
nonché, infine, le attività di comunicazione (es. notificazioni).
Dall'analisi di alcune disposizioni della Costituzione (in particolare,
dell'art. 97, comma 1) risulta evidente che l'intera azione amministrativa è
retta da PRINCIPI FONDAMENTALI: il principio di legalità, il principio
d'imparzialità ed il principio di buon andamento.
Il
principio di legalità, sebbene non espressamente posto dalla Carta
costituzionale, è ritenuto principio generale dell'ordinamento che regola i
rapporti tra legge ed attività amministrativa.
Ed infatti, sinteticamente, esso esprime la necessità che l'attività
amministrativa sia raffrontabile con la normativa che ne ha dettato la
disciplina. Tale affermazione, tuttavia, può avere un contenuto massimo (c.d.
legalità sostanziale) od un contenuto minimo (c.d. legalità formale).
1) Quando l'amministrazione opera come soggetto
dotato di poteri autoritativi (cioè ricorrendo all'adozione di provvedimenti
amministrativi) è necessario, per ragioni di garanzia dei soggetti coinvolti
dalla sua azione, che essa operi secondo la legge. Cioè a dire, è
necessario che il legislatore predetermini le finalità, le procedura da
seguire, le forme nonché gli effetti giuridici dell'intera azione
amministrativa. Ed allora, si parlerà di legalità sostanziale: il
principio di legalità riguarderà l'azione amministrativa nel suo complesso.
Ne deriva che il provvedimento amministrativo, per un verso, avrà struttura
(contenuto, forma e procedimento di adozione) e funzione giuridica (effetti
giuridici e regime giuridico) ben caratterizzate: c.d. principio di tipicità
del provvedimento amministrativo.
Per altro verso, e conseguentemente, non sarà possibile configurare un
provvedimento amministrativo diverso ed ulteriore rispetto a quello
disciplinato e previsto dal legislatore: c.d. principio di nominatività del
provvedimento amministrativo.
Quando, al contrario, la p.a. non opera come
soggetto dotato di poteri autoritativi, può essere sufficiente che operi nei
limiti della legge. Cioè a dire, è sufficiente che il legislatore autorizzi
l'azione amministrativa e che quest'ultima si svolga secondo i principi
generali della funzione amministrativa (es. la funzionalizzazione). Ne deriva
che la legalità assume in questo caso un'apparenza formale:
delinea i confini esterni di legittimità dell'azione amministrativa.
Ed infatti, alla legalità, anche nel suo contenuto minimo, si riconduce il
principio (di garanzia) di giusiziabilità od azionabilità: la garanzia
della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi coinvolti
dall'azione amministrativa.
Il principio costituzionale di imparzialità, nella nuova ottica della
buona amministrazione al servizio della persona, con riferimento all'azione
amministrativa, esprime la necessità che la p.a., da un alto, non
privilegi né pretermetta alcuno degli interessi coinvolti dalla sua azione
(divieto di discriminazione = aspetto negativo). D'altro lato, la necessità che
identifichi e valuti tutti gli interessi, pubblici e privati, toccati
dall'azione medesima (aspetto positivo). Ciò perché la scelta finale di cura
concreta dell'interesse pubblico primario deve essere il risultato di un'esatta
e completa valutazione comparativa di tutti gli interessi coinvolti dall'azione
amministrativa.
Il principio costituzionale di buon andamento, del pari, in questa sede,
esprime la necessità di operare la scelta più immediatamente conveniente
ed adeguata alla cura dell'interesse pubblico primario perseguito. Cioè a dire,
per un verso, completa il precedente principio, e si traduce, ad esempio,
nella necessità di completezza dell'istruttoria; per altro verso, esprime la
necessità di ragionevolezza dell'azione amministrativa, e si traduce, ad
esempio, nel principio di continuità dell'azione amministrativa (es. istituto
della prorogatio).
Ne deriva che tale principio tende al merito dell'azione amministrativa; con la
conseguenza che non sempre si traduce in regole giuridiche (ovvero in parametro
di legittimità) dell'azione amministrativa.
L'attività
amministrativa giuridicamente rilevante si esprime attraverso:
1. atti giuridici (di diritto pubblico e di diritto privato)
2. operazioni
Il suo esercizio è retto da principi (costituzionali) fondamentali:
1. il principio di legalità (formale e sostanziale)
2. il principio d'imparzialità
3. il principio di buon andamento
Domande
Queste sono delle domande
che abbiamo preparato per darti un'idea di come si struttura una domanda
durante un esame universitario.
Se, invece, vuoi effettuare il test di valutazione su questa lezione vedi al
menù laterale.
1. Cos'è il provvedimento amministrativo?
2. Quali sono e come si distinguono le forme di manifestazione dell'esecutorietà del provvedimento amministrativo?
3. Come si definiscono e cosa sono le autorizzazioni amministrative? In cosa si distignuono dalle concessioni?
4. Cosa caratterizza i provvedimenti amministrativi?
5. Quali sono le caratteristiche ed i possibili esiti dei procedimenti di riesame?
Glossario
A
Abilitazioni = provvedimenti amministrativi vincolati, ampliativi, ricondotti nella categoria delle autorizzazioni, che consistono in una valutazione tecnica dell'esistenza di requisiti predeterminati.
Abrogazione = provvedimento di secondo grado ad esito eliminatorio, connotato da ciò che priva, ex nunc, di efficacia l'atto oggetto di riesame poiché il mutamento sopravvenuto delle circostanze di fatto rende la permanenza di efficacia di tale ultimo provvedimento contra ius.
Accertamento (strumento istruttorio dell') =
strumento istruttorio, sostituibile per ragioni di speditezza (cfr. art. 17
l.n. 241/90), qualificato come dichiarazione di scienza, che la p.a. può
impiegare per la verificazione dei fatti (accertamenti tecnici/semplici: es.
attribuzione di una classe catastale) ovvero per l'elaborazione dei fatti
(accertamenti valutativi: es. valutazione del rischio di valanghe).
Accessione invertita = fenomeno giuridico
d'origine giurisprudenziale connotato da ciò che un'immobile (privato)
"accede" all'opera pubblica su di esso realizzata.
Accesso (diritto d') =
diritto di esaminare ed estrarre copia dei documenti amministrativi, di
qualunque specie, e comunque formati, utilizzati dall'amministrazione ai fini
dell'attività amministrativa, che può essere esercitato da chiunque abbia un
interesse, personale e qualificato, al fine della tutela di situazioni
giuridicamente rilevanti.
Accordi di programma =
istituto ricondotto nella categoria dei contratti di diritto pubblico, che
rappresenta una delle forme di esercizio consensuale della potestà amministrativa.
Strutturalmente si tratta di accordi tra enti territoriali minori ed altri
soggetti pubblici, che per le loro attribuzioni istituzionali sono coinvolti
nella realizzazione di un'opera o di un intervento, ovvero di una sua
programmazione, finalizzati al coordinamento dell'esercizio delle funzioni
amministrative.
Accordi preliminari =
atti amministrativi non provvedimentali, che fanno parte del procedimento
amministrativo, che sono utilizzati dall'autorità procedente che deve adottare
un provvedimento su concerto od intesa.
Accordi procedimentali =
istituto ricondotto nella categoria dei contratti di diritto pubblico, che
rappresenta una delle forme di esercizio consensuale della potestà
amministrativa. Strutturalmente si tratta di accordi raggiunti nel corso di un
procedimento amministrativo tra l'autorità agente e gli interessati per
determinare
il contenuto discrezionale del provvedimento amministrativo.
