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La legge 29 aprile 1949, n°264 e la normativa dell'Organizzazione Internazionale del Lavoro

giurisprudenza


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La legge 29 aprile 1949, n°264 e la normativa dell'Organizzazione Internazionale del Lavoro, il principio del monopolio statale del collocamento

Formalmente la legge n°264 aveva dato applicazione alla Convenzione n°88, adottata dalla Conferenza generale dell'O.I.L. il 9 luglio 1948, la quale prevedeva che in ogni Stato membro dovesse essere attivato un efficiente servizio pubblico e gratuito per l'occupazione, organizzato in modo tale da potersi adeguare ai cambiam 838j93i enti e alle evoluzioni delle attività produttive e nella distribuzione della popolazione attiva.

Già nel 1919, alla prima Conferenza dell'O.I.L., tenutasi a Washington, era emersa una netta linea di interventismo pubblico, come riflesso delle politiche dirigistiche sperimentate in molti Paesi nel corso del primo conflitto mondiale. La ratio di tale impostazione era quella di "prevenire la disoccupazione e rimediare alle sue conseguenze". Anche allora si riconosceva la centrale importanza del collocamento come pubblico servizio, raccomandandone l'istituzione agli Stati membri, invitandoli contemporaneamente ad introdurre disposizioni normative che vietassero l'istituzione di agenzie private di collocamento a fini lucrativi.

Il tema della mediazione a fini di lucro nel mercato del lavoro fu riproposto all'attenzione dei Paesi membri con la promozione di un'altra convenzione, la n°96/1949, la quale indicò come regime ideale quello nel quale fosse vietato l'esercizio di tale attività. In realtà la Convenzione n°96 introdusse disposizioni più flessibili rispetto ai trattati promossi in precedenza, autorizzando gli Stati a scegliere fra la progressiva abolizione delle agenzie private di collocamento e il loro controllo. Nella prima ipotesi, inoltre, i termini indicati per l'abolizione furono lasciati alla discrezionalità delle legislazioni nazionali e l'abolizione stessa fu subordinata all'esistenza di un servizio pubblico in grado di offrire i medesimi servizi. Nella seconda eventualità la convenzione autorizzava per la prima volta gli Stati a non adottare il principio del monopolio pubblico del collocamento, pur prescrivendo che eventuali agenzie private, che si proponessero di svolgere attività di mediazione fra domanda e offerta di lavoro, fossero sottoposte ad uno stretto controllo da parte della pubblica autorità.



In quest'ottica il collocamento pubblico era concepito come strumento di politica sociale e come funzione distributiva delle opportunità di lavoro a favore dei disoccupati: per questo la sua organizzazione veniva affidata ad uffici statali o, comunque, sottoposti al controllo dello Stato.

La posizione espressa in quegli anni dall'O.I.L. in materia di servizi pubblici di collocamento e di mediazione privata a fini di lucro affondava le sue radici nei principi stabiliti con il Trattato di Versailles, a tutela delle condizioni di lavoro. La stessa Organizzazione Internazionale del Lavoro, istituita con tale trattato, venne considerata quale garante di tali principi, costituenti l'embrione del "diritto operaio".

Fra essi, il principio etico-ideologico secondo il quale il lavoro non è una merce, dal quale deriva che il servizio reso ai lavoratori in cerca di occupazione non può essere oggetto di transazione commerciale. Inoltre, il principio di uguaglianza, che impone che tutti i lavoratori vengano informati dei posti di lavoro resi disponibili e che tutti possano accedere alle informazioni su una base di parità. Di conseguenza l'attività di informazione e di assistenza nella ricerca del posto di lavoro doveva essere oggetto di un pubblico servizio: imprese private e singoli non avrebbero dovuto trarre profitto dall'attività di collocamento, né impedire una generale diffusione delle informazioni sui posti di lavoro disponibili sul mercato.

L'opzione per il monopolio statale sul collocamento, operata dalla legge n°264/1949, pur presentata come applicativa dei principi accolti nelle deliberazioni dell'O.I.L., sembra in realtà ricollegarsi più all'intenzione di escludere le organizzazioni sindacali dalla concreta gestione dell'avviamento al lavoro, che non alla volontà di adeguarsi alla risoluzione della Conferenza O.I.L. di S. Francisco del 1948.

