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I GOVERNI

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I GOVERNI

I GOVERNI

 

Il problema del governo è fondamentalmente quello di far circolare le minoranze organizzate, di impedire loro di ergersi in oligarchie, di produrre alternanze di governi. Il termine governo deriva dal greco e significa timone. I problemi sorgono immediatamente quando si confronta la tradizione politica continentale europea, poi esportata anche in America Latina, con la tradizione politica anglosassone. Il termine government non viene sostanzialmente mai adoperato negli Stati Uniti, dove il governo del presidente è essenzialmente la administration e ricomprende tanto la presidenza, come ruolo e come apparato, quanto la burocrazia federale alle dipendenze dell'esecutivo. Il termine government viene invece utilizzato in Gran Bretagna (Her Majesty's government, cabinet government, shadow government). Il governo, comunque definito, dovrebbe essere il detentore del potere esecutivo. A questo proposito, il problema è che sono cambiati drasticamente nel corso del tempo sia il significato sia il contenuto del potere esecutivo. Prima che Montesquieu codificasse la sua tripartizione dei poteri in esecutivo, legislativo e giudiziario, il potere era monastico: stava tutto nelle mani del monarca. In seguito il conflitto fra i nobili ed il monarca portò, in estrema sintesi, a una suddivisione dei poteri e a uno spostamento consistente e significativo di alcuni poteri a favore del parlamento, dove il re era chiamato ad essere presente, se voleva non solo regnare, ma anche governare davvero, nella formula classica king in parliament. Divenne compito e prerogativa del parlamento fare, per quanto congiuntamente con il sovrano e per lo più accogliendone l'iniziativa, le leggi, alle quali era subordinato anche il potere giudiziario che, poi, le interpretava e le applicava, mentre l'esecutivo, vale a dire il sovrano con la sua burocrazia, era chiamato, per l'appunto, a tradurre queste leggi in atti e in fatti. La burocrazia costituiva dunque lo strumento operativo dell'esecutivo, in un rapporto più o meno stretto con il governo del re, ma per lo più di chiara dipendenza da lui. Nel corso del tempo, con variazioni collegate sia alla forma di governo, sia al sistema dei partiti, il potere esecutivo nelle sue diverse strutturazioni ha preso il sopravvento, più o meno deciso, ma comunque decisivo, rispetto al potere legislativo, anch'esso variamente strutturato. Attualmente, la maggior parte delle differenze fra i sistemi politici, per quel che riguarda le diverse modalità di formazione e di esercizio del potere esecutivo, dipende da due variabili: una variabile istituzionale, vale a dire collegata alla forma di governo, e una variabile congiunturale, vale a dire collegata a elementi politico-partitici. La variabile istituzionale è costituita dalle modalità con le quali vengono formati gli esecutivi. La distinzione più chiara è quella che colloca, da una parte, gli esecutivi che derivano la loro investitura e il loro potere da un'elezione popolare diretta; dall'altra, gli esecutivi che derivano investitura e potere dai partiti e dai parlamenti e, quindi, soltanto in maniera indiretta dal popolo. In sostanza forme di governo presidenziali e parla 121h76b mentari. Va subito aggiunto che nelle forme di governo semi-presidenziali si ha un esecutivo duale. Da un lato, sta il presidente divenuto tale in seguito all'elezione popolare diretta; dall'altro, il primo ministro che è tale perché ha stabilito ed è in grado di mantenere un rapporto fiduciario con il parlamento nel quale si trova una maggioranza parlamentare a suo sostegno formata da uno o più partiti. Quando si ha l'elezione diretta del capo dell'esecutivo, o più precisamente del presidente e, ma soltanto fino al 2002, come in Israele, del primo ministro, la formazione dell'esecutivo è immediata. La vera linea distintiva separa il caso degli Stati Uniti da tutti gli altri casi di elezione diretta del capo dell'esecutivo. Il meccanismo di selezione del candidato presidenziale è ormai, da circa tre decenni costituito dalle elezioni primarie. In alcuni altri sistemi politici, specificamente presidenziali, come, ad esempio, di recente sia in Argentina che in Cile, si sono svolte elezioni primarie nell'ambito degli elettori delle rispettive coalizioni di centro-sinistra. In Messico si tengono primarie nazionali dentro quello che è stato il partito egemonico (PRI) che equivalevano ad una sorta di pre-elezione. Altrove le candidature non debbono superare alcun vaglio elettorale-istituzionale preliminare. Nonostante abbiano subito un declino relativo, nelle democrazie contemporanee le organizzazioni partitiche costituiscono ancora il veicolo dominante per la selezione e per la presentazione dei candidati alla carica di capo dell'esecutivo e, infine, per la condotta della loro campagna elettorale. E' successo ad un candidato, Alberto Fujimori, di passare tutti i problemi legati ad una candidatura grazie alle notevoli risorse di cui disponeva. Lo stesso è successo in Polonia (Stanislav Tyminski arriva al ballottaggio nel 1991) e negli Stati Uniti nel 1992 e nel 1996 con la candidatura del multimiliardario Ross Perot. Nei primi due casi, il sistema partitico era ben poco strutturato: in crisi in Perù, allo stato nascente in Polonia. Quanto a Ross Perot, egli ha potuto sfruttare la permeabilità di un sistema bipartitico su scala quasi continentale in una società di massa. In ogni caso negli USA i candidati presidenziali devono intraprendere una lunga campagna di elezioni primarie che costituiscono, per l'appunto, il filtro attraverso il quale si valutano le ambizioni, le capacità, la resistenza, la popolarità e la possibilità di vittoria dei candidati. Nel caso di una pluralità di partiti facenti parte di una coalizione, rimane aperto il problema della selezione del candidato. Peraltro, è plausibile ipotizzare che la coalizione si formi per l'appunto intorno alla figura di un candidato condiviso poiché questi viene prescelto anche per la sua presunta capacità di portare la coalizione alla vittoria elettorale. Altrimenti, laddove si applica, sarà il sistema elettorale a doppio turno con ballottaggio a creare incentivi e vincoli per candidati, partiti e coalizioni, con conseguenze importanti non solo sulle modalità di selezione e di elezione, ma anche sulle successive modalità di esercizio del potere esecutivo. Decisamente più complesso, almeno in teoria, è il problema della selezione del capo dell'esecutivo nei sistemi parlamentari. La prima differenza intercorre tra i sistemi bipartitici ed i multipartitici. Nei sistemi bipartitici, la selezione del candidato alla carica di primo ministro è tutta interna ai singoli partiti. Chi diviene leader del partito è automaticamente candidato alla carica di primo ministro. Può eventualmente accadere che venga messa in discussione la permanenza in carica del primo ministro quando la sua popolarità ed il suo rendimento siano in ribasso e prefigurino una sconfitta elettorale del partito che lo ha espresso. Addirittura dieci dei sedici primi ministri inglesi del XX secolo sono entrati in carica nel corso della legislatura senza aver conquistato nessuna vittoria elettorale. Il collegamento stretto e quasi automatico fra leadership di partito e carica di primo ministro può aversi anche in sistemi multipartitici quando uno specifico partito è in grado da solo di ottenere la maggioranza assoluta dei seggi, ovvero una maggioranza relativa, ma operativa, cioè che, in qualche modo, gli consenta di governare (socialdemocratici in Svezia, laburisti in Norvegia, liberaldemocratici in Giappone). Tuttavia, quando in entrambi i paesi è la coalizione dei cosiddetti partiti borghesi ad ottenere la maggioranza dei seggi in parlamento, allora la designazione del primo ministro obbedisce ad un'altra logica: quella, molto nota nei sistemi multipartitici senza partito predominante, della ricerca del punto di equilibrio politico, in termini di rappresentanza sociale e di rapporti di forza, fra i diversi partiti alleati. In linea di principio e al fine di rispettare la corrispondenza fra consenso elettorale e responsabilità politica, nei sistemi multipartitici la logica della selezione del capo dell'esecutivo dovrebbe premiare il leader del partito maggiore della coalizione di governo, quello che ha ottenuto più voti e più seggi (Germania, Israele). In altri casi, invece, in special modo quando la coalizione è composita, la scelta del primo ministro è influenzata da una molteplicità di condizioni e di considerazioni. Può così capitare che non diventi capo del governo il leader del partito di maggioranza relativa, ma un rappresentante di quello stesso partito che risulti maggiormente gradito agli alleati oppure, addirittura, un rappresentante, perlopiù il leader, di un partito politicamente o numericamente essenziale per la formazione di quella coalizione. Naturalmente, la funzionalità della coalizione di governo viene spesso inficiata e ridotta dalla presenza, al vertice del potere esecutivo, di un leader poco autorevole perché non sufficientemente rappresentativo della componente maggiore della coalizione. Spesso questo è un esito addirittura voluto dagli altri partner della coalizione che mirano ad una propria crescita elettorale a spese del partito di maggioranza relativa. Nei sistemi multipartitici, la designazione del primo ministro costituisce uno degli elementi che concorrono a spiegare le modalità di formazione della coalizione di governo. E' opportuno rammentare che nel caso delle forme di governo presidenziali, il presidente eletto gode abitualmente di ampia discrezionalità nella scelta dei suoi ministri, in particolare quando il suo partito controlla la maggioranza assoluta dei seggi in parlamento. Tuttavia, anche negli Stati Uniti, poiché il senato mantiene un potere di conferma o di rigetto delle candidature proposte dal presidente per le cariche esecutive nell'administration, gli esiti non sono mai del tutto predeterminati. Dal Cile al Brasile e, in misura minore, all'Argentina, quando i presidenti eletti non dispongono di una maggioranza partitica coesa, debbono selezionare il personale di governo tenendo conto anticipatamente delle reazioni di assemblee parlamentari relativamente frammentate e non troppo disciplinate. Naturalmente, anche i presidenti degli Stati Uniti nell'ultimo quarantennio hanno avuto i loro problemi di governo diviso per la prevalenza nel congresso di una maggioranza a loro ostile. Va detto inoltre che un conto è la possibilità sostanziale e quasi illimitata di scelta dei propri ministri ed un conto ben diverso è la possibilità di attuazione del programma, di produzione di politiche pubbliche.