Accordi sostitutivi = istituto ricondotto nella categoria dei contratti
di diritto pubblico, che rappresenta una delle forme di esercizio consensuale
della potestà amministrativa. Strutturalmente si tratta di accordi raggiunti
nel corso del procedimento amministrativo tra l'autorità agente ed il
destinatario del provvedimento al fine di sostituire il provvedimento medesimo.
Aggiudicazione (fase
di) = fase del procedimento di evidenza pubblica che consiste
nell'individuazione nella scelta del contraente della
P.A.. L'aggiudicazione può essere formalizzata in un atto.
Ammissioni = provvedimenti
amministrativi ampliativi, di natura concessoria, che, previo accertamento
della sussistenza di determinati requisiti, attribuiscono ai destinatari il
diritto a determinate utilità o vantaggi od all'esercizio di determinate
attività.
Annullamento d'ufficio = provvedimento di secondo grado ad esito
eliminatorio, che priva di efficacia ex tunc l'atto riesaminato, per
ragioni di illegittimità od inopportunità, per soddisfare un interesse pubblico
attuale e specifico (diverso da quello al ripristino dell'ordine giuridico
violato).
Appalto-concorso = nell'ambito del procedimento di evidenza pubblica,
sistema di scelta del contraente della P.A., utilizzato per speciali lavori o
per la fabbricazione di particolari oggetti (es. armi), che consiste nell'invitare
soggetti o ditte, ritenuti idonei, a presentare progetti tecnici dettagliati di
lavori o forniture da compiersi (realizzati secondo le direttiva di massima
fornite dall'amministrazione), indicando le condizioni alle quali si è disposti
ad eseguirli. La P.A. procederà alla scelta valutando il valore tecnico del
progetto, la sua convenienza economica e le garanzie di capacità e
serietà che presentano gli offerenti.
Approvazione = atto amministrativo di cui è discussa la natura di
provvedimento ampliativo a carattere autorizzatorio.
Nel procedimento di evidenza pubblica, fase
procedimentale di controllo, affidata ad un soggetto diverso da quello che ha
concluso il contratto, che consiste nella verifica della procedura seguita, del
contenuto del regolamento contrattuale e della regolarità della fase di
aggiudicazione, e che incide sull'efficacia del contratto stipulato.
Arresto procedimentale = fenomeno che si verifica quando un atto
intermedio del procedimento amministrativo interrompe lo sviluppo procedurale e
pone fine negativamente al procedimento, senza attendere il provvedimento
finale.
Atti a rilevanza esterna = nell'ambito dell'attività
amministrativa contrattuale della P.A., atti amministrativi del procedimento di
evidenza pubblica che condizionano l'efficacia del contratto: autorizzazione a
stipulare, approvazione e visto.
Atti a rilevanza interna = nell'ambito dell'attività amministrativa
contrattuale della P.A., atti amministrativi del procedimento di evidenza
pubblica che condizionano la validità del contratto: deliberazione di
contrattare, la delega (eventuale) del potere di concludere i contratto e
l'aggiudicazione.
Atti collettivi = atti amministrativi con pluralità di destinatari, con cui
la p.a. manifesta la sua volontà unitariamente ed inscindibilmente nei
confronti di un complesso di soggetti considerati unitariamente (es. piano
regolatore).
Atti dichiarativi = atti che danno certezza legale (vincolante) o notiziale
(non vincolante) a fatti giuridicamente rilevanti.
Atti formali = atti amministrativi per i quali l'ordinamento impone una
determinata modalità di esternazione.
Atti generali = atti amministrativi con
pluralità di destinatari, non determinati al momento di adozione dell'atto, ma
determinabili, in base ad esso, al momento della sua esecuzione (es. bandi di
concorso).
Atti giuridici = comportamenti giuridicamente rilevanti mediante i quali
può esprimersi l'attività amministrativa, che si basano su di un processo di
conoscenza e rappresentazione.
Atti giuridici di diritto privato = atti giuridici posti in essere secondo
le forme ed i principi del diritto privato.
Atti giuridici di diritto pubblico = atti giuridici posti in essere secondo
le forme ed i principi del diritto pubblico.
Atti informali = atti amministrativi per i quali l'ordinamento non
stabilisce una forma di esternazione, lasciando all'amministrazione la facoltà
di scegliere la modalità più idonea.
Atti non provvedimentali = atti amministrativi strumentali rispetto ai
provvedimenti connotati dalla mancanza di autoritarietà, esecutorietà e non
sottoposti ai principi di tipicità e nominatività.
Atti plurimi = atti amministrativi con
puralità di destinatari che sono unici formalmente, ma contengono provvedimenti
autonomi ed indipendenti (es. decreti di nomina dei vincitori di concorsi
pubblici).
Atti presupposti = atti del procedimento amministrativo che rilevano al
fine della produzione dell'effetto giuridico del provvedimento, ma hanno
rilievo autonomo e possono essere anche l'esito di un distinto procedimento
amministrativo (es. dichiarazione di pubblica utilità - espropriazione).
Atti ricognitivi = atti strumentali dichiarativi, che consistono, pertanto,
in manifestazioni di scienza e conoscenza.
Atti strumentali = atti non provvedimentali.
Atti valutativi = atti strumentali che si traducono in manifestazioni di
giudizio.
Attività
amministrativa = insieme delle attività poste in essere da amministrazioni pubbliche
predeterminate per realizzare la cura concreta dell'interesse pubblico.
Attività amministrativa di diritto comune = attività amministrativa di
diritto privato.
Attività amministrativa di diritto privato = locuzione utilizzata per
descrivere, tecnicamente, il caso in cui la P.A. persegue lo scopo assegnatole
dall'ordinamento (cioè, il soddisfacimento dell'interesse pubblico assegnatole)
attraverso le forme ed i mezzi del diritto privato, piuttosto che attraverso
quelli del diritto pubblico.
Attività amministrativa di diritto privato equivalente = attività
amministrativa esercitata nelle forme del diritto comune dai soggetti pubblici
ai quali l'ordinamento attribuisce la facoltà di agire secondo le forme ed i
mezzi del diritto privato, oppure secondo le forme ed i mezzi del diritto
pubblico.
Attività amministrativa di diritto privato istituzionale = attività
amministrativa esercitata nelle forme del diritto comune dai soggetti pubblici
che si operano esclusivamente con le forme ed i mezzi del diritto privato
(e.p.e.).
Attività consultiva = attività amministrativa, che si esprime, in genere
nella forma del parere, volta a fornire direttive, informazioni, consigli alle
autorità che devono provvedere in ordine ad un dato oggetto.
Attività di amministrazione attiva = attività con cui la P.A. agisce per la
cura concreta dei propri fini (es. deliberazioni).
Attività di controllo = attività volta a sindacare,
secondo diritto (controllo di legittimità) o secondo le regole di buona
amministrazione (controllo di merito) l'operato degli organi di amministrazione
attiva.
Attività di diritto comune (della P.A.) = locuzione utilizzata per
descrivere i casi in cui la P.A. opera non in veste di organo pubblico, dotato
di poteri d'imperio ed autotutela, ma come un qualunque soggetto
dell'ordinamento, assumento gli stessi diritti e gli stessi doveri.
