LE FONTI COMUNITARIE: PROBLEMI GENERALI SULLA LORO COSTITUZIONALITA'

Accanto ai regolamenti, che rappresentano la tipica espressione del potere normativo comunitario, i trattati di Roma prevedono le direttive (corrispondenti alle raccomandazioni generali della CECA), che, indirizzate agli Stati, li obbligano a perseguire i fini o a raggiungere i risultati da esse indicati (lasciandoli liberi in ordine ai mezzi).

Riguardo a questo fenomeno, che incide profondamente sull'assetto delle fonti, si sono posti alcuni problemi.

Il primo concerne la compatibilità stessa con la costituzione della creazione di fonti primarie da essa non previste, il secondo i rapporti, sul piano del diritto interno, tra tali fonti e quelle nazionali, il terzo gli eventuali controlli sulla costituzionalità delle norme prodotte dalle fonti comunitarie.

Il problema della legittimità dell'attribuzione agli organi comunitari di poteri normativi primari, direttamente efficaci nell'ordinamento interno, è stato subito risolto (v. sent. 14/1964, ma soprattutto sent. 183/1973 della Corte cost.) attraverso il richiamo dell'art. 11 della Costituzione, che consente "limitazioni di sovranità" in vista di un ordinamento che assicuri al pace e la giustizia tra le nazioni.

Partendo dall'idea che dette finalità sono perseguibili, com'è nelle premesse dei trattati comunitari, anche attraverso impegni e vincoli di natura economica e sociale tra i popoli europei, si è potuti arrivare alla conclusione che i trattati istitutivi delle CE, rientrando nelle ipotesi dell'art. 11, possono disporre, a favore delle istituzioni comunitarie, le limitazioni di sovranità ivi autorizzate.

Tali limitazioni concernono non soltanto l'attività normativa dello Stato, ma anche quella amministrativa e giurisdizionale: sicché, in conseguenza della stipulazione dei trattati comunitari, i cittadini dei Paesi membri si trovano sottoposti, oltre che alle autorità nazionali, ad un sistema di pubblici poteri estraneo ed indipendente rispetto ad esse.

Il collegamento con l'art. 11 consente quindi di ritenere legittimi in via di principio trattati, come quelli comunitari, che derogano al sistema dei pubblici poteri designato dalla costituzione e sottopongono i cittadini italiani a quelli, normativi, amministrativi e giurisdizionali, delle istituzioni comunitarie.

Naturalmente, poiché la norma costituzionale fa riferimento a "limitazioni" della sovranità e non ad una sua totale cessione, i limiti entro i quali la deroga è ammissibile vanno individuati oltre che nei riferimenti, anche teleologici, dell'art. 11, nella stessa idea della limitazione, la quale non può comportare la compromissione dei valori fondamentali del nostro ordinamento e la completa soggezione delle autorità nazionali a quelle comunitarie.

Le leggi che hanno dato esecuzione ai trattati istitutivi delle CE sono pertanto abilitate a disporre oltre i limiti della legge ordinaria, ma al tempo stesso sono assoggettate al controllo della Corte in riferimento allo stesso art. 11 ed ai principi e ai valori caratterizzanti il nostro sistema (cfr. sentt. 98/1965, 183/1973 e 170/1984).

POSIZIONE DELLE FONTI COMUNITARIE NELL'ORDINAMENTO INTERNO

La particolare natura delle leggi di esecuzione dei trattati comunitari consente, poi, di impostare il problema della posizione delle fonti comunitarie nell'ordinamento interno.

I trattati comunitari operano varie riserve di competenza a favore delle istituzioni comunitarie, demandando loro il potere di dettare, a seconda dei casi, regolamenti o direttive.

Di qui la conclusione che le limitazioni di sovranità di cui all'art. 11 Cost. si concretano in una riserva di competenza a favore delle fonti comunitarie nei confronti di quelle interne, tale per cui l'invasione di tale sfera da parte di queste comporta violazione mediata dell'art. 11.

Sarà difficile in molti casi determinare esattamente la linea che divide la sfera comunitaria da quella nazionale, soprattutto se si tiene conto, da un lato, che esistono valori costituzionali irrinunciabili che possono, dal punto di vista dell'ordinamento interno, precludere la piena operatività delle fonti comunitarie e, dall'altro, che questi valori non necessariamente trapassano nell'ordinamento comunitario.