Da tempo è acquisito che le coalizioni di governo raramente si fondano su un unico principio e che ancor più raramente questo principio è costituito, per così dire, dalla minima maggioranza vincente, vale a dire dal conseguimento e dal mantenimento in parlamento della maggioranza assoluta in seggi la più risicata possibile, al fine di acquisire tutte le cariche disponibili e di attuare il proprio programma senza concessioni e senza compromessi. Il punto di partenza è che i partiti cercano di massimizzare il loro potere. Quando si tratta di governo, il potere è dato essenzialmente dalle cariche ministeriali. Quindi nella formazione di qualsiasi coalizione di governo tutti i partiti si comporteranno come office-seekers e cercheranno di costruire ovvero di fare parte della coalizione più piccola possibile. Tecnicamente, questa è la coalizione minima vincente (minimum winning), composta dal minor numero di partiti che controllano il minor numero di seggi purchè ammontino alla maggioranza assoluta dei seggi parlamentari. E' logico che per la formazione di un governo il numero di seggi non è l'unica variabile da prendere in considerazione, infatti entrano in gioco altre variabili politicamente molto significative. E' importante infatti la distanza ideologica ovvero, comunque, la distanza programmatica che corrisponde grosso modo alla coalizione dei diversi partiti sul continuum sinistra-destra. Il partito di centro-sinistra B non può fare un governo con il partito E di destra per due buoni motivi: la distanza ideologica e la paura che il suo elettorato lo punirebbe con una fuga verso A che, peraltro, sicuramente ne approfitterebbe. Lo stesso vale per il partito di centro C che rischierebbe di perdere a favore di B e D. Inoltre se E non riesce a formare il governo è fortemente indiziato che sia C ad ottenere l'incarico di formare un governo in quanto secondo partito, per cui C ha un motivo in più per far fallire E. E' ovvio che nell'effettuare questi ragionamenti sarebbe anche interessante sapere quali partiti sono in ascesa e quali in discesa rispetto alle elezioni precedenti. Già sappiamo che C non farà nessuna coalizione minima vincente con E, ed inoltre avrà due possibilità rimanenti: C+B+A oppure C+B+D. In questo ragionamento va inoltre ricordato che i partiti sono anzitutto e soprattutto degli office-seekers. Dunque, se così fosse, a prescindere da qualsiasi altra considerazione, C dovrebbe privilegiare una coalizione sulla sua sinistra: C+B+A in quanto A ha meno seggi di D. Inoltre, data la sua collocazione all'estrema sinistra, ad A non si presenteranno molte altre opportunità di partecipazione ad una coalizione di governo, quindi, a maggior ragione, dovrebbe essere incline a moderare le sue richieste. Bisogna inoltre dire che C non necessariamente vorrà spingersi così lontano fino a voler abbracciare A quando alla sua destra ha D che, politicamente, si trova in una posizione attigua alla sua e, per altro, ha pochi più seggi di A. Un secondo ostacolo alla formazione di una coalizione C+B+A potrebbe venire proprio da A che potrebbe non voler entrare in un governo guidato dal partito centrista, insomma A potrebbe non volersi assumere responsabilità impegnative per di più nell'attuazione di un programma inevitabilmente non abbastanza vicino alle sue preferenze. I partiti di sinistra in Europa che si trovano nel caso di A sono più facilmente policy-seekers che office seekers. In tal modo A potrebbe offrire la sua astensione programmatica oppure il suo sostegno selettivo ad un governo C+B a condizione che questo governo gli offra qualche politica gradita e, comunque, eviti lo scivolamento a destra, non includendo D le cui posizioni, a giudicarne dalla collocazione, non possono essere gradite ad A. In sostanza, dunque, la coalizione di governo più probabile nelle condizioni numeriche e di collocazione è una coalizione centrista C+B+D. Questa coalizione sarebbe sovradimensionata (oversized) in quanto contiene più partiti della coalizione minima vincente e contiene, seppur di poco, più seggi anche dell'altra possibile coalizione sovradimensionata C+B+A. Spesso, come nella quarta repubblica francese, o in Italia fino al 1993, le coalizioni sovradimensionate imperniate sul centro si giustificavano con riferimento alla impossibilità, politica e democratica, di coalizzarsi con partiti estremi, antisistema, e, naturalmente, con la scelta costituzionale di non cercare né l'uno né l'altro di quei partiti, appunto per difendere/mantenere il sistema, nel senso di regime. Se già avranno fatto coalizioni centriste, questi partiti tenderanno a coalizzarsi nuovamente tra loro in quanto già si conoscono, inoltre, se i partiti di coalizione hanno perso voti a destra tenderanno ancor più a formare una coalizione centrista per arginare la sconfitta. Se invece due di loro hanno guadagnato allora i partiti vittoriosi si sentiranno confortati nel ritornare alla stessa coalizione. Se, invece, per ipotesi, il perdente è il partito B che è stato superato in consensi da C, ecco un'altra buona ragione per C di formare il governo, per B di accettare di farne parte e per D di chiudere sulla sua destra, se questa chiusura ( che in Italia viene definita "delimitazione della maggioranza") è responsabile del suo, magari piccolo, ma reale, guadagno di seggi. Vista la collocazione di E è inoltre improbabile che E voglia provare a formare un governo di minoranza e, soprattutto, che gli altri glielo lascino fare. In Svezia, invece, i governi socialdemocratici di minoranza, costituiscono la norma da molti decenni. In Svezia inoltre gli ex comunisti da un lato non vengono considerati alleati desiderabili dei socialdemocratici, e dall'altro non hanno mai mostrato alcune propensione a mettere in crisi un governo socialdemocratico di minoranza che, per loro, continua ad essere l'opzione di gran lunga preferibile a tutte le altre, tranne, comprensibilmente, a quella di una loro partecipazione diretta al governo. Ad ultimo, bisogna ricordare che una coalizione di tutti i partiti contro i socialdemocratici sarebbe assolutamente impraticabile, proprio per la distanza ideologica. Non resta dunque che un governo socialdemocratico di minoranza, unica alternativa sarebbe un nuovo ricorso alle urne con un responso analogo se non addirittura più favorevole ai socialdemocratici. I socialdemocratici hanno cercato di trascinare i liberali in un accordo tecnico, ma quest'ultimo partito è maggiormente interessato a rimanere nel blocco dei partiti di centro-destra (partiti borghesi). La sinistra invece, sapendo che un governo socialdemocratico è quanto di meglio si possa ottenere, approverà le proposte del governo o, eventualmente si asterrà permettendone comunque l'approvazione.