Attività di diritto privato (della P.A.) = attività di diritto comune
della P.A..
Attività di diritto privato strumentale = attività di diritto comune
posta in essere dall'amministrazione per provvedere alle sue necessità
quotidiane.
Attività discrezionale = attività amministrativa connotata
dall'attribuzione all'autorità procedente del potere di operare la scelta della
soluzione più compatibile con la fattispecie astrattamente delineata, sulla
base di una completa acquisizione e comparazione di tutti gli interessi
pubblici e privati coinvolti dall'azione amministrativa con l'interesse
pubblico primario.
Attività vincolata = attività amministrativa integralmente disciplinata dal
legislatore.
Atto amministrativo = strumento tipico dell'attività amministrativa di diritto
pubblico.
Atto ampliativo = atto amministrativo che attribuisce al destinatario nuovi
diritti, poteri o facoltà, operando per tal via un arricchimento della sua
sfera giuridica.
Atto complesso = decisione pluristrutturata che assume le sembianze di un
solo atto a carattere omogeneo (c.d. unitarietà dell'atto). Ad esso la dottrina
tende a ricondurre i casi di pluralità di atti sostanzialmente identici, ma
formati contestualmente, connotati dall'unità del fine delle varie volontà (es.
deliberazione preliminare-provvedimento; proposta-provvedimento).
Atto confermativo = atto che inerisce alla vicenda dei procedimenti di
riesame: manifestazione di volontà della p.a., formalmente richiesta di aprire
un procedimento di riesame, di non accogliere l'istanza di riapertura.
Atto endoprocedimentale = atto intermedio della sequenza procedimentale
che conduce all'adozione del provvedimento.
Atto pluristrutturato = atto che è il risultato di una pluralità di
manifestazione di volontà tra loro collegate, che possono (atto complesso) o no
fondersi in una manifestazione di volontà unica.
Atto recettizio = atti che per produrre i loro effetti tipici (che
possono essere ampliativi della sfera giuridica - invito a partecipare ad una
gara pubblica -, siccome restrittivi della medesima - atti ablatori -) devono
essere comunicati al destinatario, poiché la collaborazione di quest'ultimo è
necessaria affinché l'atto raggiunga il suo scopo. Ne deriva che per essi la
fase "integrativa dell'efficacia" (del procedimento amministrativo) è
necessaria: senza essa l'atto è perfetto ma inidoneo a produrre effetti
giuridici.
Atto restrittivo = atto amministrativo che limita od estingue diritti,
poteri o facoltà del destinatario, operando, per tal via, una riduzione della
sua sfera giuridica.
Atto semplice = atto che il risultato di una sola manifestazione di
volontà.
Asta pubblica = nell'ambito del procedimento di evidenza pubblica,
sistema di scelta del contraente della P.A., utilizzato in via ordinaria, che
consiste nell'individuazione del contraente tramite una gara aperta a tutti,
che si articola in 4 fasi: pubblicazione dell'avviso d'asta, ammissione dei
concorrenti all'incanto, svolgimento dell'asta ed aggiudicazione (al miglior
offerente).
Autoritarietà = imperatività.
Autorizzazioni-consenso = autorizzazioni (intese, concerti, nulla-osta...),
che intervengono nella fase decisoria del procedimento amministrativo -
decisone pluristrutturata - (senza fondersi formalmente con l'atto autorizzato
-> determinazioni partecipi della funzione decisoria) e che, pertanto sono
date nell'interesse dell'ente autorizzante.
Autorizzazioni tutorie = autorizzazioni (intese, consensi...), che
intervengono nella fase istruttoria del procedimento amministrativo e che,
pertanto, sono date nell'interesse dell'ente autorizzato.
Azionabilità (principio di) = principio do giustiziabilità.
B Buona andamento (principio del) = l'azione amministrativa deve tradursi nella scelta più immediatamente conveniente ed adeguata alla cura dell'interesse pubblico primario perseguito dall'amministrazione agente.
C
Capitolato d'oneri = atti generali con cui la
P.A. fissa le clausole e le condizioni (di forma, di contenuto...)
applicabili a tutti i contratti che rientrano in una determinata categoria
(generali, se disciplinano la generalità dei contratti di un certo tipo;
speciali, se disciplinano un singolo contratto). É discussa la loro natura:
atti amministrativi generali od atti normativi.
Carenza di potere in astratto = ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo,
che consiste nell'assenza di norme che attribuiscono all'amministrazione quel
potere di provvedere di cui l'atto è espressione.
Carenza di potere in concreto = ipotesi di nullità od annullabilità del
provvedimento amministrativo, che consiste nell'esercizio del potere
amministrativo in assenza dei presupposti e dei requisiti che ne condizionano
in concreto la sussistenza.
Comunicazione = operazione che ha lo scopo di portare un atto a conoscenza
di uno (c. in senso stretto) o più soggetti (c. in senso lato o per
pubblicazione = rivolta a categorie indeterminate di soggetti) un atto. Da essa
può dipendere l'efficacia giuridica dell'atto comunicato.
Concerto = atto pluristrutturato connotato da ciò che l'autorità titolare
del potere di emettere il provvedimento finale (c.d. autorità concertante)
elabora lo schema di provvedimento e lo invia ad altra autorità (autorità
concertata) che, in relazione ai suoi interessi, può aderire allo schema,
ovvero suggerire modifiche. In quest'ultimo caso si procede attraverso una
"navetta" fin quando non si trova la soluzione concorde: l'autorità
concertante non può emettere il provvedimento senza il consenso dell'autorità
concertata. Proprio per tale ragione, l'atto si ritiene imputabile a tutte le
autorità che sono intervenute, che devono sottoscrivere il provvedimento.
Concessione = provvedimento amministrativo ampliativo di natura
concessoria, che attribuisce al privato un nuovo diritto, creato ex novo (concessione-costitutiva)
o di cui era titolare la p.a. (concessione traslativa), supportata da
una convenzione che disciplina i rapporti privato-amministrazione, con
riferimento alle attività che possono essere svolte sulla base della
convenzione.
Conclusione (fase della) = fase dell'aggiudicazione.
Conferenza di servizi = modulo organizzativo, che può operare nella fase
istruttoria del procedimento amministrativo e deve operare nella fase decisoria
dello stesso (ovviamente in caso di decisione pluristrutturata), che realizza
un'accelerazione-concentrazione dei tempi procedimentali, poiché consente di
acquisire, in un'unica sede, tutti gli interessi pubblici coinvolti nel
procedimento (art. 14 l.n. 241/90).
Confisca = provvedimento amministrativo restrittivo di natura ablatoria
reale e con funzione sanzionatoria.
Continuità dell'azione amministrativa (principio della) = l'azione
amministrativa non può non avere soluzione di continuità, poiché, in caso
contrario, l'interesse pubblico sarebbe pregiudicato.
Contraddittorietà = sintomo dell'eccesso di potere, che si traduce nel
contrasto logico tra la statuizione e la motivazione del provvedimento
(interna), oppure nel contrasto tra statuizioni provvedimentali, da valutare
complessivamente (esterna: es. provvedimento di encomio di un dipendente per le
sue capacitò professionali - provvedimento di biasimo per le stesse ragioni).