A complicare ancora le cose esistono, poi, clausole dei trattati che consentono un'espansione delle competenze comunitarie a detrimento degli Stati membri, le quali mal si conciliano con un concetto rigoroso di separazione di competenza, cui viene ancorata la legittimità dei trattati comunitari.

Da ultimo il trattato di Maastricht sull'Unione Europea ha introdotto il principio di sussidiarietà, secondo il quale la Comunità può intervenire, anche al di là dei settori di sua esclusiva competenza "soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possano dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario".

Poiché la valutazione circa la ricorrenza di un caso del genere è rimessa all'apprezzamento degli organi comunitari, ne discende un grado di flessibilità nella ripartizione delle competenze che porterà ad un ampliamento di quella comunitaria.

La ripartizione delle competenze normative tra gli organi nazionali e quelli comunitari deve inoltre tener conto della natura e funzione dei regolamenti e delle direttive.

Infatti, mentre le materie che i trattati affidano alla disciplina dei regolamenti appartengono alla potestà normativa comunitaria, quelle nelle quali è prevista l'emanazione di direttive sono ripartite tra gli organi comunitari e quelli nazionali secondo linee orizzontali e verticali, non potendo i primi dettarne una completa disciplina, ma dovendo limitarsi ad indicare i fini ed i risultati cui dovrà indirizzarsi la legislazione nazionale.

Ne deriva quindi una situazione simile a quella che esiste tra la legislazione di principio statale e la legislazione regionale di dettaglio: anche in questo caso appare difficile determinare il limite oltre il quale le direttive non possono scendere, nella definizione di fini e di risultati, senza invadere la competenza statale; ed anche di gerarchia tra le direttive comunitarie e le norme di attuazione, per essere queste ultime teleologicamente vincolate alla realizzazione degli obiettivi indicati dalle prime.

Tuttavia, alla luce delle stesse norme dei trattati che definiscono la struttura normativa e gli effetti delle direttive comunitarie, appare contestabile la pretesa degli organi comunitari d'imporre agli Stati membri, attraverso la formulazione di direttive "dettagliate" nei settori in cui essi non hanno anche una potestà regolamentare, l'osservanza delle norme di dettaglio oltre che delle indicazioni teleologiche.

Come pure appare, in questo contesto, discutibile il riconoscimento, da parte della Corte di giustizia delle Comunità europee, a queste e ad altre direttive, dell'effetto, che il trattato assegna esplicitamente ai regolamenti, della diretta applicabilità negli ordinamenti degli Stati membri.

Tuttavia occorre riconoscere che ormai queste conclusioni sono pacificamente accettate sul piano del diritto interno, sicché le direttive hanno finito in molti casi con l'equivalere ai regolamenti.

A proposito della diretta applicabilità delle fonti comunitarie, occorre ricordare che essa - anziché venire intesa come un dato prettamente formale, come capacità (astratta) dell'atto di creare norme nel diritto interno (indipendentemente dal suo contenuto) - è stata dalla Corte di giustizia ricollegata al contenuto stesso delle disposizioni; essa è stata quindi ravvisata, oltre che nei regolamenti cui è attribuita esplicitamente dai trattati, in tutte le disposizioni dotate di un contenuto sufficientemente preciso, tale che la loro attuazione, ad opera delle autorità statali o comunitarie, non presentasse margini elevati di discrezionalità.

Inoltre alla diretta applicabilità delle norme comunitarie è stata ricollegata la loro idoneità a creare diritti soggettivi (recte: posizioni giuridiche soggettive) tutelabili dinanzi alle giurisdizioni nazionali: per modo che una disposizione, ancorché l'indirizzata agli Stati, ma ritenuta direttamente applicabile, crea a favore degli amministrati pretese azionabili nel diritto interno nei confronti dei pubblici poteri statali.