Da quanto detto bisogna quindi dire che, al fine di avanzare generalizzazioni fondate, appare indispensabile avere qualche conoscenza sulla storia dei sistemi politici e sulle modalità prevalenti di composizione dei governi negli specifici sistemi politici. Volendo fare dell'utile teoria, le modalità di formazione dei governi si prestano ottimamente al doppio procedimento suggerito da Goldstone: process tracing e congruence testing, cioè evidenziare il dipanarsi nel tempo degli avvenimenti e sottoporre ciascun caso, per quel che ci riguarda, ciascun tentativo di formazione di un governo, a test di congruenza. In sostanza bisogna ricordare che esistono memorie storiche, rapporti consolidati, esperienze precedenti che agevolano ovvero complicano la formazione di coalizioni di governo. Esistono, ancora, strategie partitiche che vanno in una direzione ovvero in un'altra, seguendo le quali un partito può essere più interessato all'attuazione di determinate politiche (a comportarsi cioè da policy-seeker) che alla conquista di determinate cariche (office-seeker). Altri partiti possono non entrare in coalizioni per non assumersi responsabilità di fronte all'elettorato. In altri casi si possono fare alcune coalizioni mentre altre risultano impossibili come accadeva in Europa occidentale con i comunisti fino al 1989 con l'eccezione della Francia fra il 1981 ed il 1983) e come accade ancora oggi con quei partiti che si richiamano esplicitamente al fascismo.