Contratto di diritto pubblico = forma contrattuale peculiare del diritto
amministrativo in cui si può esprimere l'attività consensuale di diritto
pubblico dell'amministrazione. Esso risulta connotato dalla posizione di
supremazia dell'amministrazione agente, che si traduce, talvolta, in
clausole di vantaggio (es. diritto di recesso unilaterale per motivate esigenza
pubbliche sopravvenute), dalla non necessaria patrimonialità, e dall'oggetto,
che è un bene giuridico sottratto alla circolazione privata.
Controlli amministrativi = i controlli, operati su atti o su soggetti, al
fine di esaminare l'operato degli organi di amministrazione attiva.
Controllo (sugli atti amministrativi) = attività secondaria ed
accessoria volta a riesaminare, sotto il profilo della legittimità, e talvolta
del merito, gli atti posti in essere dagli organi di amministrazioni attiva,
che può condizionare l'efficacia degli stessi atti controllati.
Convalida = provvedimento amministrativo di secondo grado ad esito
conservativo, tramite eliminazione del vizio formale riscontrato ed efficacia
retroattiva.
Conversione = provvedimento amministrativo di secondo grado ad esito
conservativo, tramite riconduzione del provvedimento formalmente viziato ad una
fattispecie astratta con funzioni omogenee, con efficacia retroattiva.
D
Decisione
monostrutturata = decisione che si traduce in un atto semplice, poiché consta di una
sola manifestazione di volontà proveniente da una sola persona fisica in una
sola volta.
Decisione pluristrutturata = decisione che consta di una pluralità di
manifestazioni di volontà tra loro collegate, ma che non assumono
necessariamente un aspetto formalmente unitario, provenienti da soggetti che
rappresentano interessi di pari dignità rispetto a quelli del soggetto
procedente.
Deliberazione a contrattare = locuzione che, nell'ambito del
procedimento di evidenza pubblica, descrive sia la fase iniziale del
procedimento, sia l'atto in cui essa si traduce, che indica lo scopo, che
s'intende perseguire con il negozio giuridico stipulando, e predispone gli
strumenti (progetto di contratto) per realizzarlo.
Deliberazione preliminare = atto amministrativo strumentale, che fa
parte del procedimento amministrativo e si traduce nella determinazione del
contenuto del provvedimento che deve essere adottato sul suo presupposto.
Denuncia (atto di) = atti che hanno la struttura, ma non la natura, e
quindi gli effetti, degli atti d'iniziativa. Essi constano in manifestazioni di
rappresentazione, poiché l'interessato, rappresentando esigenze o situazioni,
richiede all'amministrazione di adottare le misure conseguenti. La si può
definire atto preparatorio del procedimento amministrativo, di fronte al quale
la p.a. non ha alcun obbligo di provvedere, ma al più un dovere di rispondere,
e, probabilmente, di procedere.
Denuncia d'inizio attività (d.i.a.) = istituto di semplificazione
(dell'azione e) del procedimento amministrativo che opera mediante la
liberalizzazione dell'esercizio dell'attività privata e consiste nello
"slittamento "del procedimento. Nei casi indicati dall'art. 19 l.n.
241/90, il procedimento autorizzatorio è sostituito da una dichiarazione
privata che ha la duplice funzione di legittimare l'esercizio dell'attività e
dare inizio ad un procedimento di verifica, che trapelerà all'esterno solo in
caso di esito negativo.
Designazione = atto amministrativo strumentale, che fa parte del
procedimento amministrativo e si traduce nell'indicazione, generalmente obbligatoria
e vincolante, all'autorità competente dei nomi dei soggetti da nominare.
Dichiarazioni sostitutive = dichiarazioni prodotte dall'interessato
all'amministrazione che contengono le informazioni di vario genere, che per
espressa disposizione di legge sostituiscono le certificazioni oppure gli atti
di notorietà relativi a stati, qualità personali e fatti.
Dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà = dichiarazioni
sostitutive cui si può ricorrere per attestare informazioni non comprese
nell'elenco dell'art. 46 d.p.r. n. 445/00 (formula residuale).
Dichiarazioni sostitutive di certificazioni = dichiarazioni sostitutive cui
si può ricorrere per attestare le informazioni comprese nell'elenco dell'art. 46
d.p.r. n. 445/00.
Dies a
quo (del
procedimento amministrativo) = momento, legato ad una data certa, a partire dal quale il
procedimento amministrativo può considerarsi iniziato, cioè pendente.
Difetto d'attribuzione = carenza di potere.
Difetto d'istruttoria = sintomo dell'eccesso di potere, che si traduce
nella non completa e puntuale verifica ed acquisizione degli elementi di fatto
e degli interessi coinvolti dall'azione amministrativa, nel corso della fase
istruttoria del procedimento amministrativo.
Difetto di legittimazione = vizio di legittimità del provvedimento
amministrativo, che è ricondotto, in genere, nell'alveo dell'incompetenza, e
consiste nell'adozione del provvedimento da parte di un soggetto giuridico
diverso da quello che avrebbe dovuto adottarlo (es. collegio che ha operato pur
in mancanza del quorum strutturale).
Difetto di motivazione = sintomo dell'eccesso di potere, che consiste
nella non completa esternazione delle ragioni e delle giustificazioni che sono
alla base dell'adozione del provvedimento.
Direttiva = provvedimento amministrativo restrittivo di natura ablatoria
personale che prescrivono comportamenti (rectius: obiettivi da raggiungere
mediante l'adozione di comportamenti idonei).
Discrezionalità tecnica = concetto che indica l'attività
dell'amministrazione che, sulla base di cognizioni tecniche e scientifiche del
sapere specialistico, chiarisce, con un grado di certezza variabile, il
significato e la portata di alcune locuzioni (es. malattie infettive). Cioè a
dire, attività meramente conoscitiva che si esaurisce in un apprezzamento
tecnico.
Disparità di trattamento = sintomo dell'eccesso di potere, che consiste
nell'adozione da parte della p.a. di provvedimenti diversi, nell'esercizio del
medesimo potere nei confronti di situazioni di fatto assolutamente identiche.
Dispensa = provvedimento amministrativo discrezionale, generalmente
ritenuto ampliativo, ma del quale è discussa la natura autorizzatoria in senso
stretto, che autorizza il destinatario a derogare all'osservanza di
disposizioni (altrimenti) vincolanti.
Divieto di aggravamento del procedimento amministrativo = divieto
posto dall'art. 1, comma 2, l.n. 241/90, che pone un limite al principio
inquisitorio, per ragioni di economicità ed efficienza.
Dovere di procedere = dovere di mera e sommaria delibazione (cioè di
verifica dell'esistenza dei presupposti per l'esercizio dei propri poteri) che
incombe sulle amministrazioni, prima ancora dell'obbligo di provvedere, che
deriva dal carattere funzionale dell'attività amministrativa (c.d. doverosità
dell'azione amministrativa), particolarmente apprezzabile in caso di
procedimento d'ufficio.
Doverosità dell'azione amministrativa = l'attività amministrativa è
doverosa (e, quindi, indisponibile) poiché l'attribuzione di poteri
amministrativi ai soggetti pubblici è strumentale alla realizzazione del fine
stabilito dalla legge.
E
Eccesso di
potere
= vizio di legittimità del provvedimento invalido, che attiene ad aspetti
discrezionali dell'agire amministrativo e che consiste nello sviamento del
potere amministrativo dall'interesse pubblico per il soddisfacimento del quale
è stato attribuito. Cioè a dire, nell'esercizio del potere amministrativo per
un fine diverso da quello tipico.