In realtà, la fedeltà della legge alla Convenzione n°88/1948 era più formale che sostanziale, come del resto la sua concreta applicazione o, meglio, disapplicazione avrebbe presto svelato. Oltre alle motivazioni squisitamente politiche, però, pesò notevolmente l'eredità lasciata dal precedente regime corporativo, che aveva accolto una visione ben precisa del collocamento, concepita essenzialmente in funzione del controllo sulla forza-lavoro. Il risultato fu l'esasperazione e l'aggravamento della logica dell'interventismo pubblico, in materia di controllo sul mercato del lavoro, pur fatta propria dalle Conferenze dell'O.I.L. come strumento di prevenzione della disoccupazione e rimedio alle sue conseguenze.

Il dirigismo caratteristico della legislazione del 1949 risultò accentuato almeno su due punti fondamentali.

In primo luogo, il principio del monopolio pubblico del collocamento venne accolto in una versione molto rigorosa. Infatti, la normativa internazionale dell'O.I.L., da un lato, aveva concesso agli Stati membri la possibilità di scegliere fra il regime di monopolio e un regime di controllo delle agenzie private, dall'altro, nella prima ipotesi il divieto veniva limitato alle agenzie di collocamento a pagamento e alle agenzie a scopo di lucro. La legge n°264, al contrario, precludeva qualsiasi tipo di mediazione che non fosse quella degli Uffici del lavoro e della massima occupazione, comprese quindi quella di enti pubblici diversi dallo Stato e quella di enti o soggetti privati operanti senza finalità lucrative.

In secondo luogo, la legge sul collocamento arrivò ad inserire la funzione di controllo pubblico, nel processo formativo del rapporto di lavoro, attraverso il meccanismo dell'avviamento numerico, con la conseguenza di una rilevante compressione dell'autonomia negoziale dell'imprenditore. L'assunzione di quest'ulteriore funzione da parte del nostro sistema di regolazione del mercato del lavoro produsse un marcato allontanamento dalla logica interventista pura e semplice, così come accolta presso altri sistemi e dallo stesso precedente periodo corporativo.

Il sistema vincolistico, così come disegnato dall'originaria legislazione del 1949, ha i suoi due pilastri, da un lato, nella "duplice rendita monopolistica"[1], per la quale solo lo Stato può fare collocamento e solo attraverso il collocamento statale può realizzarsi ed essere sanzionato l'incontro fra datore di lavoro e lavoratore; e, dall'altro, nel cosiddetto "avviamento su richiesta numerica", come regola generale per l'assunzione dei lavoratori disoccupati, il quale sparirà completamente dalla disciplina sul collocamento ordinario solo con la legge n°223/1991. Si tratta di un sistema vincolistico dal contenuto apparente rigidamente garantistico. Alla prova dei fatti, tuttavia, la garanzia si rivela in larga parte illusoria ed inefficace.



Punto fermo della disciplina originaria di cui alla legge n°264/1949 è il principio della pubblicità e statalità del collocamento, esercitato dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale, attraverso i suoi organi periferici, peraltro con deroghe importanti per alcune categorie di lavoratori, il cui collocamento è affidato ad altri uffici: l'avviamento del personale addetto ai servizi portuali è di competenza degli uffici portuali, istituiti con decreto del Ministro della Marina Mercantile e gestiti dall'autorità portuale; quello della gente di mare, è assegnato a diversi uffici gestiti da diverse autorità portuali o dalle capitanerie di porto; il collocamento del personale di volo è, invece, affidato ad uffici da istituire ai sensi dell'art. 740 cod. nav.

Il principio della statalità implica, da un lato, il divieto della mediazione privata, anche se gratuita o esercitata senza scopo di lucro, nel collocamento[2]; dall'altro lato, l'impossibilità per qualsiasi soggetto di diritto pubblico, diverso dallo Stato, di svolgere tale attività[3]. A garanzia dell'osservanza di tali divieti sono previste dalla legge n°264/1949 sanzioni penali che puniscono l'esercizio abusivo della mediazione, l'assunzione senza il tramite dell'Ufficio di collocamento e la mancata denunzia entro il termine previsto dei licenziamenti effettuati (art. 27).

E' possibile notare, tuttavia, come la disciplina sull'avviamento non si limiti al divieto della mediazione privata domanda-offerta, ma arrivi a configurare l'istituto del collocamento come organizzazione pubblica del mercato del lavoro. La disciplina in questione, infatti, proietta la propria efficacia sulla fase antecedente alla formazione del contratto di lavoro, nell'area del contatto sociale che s'instaura fra datore e prestatore ai fini dell'eventuale conclusione del contratto di lavoro. Il "rapporto preliminare di scambio"[4], generato dall'incontro fra offerta e domanda di lavoro, forma oggetto della disciplina giuridica del collocamento.