Dalla mole di dati che abbiamo ormai acquisito possiamo affermare che nelle democrazie multipartitiche competitive la maggioranza delle coalizioni di governo sono del tipo minimum winning, cio viene tuttavia raggiunto facendo riferimento alla contiguità politica, alla compatibilità programmatica, all'iteratività come strumento per la riduzione dei tempi e dell'incertezza, alla propensione a perseguire politiche piuttosto che a occupare cariche. Talvolta questi fattori conducono alla formazione di coalizioni sovradimensionate che si perpetuano nel tempo (Italia fino al 1993), che sono potenzialmente più lente nelle decisioni e meno limpide nella produzione di politiche pubbliche, ma meno incerte poiché gli attori imparano a conoscere le rispettive preferenze ed esigenze, e più stabili nel tempo.

Ma come mai gli altri partiti del palamento accettano la formazione di un governo di minoranza? L'Italia ebbe molti governi democristiani di minoranza nel periodo tra il 1960 ed il 1990. Questi governi detti balneari erano comunque destinati a durare poco in attesa che si ricreassero le condizioni di collaborazione necessarie a dare vita ad una coalizione più ampia, più stabile, più operativa. In estrema sintesi, i governi di minoranza non sono necessariamente più instabili né delle coalizioni minime vincenti, né delle coalizioni sovradimensionate. Non solo non durano meno, ma non sono neppure meno operativi. Ciò è accaduto per esempio sia in Italia che in Norvegia. Ma a quali fattori è dovuta la loro esistenza e a quali fattori è attribuibile la loro produttività? Soprattutto quando i governi di minoranza sono composti da un solo partito riescono ad evitare le tensioni ed i conflitti derivanti dalla necessità di conciliare interessi diversificati che si manifesta all'interno di qualsiasi coalizione composita.  Inoltre, spesso, i governi di minoranza sono maggiormente operativi in quanto la loro condizione minoritaria li obbliga ad attuare, se non un programma completo, quantomeno elementi programmatici significativi, poiché la loro possibilità di durata dipende anche, e talvolta soprattutto, dalla loro efficacia. Infine, i governi di minoranza mettono sotto pressione gli eventuali potenziali alleati futuri che, da un lato, non possono sfidarne l'esistenza fino a quando non siano disponibili ad entrare nella successiva coalizione di governo; dall'altro, debbono precisare le loro richieste in termini di cariche, risorse e politiche, ove decidano di assumersi le corrispondenti responsabilità governative. Opportunamente, Strom aggiunge che i governi di minoranza e le coalizioni sottodimensionate possono servire come veicoli di alternanza al potere in sistemi di bipartitismo o di bipolarismo imperfetto. Questo avviene sia quando l'opposizione è leale sia quando l'opposizione ha caratteristiche anti-sistema. Nel primo caso, il governo di minoranza obbliga l'opposizione leale a diventare limpidamente propositiva e a candidarsi esplicitamente a sostituirlo. Nel secondo caso, il governo di minoranza si trasformerà, attraendo le altre forze pro-sistema e isolando il partito o i partiti anti-sistema. I governi di minoranza sono un fenomeno tutt'altro che sporadico nelle democrazie contemporanee.



Le modalità di formazione delle coalizioni di governo e gli esiti concreti in termini di coalizioni minime vincenti, coalizioni sovradimensionate, governi di minoranza hanno conseguenze specifiche sulle politiche governative. Per saperne di più, è necessario esplorare a fondo due tematiche:

-         la prima attiene alla composizione dei governi

-         la seconda ai compiti dei governi

I governi contemporanei sono, con rarissime eccezioni, governi di partito (party governments). L'unica eccezione di rilievo è costituito dagli Stati Uniti ed è facilmente spiegabile con riferimento sia alla forma di governo presidenziale sia alla debolezza delle strutture partitiche operanti in uno spazio politico praticamente continentale. I governi di partito non sono assimilabili alla partitocrazia, ancor meno a quella italiana, e viceversa. La partiticità di un governo è definibile in base a cinque requisiti. Più precisamente si ha governo di partito quando:

-         le decisioni sono prese da personale di partito eletto (a cariche di governo) o da soggetti sotto il suo controllo

-         le politiche pubbliche sono decise all'interno dei partiti che.

-         .poi agiscono in maniera coesa per attuarle

-         i detentori delle cariche sono reclutati e.