Errore di fatto = sintomo dell'eccesso di potere, che si consiste
nell'adozione del provvedimento sulla base di una rappresentazione dei fatti
difforme da quella reale.
Esecutività = la particolare efficacia giuridica del provvedimento
amministrativo, dovuta alla sua imperatività.
Esecutorietà = caratteristica del provvedimento amministrativo non
immediatamente satisfattivo dell'interesse pubblico, che indica l'idoneità ad
esser portato ad esecuzione coattivamente, anche contro la volontà del
destinatario, senza bisogno di ricorrere all'autorità giurisdizionale.
Eseguibilità = caratteristica del provvedimento amministrativo non
immediatamente satisfattivo dell'interesse pubblico, che esprime la possibilità
di realizzare in concreto gli effetti dell'atto per l'assenza di impedimenti
legali o di fatto.
Espropriazione = provvedimento amministrativo restrittivo di natura
ablatoria reale, che, previo serio ristoro, trasferisce, a titolo originario,
la proprietà di un bene dal privato alla P.A..
Esternazione espressa = modalità diretta ed individuale di rendere l'atto
amministrativo percepibile nell'ordinamento giuridico.
Esternazione implicita = modalità indiretta di rendere l'atto
amministrativo informale percepibile nell'ordinamento giuridico, facendolo
risultare da altro atto o comportamento dell'amministrazione.
Evidenza
pubblica (procedimento di) = modulo procedimentale attraverso il quale la P.A. giunge
alla conclusione di negozi giuridici che si traducono in esercizio di attività
amministrativa. Esso è finalizzato a controllare le ragioni che presiedono alla
scelta dello strumento negoziale in luogo di quello provvedimentale, e
l'idoneità dello strumento scelto a soddisfare l'interesse pubblico assegnato.
Ed a tal fine consta di un momento autorizzatorio della contrattazione (fase
della deliberazione a contrattare) e di una serie di momenti successivi di
controllo (fase dell'aggiudicazione e fase dell'approvazione).
F
Fase decisoria = fase del procedimento
amministrativo, in cui, sulla base del materiale acquisito nelle fasi
precedenti, si adotta il provvedimento finale. Generalmente è le fase
conclusiva del procedimento, salvo che il provvedimento perfetto, non sia
idoneo a produrre effetti giuridici, poiché in tal caso occorrerà l'ulteriore
fase integrativa dell'efficacia.
Fase dell'iniziativa = fase propulsiva del procedimento amministrativo, che
ne determina la giuridica apertura.
Fase integrativa dell'efficacia = fase eventuale del procedimento
amministrativo, in cui sono poste in essere le operazioni che consentono di
attribuire al provvedimento perfetto l'efficacia giuridica.
Fase istruttoria = fase del procedimento amministrativo, in cui
l'amministrazione, anche con l'apporto collaborativo dei privati, acquisisce
tutti i fatti e gli interessi necessari per effettuare una scelta
operativa adeguata e congrua rispetto all'interesse pubblico da
soddisfare.
G Giustiziabilità
(principio di) = principio che garantisce la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi coinvolti dall'azione amministrativa.
Giusto procedimento = principio fondamentale cui è informata la disciplina
del procedimento amministrativo, che esprime la necessità del confronto
dialettico tra interessi pubblici e privati coinvolti dall'azione
amministrativa, al fine di una composizione degli interessi che tenga conto dei
concreti rapporti (cfr., per tutti, partecipazione).
I
Illegittimità = invalidità per vizi di
legittimità.
Illegittimità derivata = illegittimità che colpisce un provvedimento
amministrativo di per sé conforme alla propria fattispecie legale, che risulta,
tuttavia, invalido per i vizi di legittimità di atti che ne costituiscono il
presupposto (es. occupazione d'urgenza illegittima per vizi della dichiarazione
d'indifferibilità ed urgenza dell'opera pubblica).
Illegittimità originaria = illegittimità ordinaria del provvedimento amministrativo,
che è stato adottato in violazione delle regole giuridiche, che disciplinano
l'esercizio del potere amministrativo di cui è espressione, che vigevano al
momento della sua adozione.
Illegittimità parziale = illegittimità di una parte del provvedimento
amministrativo che non si comunica all'intero atto (es. illegittima apposizione
del termine).
Illegittimità sopravvenuta = ipotesi discussa d'illegittimità legata al
mutamento del quadro normativo di riferimento, che si verifiche dopo l'adozione
del provvedimento. I casi, discussi, ma più fondati, sono quelli di una legge
retroattiva che modifica la normativa regolatrice della fattispecie, rendendo
il provvedimento non più conforme ad essa; e quello della sentenza della Corte
Costituzionale che dichiari illegittima la normativa regolatrice della
fattispecie.
Illegittimità totale = illegittimità che investe l'intero provvedimento.
Illogicità della statuizione = sintomo dell'eccesso di potere, che
consiste nell'intrinseca irragionevolezza della determinazione (es. in un
concorso ancorato alla valutazione delle capacità tecniche, la Commissione pone
tra i criteri di massima in base ai quali valuterà prove e titoli il requisito
dell'età, attribuendogli un peso complessivamente decisivo).
Imparzialità
(principio di) = l'azione amministrativa non deve discriminare alcuno degli interessi
pubblici o privati da essa coinvolti, ma deve, al contrario, identificarli e
valutarli comparativamente tutti con l'interesse pubblico primario perseguito.
Imperatività (del provvedimento amministrativo) = caratteristica del
provvedimento perfetto ed efficace, che esprime la sua particolare forza
giuridica. Cioè a dire la realizzazione automatica ed immediata degli effetti
giuridici, senza necessità di collaborazione da parte del destinatario.
Inchiesta (strumento istruttorio dell') = strumento istruttorio
straordinario (necessita di uno specifico atto istitutivo), che
l'amministrazione usa per accertare od approfondire situazioni d fatto, per le
quali si rende necessaria un'indagine specifica svolta da soggetti qualificati.
Ne deriva che può essere utilizzato tanto per la verificazione quanto per
l'elaborazione di fatti.
Incompetenza assoluta = ipotesi di nullità del provvedimento
amministrativo, che consiste nell'esercizio da parte dell'autorità procedente
di un potere di pertinenza di altri poteri dello Stato (es. una sentenza emessa
da un dirigente del ministero), oppure di altro settore dell'amministrazione
(es. ordine di demolizione di un immobile comunale emesso dal Provveditore agli
studi). Ipotesi poco realista.
Incompetenza relativa = vizio di legittimità del provvedimento invalido,
che riguarda aspetti vincolati dell'agire dell'amministrazione e che consiste
nell'adozione del provvedimento da parte di un organo del complesso
amministrativo competente, che, secondo le norme di organizzazione, per ragioni
di materia, territorio o grado, non è l'effettivo titolare del potere di
provvedere.
Inoppugnabilità (del provvedimento amministrativo) = caratteristica del
provvedimento amministrativo imperativo, che esprime la sua inattacabilità da
parte dei privati legittimati dopo la scadenza dei termini per impugnarlo.