Ritornando ai problemi concernenti i rapporti tra fonti comunitarie e fonti nazionali, occorre ricordare che dall'orientamento della Corte costituzionale, la quale fa riferimento ad una ripartizione di competenza voluta e protetta dall'art. 11 Cost., discendono le seguenti conseguenze sul piano del diritto interno:

a) innanzitutto che gli atti normativi nazionali non possono invadere - pena la violazione dell'art. 11 - la sfera riservata dai trattati alle fonti comunitarie;

b)    che, peraltro, sin tanto che le fonti comunitarie non siano intervenute a disciplinare le materie loro affidate, continuano a vigere, in queste materie, le norme nazionali;

c) che, pertanto, la sopravvenienza, in tali materie, delle fonti comunitarie determina l'abrogazione di quelle nazionali contrastanti;

d)    che, invece, l'intervento delle fonti nazionali nella materie comunitarie, con disposizioni incompatibili con la disciplina comunitaria, è causa di illegittimità costituzionale di quelle.

Dall'ultima proposizione dovrebbe dunque derivare la competenza della Corte costituzionale a giudicare della conformità delle leggi interne con il diritto comunitario - sia di quello direttamente applicabile che di quello non direttamente applicabile - in riferimento all'art. 11 Cost.

Questa soluzione è stata però contestata dalla Corte di giustizia delle Comunità europee.

Essa, infatti, in una nota decisione (9.3.1978 in causa Simmenthal), ha ritenuto inerente alla diretta applicabilità delle norme comunitarie, non solo la loro prevalenza sul diritto interno incompatibile, ma anche la necessità che il giudice nazionale, chiamato ad applicare la norma comunitaria, disapplichi egli stesso quella interna incompatibile; di modo che è apparsa alla Corte comunitaria contrastante con quest'assunto la giurisprudenza della Corte costituzionale che, risolvendo in questione di legittimità costituzionale il contrasto tra il diritto comunitario e le leggi interne successive, negava ai giudici comuni il potere di disapplicare direttamente le leggi nazionali anticomunitarie.

Successivamente la Corte costituzionale, con la sent. 170/1984, riprendendo la problematica del rapporto tra fonti comunitarie e fonti nazionali , mentre ha ribadito la propria competenza in ordine al controllo sulle leggi "dirette ad impedire la perdurante osservanza del trattato in relazione al sistema o al nucleo essenziale dei suoi principi", ha però affermato, in linea con la giurisprudenza comunitaria e con quella degli altri Stati membri, il dovere del giudice comune di applicare "sempre" il regolamento comunitario ed in genere il diritto comunitario direttamente applicabile "sia che segua sia che preceda nel tempo le leggi ordinarie con esso incompatibili".

Le conseguenze di questa decisione rivestono una grande importanza sul terreno giuridico - istituzionale.

Insieme con il rifiuto della Corte di controllare la conformità delle leggi alle norme comunitarie direttamente applicabili, essa stabilisce dunque il dovere dei giudici comuni di disapplicare le leggi ordinarie con quelle contrastanti, istituendo una forma di controllo diffuso sulla validità delle leggi che finirà - grazie ai meccanismi dell'art. 177 del Trattato CEE, che prevedono il rinvio al giudice comunitario delle questioni attinenti all'interpretazione e alla validità delle norme comunitarie - con l'esaltare il ruolo della Corte di giustizia di garante della corretta interpretazione ed applicazione del diritto comunitario anche e soprattutto nei confronti del diritto interno con esso incompatibile.

L'evoluzione di questa giurisprudenza costituzionale insieme con l'allargamento delle competenze comunitarie (soprattutto con l'entrata in vigore della riforma di cui all'Atto unico europeo del 1986, che prevede la creazione nel 1993 di un unico mercato interno europeo senza restrizioni alla circolazione delle persone, dei servizi, delle merci e dei capitali) ha finito col creare una situazione di preminenza del diritto comunitario sul diritto interno, la quale costituisce la probabile premessa sul piano storico, se non su quello giuridico, della creazione di un diritto costituzionale comunitario preminente su quello degli Stati membri.

In questo solco è stato (7 febbraio 1992) stipulato a Maastricht, nei Paesi Bassi, un trattato, che prevede un'integrazione politica ed economica più stretta tra i dodici paesi della CE, con l'istituzione di un'Unione europea nel quadro della quale operano le tre Comunità e la creazione di un'Unione monetaria che realizzerà una moneta unica europea.

PROBLEMI RELATIVI ALL'ATTUAZIONE DELLE NORME COMUNITARIE

L'attuazione a livello dell'ordinamento interno - per la parte rimasta alla competenza nazionale - delle norme comunitarie ha posto in Italia notevoli problemi.