-         mantenuti responsabili attraverso il partito

Se queste condizioni operano tutte al massimo grado si avrà governo di partito nella sua essenza più significativa e più incisiva. Katz sottolinea che se tutte le condizioni operano congiuntamente l'esito complessivo è definibile come alta partiticità di governo. Questa partiticità può essere ancora meglio valutata se si configurano tre condizioni specifiche. L'organizzazione partitica agisce:

-         mostrando comportamenti di squadra

-         nel tentativo di acquisire il controllo su tutto il potere politico

-         fondando le sue pretese di legittimità sul successo elettorale

Una volta definite le condizioni, le prerogative e i limiti della partiticità del governo, Katz ritiene opportuno valutare anche quale sia l'ambito di estensione del governo di partito. In questo caso, si potrà parlare di partiticità della società con riferimento alla presenza dei partiti nell'ambito sociale ed economico, alla possibilità e alla pratica della loro penetrazione in settori non propriamente politici.

Possiamo affermare che tutti i governi delle democrazie occidentali, compreso quello degli Stati Uniti, anche se talvolta ne fa parte personale non precisamente e pienamente di estrazione partitica, sono stati e sono governi di partito. Le differenze più significative fra i governi di partito riguardano in special modo la possibilità che il governo sia formato da un solo partito ovvero da una coalizione partitica più o meno ampia. Bisogna anche affermare che le differenze fra i diversi governi di partito riguardano la natura dei singoli attori partitici, in particolar modo la loro unitarietà e la loro disciplina. Un conto è, infatti, il governo di un solo partito compatto e disciplinato, un conto ben diverso è un governo fatto da una coalizione di partiti ciascuno dei quali al suo interno sia diviso in correnti più o meno rigidamente organizzate. Ad ultimo le differenze riguardano l'eventuale partiticizzazione della società. Non è questione soltanto della distribuzione delle spoglie, cioè del bottino di cariche, specificamente governative e non, attribuito a chi ha vinto le elezioni, che nel caso italiano va sotto il nome di lottizzazione. E' questione, invece, della presenza, più o meno soffocante, delle organizzazioni di partito nel sistema sociale e nel sistema economico, con il fine di mantenere controllo e consenso, fenomeno che in Italia va sotto il nome di colonizzazione. Prese congiuntamente, lottizzazione e colonizzazione configurano il fenomeno, in Italia giunto a livelli estremamente elevati, della partitocrazia che, naturalmente, deve essere percepita e valutata come una degenerazione della democrazia. Esistono dubbi legittimi sull'estensione della presa del party government anche su settori sociali ed economici. La partiticizzazione della società sembra servire obiettivi partitici di dubbia democraticità ed efficienza: il mantenimento e, talvolta, l'estensione della presa sull'elettorato piuttosto che esercitare funzioni di guida, di orientamento, di governo. Non tanto paradossalmente, l'ampliamento della partiticizzazione della società rischia di produrre un corto circuito sulla quantità e sulla qualità del governo di partito. L'interpenetrazione fra la partiticità del governo, vale a dire il grado in cui i partiti scelgono il personale di governo e producono decisioni formulate nel loro ambito, e la partiticità della società,vale a dire l'immissione di personale partitico nei settori sociali, economici e culturali, può sfociare in una rete di rapporti che finiscono, da un lato, per produrre una difesa delle posizioni acquisite dai partiti; dall'altro per asfissiare la società con esiti complessivi di immobilismo. Invece, il modello del party government funziona nella pratica al suo meglio quando le elezioni sono competitive e producono alternanza fra partiti e coalizioni. Infatti, in questi casi, che costituiscono la norma nelle democrazie contemporanee, i governi di partito, temendo il verdetto degli elettori, sceglieranno personale tecnicamente competente, e non soltanto leale al partito, per tutte le cariche non strettamente politiche, nella consapevolezza che verranno giudicati anche sulla base del rendimento e della correttezza del personale da loro nominato. In generale, dunque, il modello del party government sembra promettere maggiore responsabilizzazione dei governanti che non, ad esempio e di gran lunga, il modello del governo dei tecnici, e per lo più mantiene quel che ha promesso.

Il compito del governo è molto aumentato negli ultimi tempi tanto che la letteratura anglosassone parla di big government. Nella letteratura anglosassone si parla anche di governo minimo , small o limited government. Per svolgere questi servizi lo stato deve dotarsi di appositi apparati: per la sicurezza interna ed esterna (una polizia ed un esercito), per l'amministrazione della giustizia (la magistratura), e per la raccolta delle tasse (una burocrazia soprattutto fiscale). E' curioso rilevare come i neo-conservatori abbiano tentato e tentino di tornare ad un governo minimo non smantellando gli apparati militari e polizieschi, ma riducendo le tasse e, di conseguenza, tagliando i servizi ai cittadini. All'inizio dell'esperienza dello stato contemporaneo i governi, non soltanto quelli democratici, hanno ampliato la loro sfera di intervento nella società e nell'economia. Insomma è nato un vero e proprio stato sociale come noi oggi lo conosciamo. Per controllare i cicli economici, per regolare la concorrenza sul mercato e per guidare i processi di sviluppo, i governi sono entrati attivamente nella sfera dell'economia facendo ricorso agli strumenti suggeriti da Keynes con gli obiettivi congiunti di stimolare la domanda di beni e di contenere o eliminare la disoccupazione. Più in generale, sia le guerre mondiali, con la loro mobilitazione generale dei cittadini, sia le crisi economiche, come la grande depressione degli anni trenta, hanno creato le condizioni per un'espansione del ruolo dei governi. L'esito complessivo è consistito in una grande assunzione di responsabilità gestionali e politiche dirette dei governi di fronte ai cittadini, e in una ramificata e costosa presenza degli apparati burocratici governativi nella sfera socio-economica. Il fenomeno della crescita del ruolo e della presenza del governo apparve particolarmente grave e minaccioso nel corso degli anni settanta, mentre sembravano diminuire proprio le capacità dei governi di far fronte ai loro nuovi e maggiori compiti. Allora, molto si parlò e si scrisse di crisi di governabilità, da risolversi, secondo gli autori conservatori, con una compressione e riduzione della partecipazione politica e delle domande sociali; secondo gli autori progressisti, con un aumento delle capacità e delle strutture collettive di partecipazione e di governo. In quell'occasione, un lodevole tentativo di dare maggiore precisione alla critica indirizzata contro il big government, lo fece Rose, le cui conclusioni meritano particolare attenzione. Dalla su importante analisi comparata di tredici democrazie occidentali, risulta che, ferme restando alcune differenze significative fra i vari paesi, nel periodo 1950-1980 si ha che:



-         le leggi approvate dai parlamenti non erano aumentate e le società democratiche non erano particolarmente condizionate dal peso morto di leggi ormai datate

-         l'aumento del drenaggio fiscale era stato determinato più dall'inflazione che da un'espansione della quota del prodotto nazionale destinata al settore pubblico

-         la grande maggioranza dei dipendenti pubblici non era rappresentata da burocrati irraggiungibili, chiusi nella torre d'avorio della capitale nazionale: i pubblici funzionari in primo luogo forniscono istruzione, assistenza sanitaria e altri servizi in modo diretto ai nuclei familiari in tutta la nazione

-         il numero delle istituzioni e delle organizzazioni pubbliche non si era moltiplicato, ma era addirittura diminuito

-         i programmi pubblici che avevano sperimentato un'espansione non erano stati quelli nuovi, di dubbia efficacia e con scopi controversi, quanto piuttosto quelli relativi a politiche pubbliche già ben consolidate e accettate, che provvedevano alle pensioni, alla sanità, all'istruzione per decine di milioni di persone

Ma come mai soprattutto in Gran Bretagna, Stati Uniti e Canada si sono affermati di molto i neo-conservatori? Probabilmente, la spiegazione migliore è che, proprio di fronte al successo dello stato e dei governi, cresciuti di ruolo e di peso, nel costruire società più prospere e meglio protette contro le avversità della vita, alcuni settori sociali hanno acquisito la convinzione di potere fare meglio da soli e hanno richiesto una riduzione del ruolo dello stato e del governo. Dove la tradizione individualista era più forte, le strutture partitiche più deboli e le strutture statali meno invadenti, queste richieste hanno avuto almeno parziale successo. Possiamo affermare che un ridimensionamento complessivo dello stato sociale, e quindi del ruolo, dei compiti e degli apparati dei governi contemporanei, nei regimi democratici sembra ormai in corso. Si vanno ridefinendo confini diversi, più mobili e più favorevoli alla società e all'economia. Il rischio è che il contraccolpo del ritiro del governo da alcune aree si ripercuota non soltanto in una ridefinizione dei diritti sociali dei cittadini, ma in un ridimensionamento dei loro diritti politici e civili. Coloro che partecipano sono coloro che hanno di più e questi tenderanno a difendere i loro privilegi per cui meno governo, anche nella società e nell'economia, talvolta può concretamente significare governo meno democratico.

I governi svolgono i loro compiti inseriti all'interno di un sistema istituzionale complessivo che viene definito forma di governo. Esiste una tripartizione classica delle forme di governo: presidenziali, semi-presidenziali, parlamentari. A queste andrebbe aggiunto il caso, alquanto raro, delle forme di governo direttoriali, caratterizzate da un esecutivo collegiale come in Svizzera e nella Jugoslavia comunista.

 Nelle repubbliche presidenziali, il capo dell'esecutivo è eletto direttamente dai cittadini e ha una sua fonte di legittimazione diversa e autonoma da quella del parlamento, in questi casi spesso dominato dal congresso. Il congresso è pure eletto dai cittadini, con un sistema elettorale maggioritario in circoscrizioni uninominali negli Stati Uniti, con diverse varietà di sistemi proporzionali o misti nelle repubbliche presidenziali dell'America latina. Il congresso non può sfiduciare o sostituire il presidente della repubblica, può al massimo chiederne l'impeachment per attentato alla costituzione. Le due istituzioni sono quindi davvero separate, ma sempre in ossequio ai dettami costituzionali, condividono il potere: ad esempio, in special modo, ma non solo, quello legislativo. Il presidente, il congresso e, in una determinata misura, la corte suprema, sono istituzioni separate che condividono il potere. Il congresso può superare il veto posto dal presidente con la maggioranza qualificata dei 2/3. Il problema maggiore del presidenzialismo USA è costituito dal governo diviso. In realtà c'è chi ha visto anche il pericolo opposto ossia quella di un presidente che abbia una solida maggioranza in congresso e che, quindi, possa governare schiacciando l'opposizione: presidenza imperiale. Naturalmente gli effetti del governo diviso e del sistema imperiale possono essere esaltati o temperati dal sistema partitico. Se i rappresentanti eletti hanno una grande autonomia di comportamento, il presidenzialismo potrà funzionare a bassi livelli di rendimento qualora si presenti sotto forma di governo diviso, oppure sarà soggetto a deboli contrappesi e a pochi controlli qualora si presenti sotto forma di presidenza imperiale. Tuttavia, neppure un presidente ambiziosamente imperiale potrà ricompattare un congresso ostile a sostegno dei suoi programmi e delle sue politiche. La prepotenza presidenziale può sfiorare l'autoritarismo (Nixon e lo scandalo Watergate o alcuni casi sudamericani). Nel governo diviso, invece, il presidente può cercare di superare le difficoltà decisionali in maniera clientelare o in maniera retorica. Il superamento sarà clientelare se il presidente, dotato dell'abilità e della pazienza necessarie, tenterà di scambiare le risorse di cui dispone con i voti di rappresentanti non del tutto ostili. Il superamento sarà retorico se il presidente, dotato dell'eloquio e del volto televisivo, necessari, come ad esempio Ronald Reagan, cercherà di convincere l'elettorato a fare pressioni sui suoi rappresentanti affinché sostengano il presidente che hanno eletto direttamente. Il superamento potrebbe anche essere autoritario se dall'alto della sua carica il presidente userà delle minacce e farà pressioni sugli organismi di sicurezza e militari che ha il potere di controllare.