Inquisitorio (principio) = nell'ambito dell'istruttoria l'amministrazione,
fermo l'obbligo di compiere le attività istruttorie previste dalla legge, è
libera di (e deve) compiere tutte le attività che si rivelino necessarie ed
utili per verificare rigorosamente i presupposti del suo agire e
conoscere precisamente il contesto in cui si svolgerà la sua azione. L'unico
limite allo svolgimento delle attività istruttorie è dato dal divieto di
aggravamento del procedimento che impone che l'uso delle attività istruttorie
facoltative trovi causa nelle risultanze delle attività istruttorie
obbligatorie.
Intangibilità (del provvedimento amministrativo) = caratteristica del
provvedimento imperativo, che esprime la sua immodificabilità in senso
assoluto.
Intesa = atto pluristrutturato che
si distingue dal concerto non per profili formali, bensì per aspetti
sostanziali: è una paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto
realizzata attraverso trattative, al termine delle quali, generalmente,
l'autorità titolare del potere di emetter il provvedimento da atto dell'intesa
raggiunta.
Interesse pubblico primario = interesse pubblico dell'amministrazione
agente.
Intimazione = atto amministrativo strumentale di avvertimento, che ha
come destinatari i soggetti tenuti, per legge od ordine, all'osservanza di
determinati obblighi e si traduce in uno "stimolo" all'ottemperanza.
Invalidità (del provvedimento amministrativo) = non conformità del
provvedimento al complesso delle regole, giuridiche e non, che disciplinano
l'esercizio del potere amministrativo di cui l'atto è espressione, che causa
l'inidoneità del provvedimento a soddisfare l'interesse pubblico alla cura del
quale tale potere è preordinato (c.d. difformità dal modello legale).
Invalidità per vizi di legittimità = invalidità per violazione delle regole
giuridiche che disciplinano l'esercizio del potere amministrativo (di cui il
provvedimento è espressione).
Invalidità per vizi di merito = invalidità per violazione delle regole non
giuridiche di convenienza, opportunità e buon andamento dell'azione
amministrativa che disciplinano l'esercizio del potere amministrativo (di cui
il provvedimento è espressione).
Irregolarità (del provvedimento amministrativo) = difformità dal modello
legale che non comporta la violazione dell'interesse pubblico tipico, ma di
altri interessi pubblici (es. mancata indicazione dell'autorità a cui
ricorrere).
Ispezione (strumento istruttorio dell') = strumento istruttorio che
l'amministrazione utilizza per acquisire direttamente, attraverso persone a ciò
incaricate, notizie su fatti o persone. Strumento utile, per lo più, alla
verificazione dei fatti.
Istruttoria aperta = è l'istruttoria alla quale tutti possono
partecipare con il loro apporto collaborativo, proponendo osservazioni, che
rappresentano od evidenziano fatti, forniscono dati....
Istruttoria chiusa = istruttoria alla quale non sono ammessi a partecipare
i privati (es. art. 7, comma 1, l.n. 241/90), salvo solo l'esercizio del
diritto d'accesso.
Istruttoria in contraddittorio = istruttoria alla quale possono partecipare
con il loro apporto collaborativo solo i soggetti che saranno investiti dagli
effetti del provvedimento. Si tratta del principio generale, che soffre le
limitazioni poste dall'art. 13 l.n. 241/90.
Istruttoria riservata = istruttoria alla quale non sono ammessi a
partecipare i privati, che soffrono anche un'attenuazione del diritto d'accesso
(art. 24, comma 2, lett. d, l.n. 241/90).
Istruttoria segreta =istruttoria alla quale non sono ammessi a partecipare
i privati, che soffrono anche l'impossibilità di esercitare il diritto
d'accesso (art. 24, comma1 e 2, lett a, b, c, l.n. 241/90).
L
Legalità
(principio di) = l'azione amministrativa deve essere sussumibile nella
normativa che ne ha dettato la disciplina.
Legalità formale (principio di) = l'azione
amministrativa deve svolgersi nei limiti dell'autorizzazione legislative e nel
rispetto dei principi che presiedono all'esercizio della funzione
amministrativa.
Legalità sostanziale (principio di) = l'azione amministrativa deve
svolgersi secondo le procedure, le forme posti dal legislatore e può avere
soltanto i contenuti e gli effetti giuridici da quest'ultimo previsti.
Licenze = termine, che secondo la dottrina maggioritaria, è
sinonimo di provvedimento amministrativo ampliativo di natura autorizzatoria,
privo di autonomia concettuale.
Licitazione privata = nell'ambito del procedimento di evidenza pubblica,
sistema di scelta del contraente della P.A., utilizzato prevalentemente nei
contratti passivi (acquisti, appalti...),che consiste in una gara, che a
differenza dell'asta pubblica, è riservata ai soggetti invitati
dall'amministrazione
M
Manifesta ingiustizia = sintomo dell'eccesso di potere, che si traduce nella pura
e semplice irragionevolezza del provvedimento, sempre rispetto alle regole che
presiedono all'esercizio del potere di cui è espressione (prima fra tutte, la
procedimentalizzazione dell'azione amministrativa). E' la figura che si pone al
confine tra invalidità per vizi di legittimità ed invalidità per vizi di
merito.
Merito (dell'azione amministrativa) = ambito delle scelte, tutte
astrattamente praticabili, che residua dopo che l'amministrazione ha osservato
tutti i criteri ed i limiti che presiedono all'esercizio del suo potere
amministrativo, e che è retto dalle regole, non giuridiche, della buona
amministrazione.
Motivazione = parte degli atti amministrativi formali che espone le ragioni
di fatto e di diritto (giustificazione), nonché delle ragioni che stanno alla
base della determinazione assunta (motivazione in senso stretto).
Motivazione implicita = motivazione che risulta da un altro atto della
serie procedimentale ed è espressamente richiamata dall'atto amministrativo.
Motivazione incompleta = difetto di motivazione.
Motivazione insufficiente = difetto di motivazione.
Motivazione ob relationem = motivazione che risulta da altro atto della
serie procedimentale, ma non è richiamata espressamente dall'atto
amministrativo che ne è privo.
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N
Nominatività del provvedimento amministrativo (principio di) = impossibilità di
configurare un provvedimento amministrativo diverso ed ulteriore rispetto a
quelli previsti e disciplinati dal legislatore.
Nulla-osta = termine, che secondo la dottrina maggioritaria, nei
rapporti tra privato ed amministrazione è sinonimo di provvedimento
amministrativo ampliativo di natura autorizzatoria, privo di autonomia
concettuale.
Nei rapporti tra amministrazioni, al contrario, assume autonomo rilievo giuridico
nell'ambito delle decisioni pluristrutturate: atto di assenso interno necessari
posto in essere da un'amministrazione che cura un interesse diverso da quello
dell'amministrazione agente.
O
Obbligo di provvedere = dovere espressamente posto dall'art. 2, l.n.
241/90, che impone all'amministrazione di concludere i procedimenti
amministrativi ad iniziativa eteronoma con l'adozione, nei termini, di un
provvedimento espresso. Tale obbligo, che sarà sanzionato (cfr. art. 20,
comma 5, lett. h, l.n. 59/97), degrada a mero onere nei procedimenti per
i quali può operare il silenzio assenso.
Occupazione = provvedimento amministrativo restrittivo di natura ablatoria
reale, che legittima la p.a. ad incidere, temporaneamente e previo congruo
indennizzo, sul godimento e/sull'uso di beni privati.
Operazioni = comportamenti giuridicamente rilevanti che si traducono in
attività materiali (es. esecuzione di provvedimenti amministrativi,
notificazioni...).