A prescindere dalle difficoltà che, almeno sino alla sent. 183/1973 della Corte costituzionale, furono da molti operatori frapposte persino alla diretta applicabilità dei regolamenti, il problema vero è stato, almeno per il nostro Paese, il ritardo con cui veniva data attuazione, con i più vari strumenti normativi (generalmente attraverso una delegazione legislativa), alle direttive comunitarie.

Di recente, con la lg. 9 marzo 1989 n. 88 (c.d. legge La Pergola), si è previsto un meccanismo, a cadenza annuale, detto "legge comunitaria", attraverso il quale il Parlamento, su iniziativa del Ministro per le politiche comunitarie, previa ricognizione delle direttive da attuare e degli altri obblighi comunitari che gravano sul nostro Paese, provvede o direttamente o attraverso deleghe legislative o ancora con l'attribuzione al Governo di potere regolamentare, ad ottemperare a quegli obblighi.

La puntuale emanazione delle prime due leggi comunitarie, per il 1990 e il 1991, ha quindi consentito al nostro Paese di recuperare in buon parte il grave ritardo nell'attuazione degli obblighi comunitari che gli aveva fatto conseguire il poco invidiabile primato nelle dichiarazioni d'inadempimento della Corte di giustizia.

LIMITI ALL'INGRESSO DELLE FONTI COMUNITARIE NELL'ORDINAMENTO INTERNO: IL PROBLEMA DEL CONTROLLO SULLA LORO COSTITUZIONALITA'

Per quanto ampie possano essere le limitazioni di sovranità autorizzate dall'art. 11, esistono limiti che neanche le leggi di esecuzione dei trattati comunitari e, a fortiori, le fonti comunitarie possono valicare: primi tra tutti il rispetto dei principi fondamentali della costituzione e dei diritti inviolabili dell'uomo.

Se il rispetto di quei limiti da parte delle leggi di esecuzione dei trattati comunitari può essere controllato nelle consuete forme dalla Corte costituzionale, problemi si pongono per quanto riguarda le fonti comunitarie che, sebbene destinatarie di una riserva di competenza costituzionalmente garantita, non possono qualificarsi "atti dello Stato o delle regioni" ai sensi dell'art. 134 Cost.

Il problema, soprattutto per quanto riguarda la protezione dei diritti fondamentali, è stato avvertito in tutta la sua gravità della Corte comunitaria, la quale è venuta elaborando una giurisprudenza tendente ad integrare le disposizioni del diritto comunitario scritto con il riferimento ai principi costituzionali comuni degli Stati membri e alla Convenzione europea per i diritti dell'uomo, per giungere all'affermazione che la protezione di questi diritti fa parte integrante del diritto comunitario (non scritto) di cui essa garantisce.

In questa direzione la Corte comunitaria ha, dalle prime decisioni dell'inizio degli anni '70 ad oggi, elaborato un autonomo sistema di diritti fondamentali, ricostruiti sulla base dei trattati e/o delle costituzioni nazionali, che sicuramente costituirà la base dell'assetto costituzionale integrato dei Paesi europei.

Allo stato attuale non si può tuttavia dire sino a che punto le affermazioni della Corte di giustizia siano in grado di eliminare in radice il problema, impedendo che regolamenti contrastanti con principi costituzionali degli Stati membri siano considerati validi in sede comunitaria.

Sicuramente manca la dimostrazione della coincidenza tra i valori costituzionali dei singoli Stati membri e i principi costituzionali comuni elaborati dalla Corte di giustizia, cosicché la giurisprudenza di quest'ultima, se sdrammatizza notevolmente problema, non lo risolve del tutto.

Su questa linea, le recenti modifiche dei trattati comunitari (quelle introdotte con l'Atto unico europeo del 1986 e poi quelle del trattato sull'UE del 1992) hanno ribadito il rispetto da parte degli Organi comunitari dei "diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario".

Per quanto riguarda il sistema italiano, la negazione della competenza della Corte costituzionale a sindacare i regolamenti ed in generale le fonti comunitarie (istituzionalmente sottoposti al regime stabilito dai trattati), potrebbe aprire la via ad un sindacato "diffuso" dei giudici comuni volto a negare applicazione alle disposizioni comunitarie che appaiano in contrasto con principi e valori che la costituzione considera irrinunciabile.