Il governo diviso corrisponde nella pratica alla visione istituzionale dei padri fondatori. Le istituzioni separate che condividono il potere sono state disegnate in questo modo proprio per evitare la concentrazione di potere in una sola istituzione. Se il governo non fosse diviso e condiviso, ma unitario e concentrato violerebbe le aspettative e i desideri dei padri fondatori e confermerebbe il loro timore relativo alla tirannia della maggioranza. Il secondo ragionamento si basa sulle preferenze degli elettori. Il governo non è diviso soltanto a livello federale: da qualche tempo è diviso anche a livello dei singoli stati. Se gli elettori non lo volessero, potrebbero cessare di spezzare il loro voto tra il candidato presidente, oppure governatore, di un partito e i candidati parlamentari dell'altro partito. Poiché gli elettori, almeno quel 50% circa di elettori statunitensi che votano, continuano, anzi insistono a spezzare il loro voto, ciò significa che, almeno parzialmente, anch'essi ritengono fondate le preoccupazioni dei padri fondatori: meglio nessuna concentrazione di potere nel circuito presidenza/congresso. In verità, non sono molti gli elettori statunitensi che spezzano davvero il loro voto, probabilmente meno di un quinto di coloro che votano, ma sono sufficienti a consentire, anche grazie alla sfasatura temporale e alla durata differenziata dei mandati senatoriale, presidenziale e congressuale, l'esito del governo diviso. L'obiezione più incisiva contro il governo diviso non riguarda la sua funzionalità, che pure è inevitabilmente limitata. Riguarda, invece, proprio il procedimento democratico-elettorale. Se il governo è diviso, allora presidente e congresso entrano in una zona grigia di competizione/collaborazione e l'elettore chiamato ad esprimere il suo voto non è in grado di attribuire responsabilità specifiche. L'elettore non saprà né premiare né punire a ragion veduta e il governo diviso, in mancanza di sanzioni politico-elettorali efficaci, si conserverà. Il governo diviso, in altre parole, impedisce l'identificabilità dei responsabili del buongoverno o del malgoverno. La possibilità di governo diviso rende il presidenzialismo, nella sua versione statunitense, una forma di governo talvolta debole e poco responsabile che, paradossalmente, può funzionare soltanto con un sistema partitico non rigidamente strutturato e che, meno paradossalmente, può spingere il presidente ad esorbitare il proprio ruolo.



Diversa è la collocazione del governo nel circuito istituzionale delle forme semi-presidenziali. Il semipresidenzialismo non è né un presidenzialismo temperato né un parlamentarismo potenziato: è una forma di governo a se stante, appositamente costruita per ottenere alcuni dei pregi del presidenzialismo e per evitare alcuni dei difetti del parlamentarismo. Il presidente della repubblica è eletto direttamente dai cittadini e non può essere rovesciato o sostituito dal parlamento, salvo la sua messa in stato d'accusa. Non è, però, il titolare esclusivo del potere esecutivo, pur essendo compartecipe, in determinate circostanze e su determinate materie, dell'esercizio di quel potere con il primo ministro. Questi è nominato dal presidente della repubblica, ma deve quantomeno non essere sfiduciato dal parlamento. In sostanza, il primo ministro ha una doppia responsabilità: nei confronti del presidente e nei confronti del parlamento. Peraltro, il primo ministro può chiedere al presidente della repubblica lo scioglimento del parlamento e, costituzionalmente, ha la parola decisiva in materia. Dal canto suo, infatti, il presidente della repubblica può rifiutare lo scioglimento del parlamento e nominare un altro primo ministro. Se questi viene, però, sfiduciato dal parlamento ne deriva un obbligo politico a procedere allo scioglimento del parlamento che, comunque, nel caso francese, non può essere effettuato più di una volta all'anno. Naturalmente, anche nel semi-presidenzialismo le elezioni disgiunte di presidente e parlamento possono essere causa di esiti differenziati, con il presidente eletto da una maggioranza di colore diverso dalla maggioranza prevalente in parlamento. Questa situazione, almeno in parte simile al governo diviso nei presidenzialismi, è definita coabitazione. Per ovviarvi, il semi-presidenzialismo offre qualche snodo e qualche flessibilità in più rispetto al presidenzialismo. Nei semi-presidenzialismi si configurano due fattori di temperamento delle tensioni e dei conflitti possibili in caso di coabitazione: un fattore personale ed un fattore politico. Il fattore personale è costituito dalle ambizioni dei due leader che si confrontano. Volendo essere rieletto, il presidente non forzerà la coabitazione a suo favore per non apparire poco rispettoso della volontà di un elettorato che ha dato la maggioranza parlamentare a partiti diversi da quelli che avevano sostenuto la sua elezione. Volendo con tutta probabilità candidarsi alla presidenza, e comunque non volendo creare problemi al suo partito, neppure il primo ministro forzerà la situazione e non andrà allo scontro con il presidente. Le due ambizioni contrapposte riusciranno virtuosamente a controbilanciarsi senza produrre una paralisi politico-istituzionale. Il secondo fattore che rende diversa la coabitazione rispetto al governo diviso è politico-partitico. Se spostiamo l'attenzione, come è giusto e necessario, dal sistema istituzionale al sistema partitico, noteremo che il semi-presidenzialismo gode di alcuni elementi di snodo e di flessibilità non disponibili al governo presidenziale diviso. Questi elementi consentono al primo ministro e al suo governo di funzionare, con il sostegno del parlamento, proprio nel caso in cui la maggioranza, quella presidenziale e quella parlamentare, non coincidano. Allora, il primo ministro prende il giusto sopravvento sul presidente grazie al sostegno della sua maggioranza parlamentare. Insomma, nel governo diviso può aversi stallo; nel semi-presidenzialismo, coabitazione o no, c'è sempre qualcuno, il presidente o il primo ministro, che ha una maggioranza e che, di conseguenza, ha il potere per governare e l'interesse per farlo. Possiamo affermare che neanche le coabitazioni più complesse hanno finora prodotto problemi paragonabili a quelli del governo diviso, e che le forme semi-presidenziali di governo hanno garantito la stabilità degli esecutivi e persino la loro funzionalità alquanto meglio delle forme presidenziali.