Ordini amministrativi = provvedimenti amministrativi restrittivi di
natura ablatoria personale che prescrivono ad uno (ordini particolari) o più
soggetti (ordini generali) comportamenti (positivi -> comandi; negativi
-> divieti) da tenere.
Organo collegiale = organo che ha come titolari un corpo di persone
fisiche unitariamente intese. Ciò che determina il particolare modo di adozione
degli atti di competenza (subprocedimento).
Organo monocratico =organo individuale, che ha come titolare una sola
persona .
P
Parere =
manifestazione di giudizio cui può (p. facoltativo) o deve (p. obbligatorio o
vincolante) ricorrere l'amministrazione procedente a fini istruttori o
decisori.
Partecipazione al procedimento amministrativo = possibilità dei privati (o
dei soggetti pubblici coinvolti non istituzionalmente), coinvolti dall'agire
dell'amministrazione, di intervenire attivamente (art. 10, l.n. 241/90) nel
procedimento amministrativo (artt. 7 e ss, l.n. 241/90, cui si devono
aggiungere, in termini strumentali, gli artt. 22 e ss) .
Perplessità = sintomo dell'eccesso di potere, che si traduce
nell'impossibilità d'identificare il potere amministrativo di cui il
provvedimento è espressione.
Procedimenti collegati = procedimenti non fanno parte della stessa sequela
procedimentale (ed infatti rispondono ad interessi pubblici diversi, che
trovano soddisfazione in atti distinti = hanno autonomia funzionale), che per
legge o a causa dei principi generali interferiscono tra loro (es. procedimento
per la sanatoria di un'infrazione ed il procedimento per la sanzione della
medesima).
Procedimenti interni = procedimenti inseriti in una sequela procedimentale
principale che non hanno autonomia funzionale,e, pertanto, non hanno rilevanza
esterna. Il loro esito rifluisce nel procedimento principale: connessione
funzionale all'emanazione di un solo atto.
Procedimenti paralleli = procedimenti indipendenti ed autonomi "legati
dal punto di vista sostanziale": una determinata attività dipende da due
distinti provvedimenti (es. ristrutturazione di un immobile di pregio storico
ha bisogno sia della concessione edilizia, sia dell'autorizzazione della
sovrintendenza dei beni culturali. I due provvedimenti, ed i relativi
procedimenti non interferiscono, solo che mancando l'uno, la ristrutturazione
non può essere effettuata)..
Procedimento amministrativo = serie concatenata ed ordinata di atti ed
operazioni, previsti dalla legge o disposti dall'amministrazione, posti in
essere da soggetti pubblici e privati al fine dell'adozione del provvedimento.
Procedimento di riesame = procedimento amministrativo che ha ad oggetto
l'esame di un provvedimento amministrativo già adottato.
Proposta = atto d'iniziativa eteronoma pubblica del procedimento
amministrativo che presenta un alto grado di compiutezza ed elaborazione. Tanto
che è stato ipotizzato, non senza dubbi, che si tratterebbe di una
determinazione positiva e concreta degli interessi (anche perché è frutto di un
procedimento amministrativo interno), che necessita del provvedimento finale
solo per acquisire efficacia. Sì da potersi ricondurre nel novero delle
decisioni pluristrutturate, ed addirittura agli atti complessi.
Proroga (degli effetti del provvedimento) = istituto che opera per i
provvedimenti soggetti a termine di efficacia, al fine di prolungarla nel tempo
e che deve esser disposto prima della scadenza del termine stesso.
Provvedimento ablatorio = provvedimento restrittivo che può avere ad
oggetto beni e diritti ad essi connessi (p.a. reale), diritti personali (p.a.
personale) o diritti inerenti a rapporti obbligatori (p.a. obbligatorio).
Provvedimento ad effetti istantanei = provvedimento che esaurisce la sua
efficacia nel momento in cui è adottato (es. decreto di espropriazione).
Provvedimento ad effetti permanenti = provvedimento che protrae la sua
efficacia nel tempo, fino al verificarsi di un determinato evento, od alla
scadenza di un termine (es.piano urbanistico).
Provvedimento ad esito conservativo = provvedimento di secondo grado che
conferma l'efficacia del provvedimento che ha ad oggetto.
Provvedimento ad esito eliminatorio = provvedimento di secondo grado che
priva di rilievo giuridico il provvedimento che ha ad oggetto.
Provvedimento amministrativo = atto tipico di esercizio dell'attività di
amministrazione attiva, che si traduce in una manifestazione di volontà diretta
alla cura concreta dell'interesse pubblico primario, ed è caratterizzato da
unilateralità, imperatività, inoppugnabilità, tipicità, nominatività ed
eventualmente da esecutorietà.
Provvedimento autorizzatorio = provvedimento ampliativo che rimuove un
limite all'esercizio di un diritto che è già nella sfera giuridica del
destinatario.
Provvedimento concessorio = provvedimento ampliativo che attribuisce al
privato un vantaggio patrimoniale che non era nella sua sfera giuridica e crea
un rapporto obbligatorio con la P.A..
Provvedimento di secondo grado = provvedimento che ha ad oggetto un altro
provvedimento amministrativo.
Provvedimento efficace = provvedimento amministrativo perfetto idoneo
a produrre effetti giuridici.
Provvedimento perfetto = provvedimento amministrativo provvisto di tutti
gli elementi rilevanti per la sua esistenza giuridica.
Provvedimento valido = provvedimento amministrativo conforme alla
fattispecie astratta delineata dal legislatore.
Q
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R
Ragionevolezza (principio della) = con riferimento al procedimento amministrativo, è il
superprincipio assoluto: che è il parametro primo del vizio di eccesso di
potere, ed ad un tempo clausola di bilanciamento dei principi che presiedono
allo svolgimento del procedimento amministrativo.
Ratifica = provvedimento amministrativo di secondo grado ad esito
conservativo che si traduce in un'adesione, previo procedimento di riesame,
dell'autorità titolare ordinaria di un determinato potere al provvedimento
posto in essere da un'autorità legittimata in via straordinaria all'esercizio
del medesimo potere.
Requisizione = provvedimento amministrativo restrittivo di natura ablatoria
reale, che legittima la disposizione temporanea di beni, verso indennizzo,per
far fronte ad eventi bellici od a calamità naturali.
Responsabile del procedimento = persona fisica, addetta all'unità
organizzativa responsabile del procedimento, nominata dal titolare
dell'ufficio, che svolge attività d'impulso, istruttorie, eventualmente
decisorie, nonché di collegamento con i terzi, in relazione ad un determinato
procedimento amministrativo (c.d. personificazione della p.a.). Per questa
ragione, dal punto di vista organizzativo (statico) lo si qualifica
spesso come ufficio unipersonale temporaneo e strumentale.
Retroattività (del provvedimento) = casi in cui l'efficacia del
provvedimento amministrativo comincia a decorrere da un momento anteriore alla
sua adozione.
Retrodatazione (degli effetti del provvedimento) = ipotesi di retroattività
del provvedimento amministrativo, espressamente prevista da disposizioni di
legge che autorizzano l'amministrazione a far risalire gli effetti del
provvedimento al momento in cui avrebbero dovuto iniziare.
Rettifica = provvedimento amministrativo di secondo grado ad esito
conservativo che elimina le mere irregolarità dell'atto di primo grado.