Sono individuabili, in particolare, due rapporti distinti intercorrenti fra ciascuno dei futuri contraenti e la pubblica amministrazione: dal lato dell'offerta, si ha il rapporto preliminare di avviamento al lavoro fra il lavoratore iscritto alle liste e l'organo titolare della potestà di collocamento; dal lato della domanda, si ha il rapporto di avviamento al lavoro fra datore di lavoro e l'ufficio di collocamento. Oggetto del primo rapporto è individuabile nell'offerta di forza lavoro; il suo contenuto consiste nella specificazione, attraverso la qualifica professionale, di tale offerta.

Oggetto del secondo rapporto è la domanda di forza lavoro, mentre il suo contenuto è la selezione della forza lavoro.

L'incontro fra domanda e offerta di manodopera può quindi avvenire soltanto nell'ambito del procedimento di avviamento previsto dalla legge n°264/1949, con la conseguente illegittimità di tutti i meccanismi spontanei di incontro tra domanda ed offerta.

Questo il regime valido non solo nell'area della richiesta numerica, ma anche in quella della richiesta nominativa, essendo per quest'ultima previsto il rilascio di un'autorizzazione (nulla-osta), che si configura come rimozione del divieto legale di contrattare senza l'intervento dell'ufficio.

Sono invece esclusi da tale regime sia le ipotesi di "assunzione diretta", nelle quali il legislatore del '49 esonera il datore di lavoro dall'obbligo di assumere i lavoratori attingendo dalle liste di collocamento; sia i casi di "passaggio diretto", che si verificano allorché il lavoratore passi, senza soluzioni di continuità e senza alcuna interposizione o mediazione da parte del precedente assuntore o di terzi, da un posto di lavoro ad un altro.




Il risultato di una simile disciplina è la formale messa al bando di tutti i meccanismi spontanei di incontro fra domanda ed offerta di manodopera. La legge sul collocamento, cioè, pretenderebbe di consentire il funzionamento dei mezzi informali di incontro fra offerta e domanda di lavoro soltanto nei casi di assunzione di manodopera già occupata o in quelli di assunzione diretta, cancellandoli completamente con un divieto assoluto nel settore della manodopera disoccupata, dove ogni incontro dovrebbe avvenire nell'ambito del procedimento amministrativo di avviamento legalmente determinato.

Tuttavia, la realtà dei Paesi industrialmente avanzati ha dimostrato come gli uffici di collocamento, anche al massimo della loro efficienza, non possono costituire l'unico - ma nemmeno il principale - canale d'incontro fra domanda e offerta di lavoro. L'effetto del divieto, perciò, non può essere quello di sopprimere i meccanismi spontanei di funzionamento del mercato del lavoro, bensì quello di condannarli ad operare nella clandestinità, all'ombra di una disciplina che si presenta formalmente rigida e rigorosa, ma che al suo interno contiene tutti i presupposti per un'ampia elusione concreta.



[1] Carinci F., L'intervento pubblico sul mercato del lavoro, Diritto e pratica del lavoro, 1993, p. 1862.

[2] Solo per alcune categorie di lavoratori, come i domestici, i portieri, gli addetti a studi professionali ed ai servizi familiari, è espressamente prevista la possibilità di una mediazione privata (art. 11, comma 4°). In particolare, per i lavoratori domestici, l'art. 2, comma 2°, della legge 2 aprile 1958, n°358 stabilirà che il loro collocamento possa essere esercitato anche dalle associazioni nazionali di categoria e dagli istituti di patronato, assistenza sociale, riconosciuti ai sensi del D.L.C.P.S. 29 luglio 1947, n°804, purché autorizzati dal Ministero del lavoro.

Dopo che i medesimi istituti ed associazioni avranno perso il carattere di persone giuridiche pubbliche, il principio del collocamento come pubblica funzione, seppure per questa limitata e peculiare categoria, verrà meno, pur continuando a sussistere l'obbligo di comunicazione ai competenti uffici degli avvenuti collocamenti.

[3] L'inosservanza delle norme sul collocamento pubblico, oltre che l'applicazione delle sanzioni penali a carico sia dei mediatori privati (art. 27, comma 1°), sia dei datori di lavoro che ad essi ricorrano (art. 27, comma 2°), comporta altresì l'annullabilità del contratto di lavoro, su proposta del pubblico ministero, su denuncia dell'ufficio di collocamento, entro un anno dalla data di assunzione del lavoratore (art. 2098 c.c.).

[4] E. Ghera, Commento all'art. 33, Lo statuto dei Lavoratori. Commentario diretto da G. Giugni, Milano, 1979.







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