Il problema classico delle forme parlamentari di governo riguarda proprio il governo, ovvero la sua stabilità e la sua efficacia decisionale. Naturalmente, governi formati da un solo partito, sia in sistemi bipartitici che in sistemi multipartitici moderati, hanno meno problemi di stabilità politica e quindi di durata dei governi multipartitici in sistemi partitici frammentati ed estremi. Abitualmente per stabilità di governo si intende la stabilità in carica del primo ministro (non dei ministri che, come in Gran Bretagna, ruotano molto frequentemente). Va anche detto che, nei sistemi multipartitici, l'instabilità può colpire la formazione, la natura stessa e la continuazione delle coalizioni di governo e, di conseguenza, le loro politiche. In sostanza si ha instabilità governativa ogniqualvolta venga posta in essere la procedura di dissoluzione di un governo e di formazione di un altro governo, la cui composizione potrà essere più o meno simile al precedente. Più precisamente, in alcune forme parlamentari di governo questo cambiamento sarà ratificato con un voto di fiducia, come in Italia; in altre, sarà la nomina di un nuovo primo ministro che effettuerà un ampio rimpasto a segnalare l'avvenuto cambiamento. Le forme parlamentari di governo sono le più esposte, forse proprio per i loro pregi, all'instabilità governativa, pertanto necessitano di specifici meccanismi di stabilizzazione. Purtroppo, i meccanismi per così dire politici, vale a dire un sistema partitico moderato, magari caratterizzato da una competizione bipolare centripeta, non possono essere costruiti a tavolino, anche se la formazione di un sistema partitico a competizione bipolare può essere agevolata da apposite leggi elettorali. Cosicché, tenendo in grandissimo conto in special modo il sistema elettorale e i suoi effetti sul sistema dei partiti, appare utile affiancarvi alcuni meccanismi istituzionali specifici. In Germania e in Spagna è stato adottato l'unico meccanismo istituzionale contro l'instabilità dei governi che abbia una qualche validità: il voto di sfiducia costruttivo. La stabilità dei governi, favorita dai rispettivi sistemi elettorali, e la loro efficacia decisionale, conseguenza anche della strutturazione del sistema partitico, sono state assicurate. Naturalmente, va sottolineato che l'esito positivo complessivo si avvantaggia dell'esistenza di condizioni politiche favorevoli: sistemi multipartitici moderati a competizione bipolare centripeta, cioè orientata verso il centro dello schieramento. Tuttavia, il semplice requisito che la sfiducia nei confronti del cancelliere in Germania, e del presidente del governo in Spagna, debba essere palesemente votata da una maggioranza assoluta e seguita entro pochi giorni da un altro voto ugualmente a maggioranza assoluta con il quale si conferirà quella carica a un'altra personalità, pena lo scioglimento del parlamento o una fase transitoria di poteri quasi eccezionali per il capo del governo sfiduciato, ha operato come efficacissimo deterrente nei confronti di partiti eventualmente propensi a produrre crisi di governo per ottenere vantaggi particolaristici in termini di cariche e di politiche. La sfiducia costruttiva fu usata per due volte in Germania (1972 e 1982, con quest'ultima sfiducia i liberali passarono dalla coalizione con l'SPD a quella con i democristiani). Anche in Spagna tale istituto fu utilizzato due volte (1980 da Gonzalez, socialista, contro Suarez, centrista e nel 1987 da Mancha, destra, contro Gonzalez, socialista). Dal punto di vista de poteri del governo, le forme parlamentari di governo sono suscettibili di due potenziali degenerazioni. La prima, più rara, è data dall'esagerato controllo del governo sulla sua maggioranza parlamentare. Questa situazione, talvolta, come nel caso inglese, temperata da apposite convenzioni parlamentari e da comportamenti conseguenti dei parlamentari di maggioranza, potrebbe condurre a eccessi decisionistici. La seconda potenziale degenerazione consiste nel governo per decreto. Sono i governi parlamentari deboli quelli maggiormente costretti a decretare, sia, spesso in special modo, per tenere insieme la propria composita maggioranza e obbligarla ad essere disciplinata, sia per troncare i giochi parlamentari, le lentezze istituzionali e gli ostruzionismi dell'opposizione, ma anche di alcuni settori della stessa maggioranza.

Spesso i cittadini giudicano i loro governi non con riferimento alla bontà delle strutture e neppure alla competenza dei detentori delle cariche, ma tenendo conto di quello che i governi fanno, in special modo a loro favore. Ad ogni buon conto, le istituzioni e le coalizioni di partito costituiscono vincoli all'agire di governi e governanti nella produzione delle politiche. Vedremo adesso quali vincoli e con quali conseguenze .








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