Revoca = provvedimento amministrativo di secondo grado ad esito
eliminatorio che incide su un atto amministrativo valido per ragioni di
opportunità. Cioè a dire, perché l'amministrazione si pente di averlo adottato
(r. ius poenitendi), ovvero perché, mutando le circostanze di fatto,
l'atto risulta inopportuno (r. per sopravvenienza).
Revoca (dell'iniziativa procedimentale) = atto che il privato (o l'ente
pubblico che agisce come tale), che ha dato inizio ad un procedimento
amministrativo, può porre in essere, fino a quando l'amministrazione non abbia
provveduto o non abbia attivato altre amministrazioni, per porre nel nulla la
sua iniziativa -> atto di disposizione della propria iniziativa.
Richiesta = atto strumentale che è parte del procedimento amministrativo,
che esprime l'iniziativa eteronoma pubblica e che è, generalmente,
semplice e scarno nei suoi contenuti, pur potendo essere presupposto necessario
per l'esercizio del potere.
Rinnovazione (degli effetti del provvedimento) = istituto che opera un
prolungamento degli effetti di un provvedimento soggetto a termine di efficacia
scaduto, mediante l'adozione di un nuovo provvedimento.
Rinnovazione del procedimento = riapertura di un procedimento concluso che,
salvo preclusioni di legge, può avere luogo su iniziativa di parte o d'ufficio
quando emergano fatti od elementi nuovi. In ogni caso (riapertura totale o
parziale) bisognerà ripercorrere (rectius: rinnovare) tutte le fasi del
procedimento.
Rinuncia = atto di disposizione, esplicito od implicito, della propria
iniziativa che il privato (o l'ente che abbia agito come tale) può porre in
essere quando l'amministrazione ha già provveduto.
S Sanatoria = locuzione utilizzata per
indicare sia l'effetto complessivo dei provvedimenti amministrativi di secondo
grado ad esito conservativo, sia l'effetto che di produce quando un atto
della serie procedimentale omesso può esser adottato successivamente senza
incidere sulla validità del provvedimento (es. autorizzazione).
Semplificazione (del procedimento amministrativo) = organizzazione del
procedimento amministrativo che tende a valorizzare le esigenze di trasparenza
e concentrazione dell'azione amministrativa, unitamente a quelle del giusto
procedimento, attraverso l'introduzione di istituti e regole operative a tutti
i livelli del procedimento.
Sequestro = provvedimento amministrativo restrittivo di natura ablatoria
reale con funzione cautelare.
Silenzio-approvazione = silenzio qualificato con valore tipico di atto
amministrativo che opera nei rapporti interorganici: il controllo si considera
esercitato positivamente, se entro il termine di esercizio del relativo potere
l'amministrazione non adotta un provvedimento di diniego.
Silenzio-assenso = silenzio qualificato con valore provvedimentale, che si
configura quando il legislatore attribuisce al silenzio valore di accoglimento
di un'istanza, generalmente diretta ad ottenere un provvedimento autorizzatorio
(cfr., per tutti, art. 20 l.n. 241/90)
Silenzio-devolutivo = silenzio qualificato a carattere procedimentale che
opera quando nel procedimento amministrativo è indispensabile l'esercizio di
determinate competenze, che non vengono esercitate. Quando ciò si verifica si
produce (rectius: l'amministrazione è autorizzata ad operare) uno slittamento
sostitutivo della competenza a porre in essere quella determinata attività in
favore di soggetti con capacità equivalente (cfr., per tutti, art. 17, l.n.
241/90).
Silenzio-facoltativo = silenzio qualificato a carattere procedimentale che
opera in tutte le ipotesi in cui l'esercizio di una competenza, nel corso del
procedimento amministrativo, è meramente facoltativo: trascorso il termine
senza l'esercizio della competenza, il procedimento può andare
avanti senza ulteriore attesa e senza ricadute sul provvedimento finale,
in termini di legittimità (cfr., per tutti, art. 16 l.n. 241/90).
Silenzio illecito =
silenzio qualificato a carattere procedimentale che opera in tutti i casi in
cui l'esercizio del potere è sottoposto ad un termine nell'interesse del
destinatario.
Silenzio-inadempimento =
silenzio non qualificato dal legislatore, che non opera automaticamente in caso
d'inerzia dell'amministrazione ma deve essere formato
Silenzio procedimentale =
silenzio qualificato che descrive le ipotesi d'inerzia delle amministrazioni
nel corso del procedimento amministrativo, cioè relative ad attività
interne.
Silenzio provvedimentale =
silenzio qualificato che descrive le ipotesi in cui il comportamento omissivo
dell'amministrazione è considerato atto amministrativo esternato.
Silenzio-rigetto = silenzio qualificato a
carattere provvedimentale, che si configura quando il legislatore attribuisca
al comportamento omissivo il valore di diniego di accoglimento dell'istanza.
Silenzio-rifiuto =
silenzio-inadempimento.
Sospensione =
provvedimento di secondo grado strumentale al procedimento di riesame, che
dispone la momentanea fermata dell'esecuzione dell'atto soggetto a riesame.
Sovvenzione =
provvedimento amministrativo ampliativo di natura concessoria, che attribuisce
somme a vario titolo senza obbligo di restituzione.
Stipulazione =
momento del procedimento di evidenza pubblica, che si situa nell'ambito della
fase di aggiudicazione, e che consiste nella formalizzazione del contratto
tramite la sua traduzione in forma scritta, se necessaria, e la sua
sottoscrizione.
Straripamento di potere =
incompetenza assoluta.
T
Tipicità del
provvedimento amministrativo (principio di) = il provvedimento amministrativo
ha, esclusivamente, la forma, il contenuto, il regime giuridico, le
procedure di adozione e gli effetti giuridici che il legislatore ha stabilito.
Trasparenza (principio della) = principio che opera trasversalmente nel
procedimento amministrativo al fine di facilitare il controllo sociale sullo
svolgimento delle attività amministrative, od anche solo il rapporto con la
P.A..
Trattativa privata = nell'ambito del procedimento di evidenza pubblica,
sistema di scelta del contraente, ad uso limitato e specifico, che consiste nel
trattare informalmente, in via separata e riservata (salvo che non si opti per
una gara esplorativa), con più ditte o persone, al fine di raccogliere le
diverse offerte, salvo poi deliberare la conclusione del contratto e
l'individuazione del contraente prescelto (secondo il parametro dell'offerta
più vantaggiosa) con un formale con un atto amministrativo.
U Unilateralità (del provvedimento amministrativo) = caratteristica del provvedimento amministrativo, che esprime che la soluzione adottata è frutto dell'autonoma ed esclusiva della determinazione dell'amministrazione agente.
V
Violazione
di circolare = sintomo dell'eccesso di potere, che si traduce nell'immotivata
inottemperanza ad una circolare amministrativa.
Violazione di legge =
vizio di legittimità del provvedimento invalido, che ha riguardo agli aspetti
vincolati dell'agire dell'amministrazione e che consiste in ogni violazione
delle regole giuridiche che disciplinano l'esercizio del potere amministrativo,
che non causi incompetenza relativa o mera irregolarità (c.d. vizio residuale;
es. mancanza di motivazione).
Violazione di prassi =
per alcuni, sintomo dell'eccesso di potere, che si traduce nell'immotivato
discostarsi dal comportamento tenuto dall'amministrazione nell'esercizio del
potere o nell'interpretazione delle norme.
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