Il Parlamento - Gli apparati burocratici delle Camere - L'autonomia finanziaria delle Camere; l'immunità della sede; la giustizia domestica

Il modello adottato dalla Costituzione italiana è stato quello del bicameralismo eguale, paritario e indifferenziato, in virtù del quale entrambi i rami del Parlamento esercitano gli stessi poteri e gli atti parlamentari sono il frutto del necessario accordo delle due Camere. Le uniche differenze attengono al numero dei membri delle due Camere (630 sono i deputati e 315 i senatori), al diverso sistema elettorale.

Sebbene sia stato discusso il problema del mantenimento di due camere praticamente identiche, si è continuato a mantenere questo modello per un maggiore bilanciamento dei poteri.

L'organizzazione interna delle Camere: Presidente e Ufficio di Presidenza

Per quanto dice l'art. 62 Cost. "le camere si riuniscono di diritto il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre.

Tra i primi adempimenti cui le due Camere sono chiamate al momento del loro insediamento, vi è quello di eleggere trai propri membri il Presidente e i componenti dell'Ufficio di Presidenza.

La funzioni del Presidente d'Assemblea vanno ricordati quelli relativi alla formazione dell'ordine del giorno: programmazione dei lavori parlamentari ed alla conseguente definizione del relativo calendario. Spetta ancora al Presidente dirigere la discussione e garantire il rispetto del regolamento, alla cui interpretazione è chiamato nei casi dubbi che possono dar adito a contestazioni, e infine quello di assicurare il mantenimento dell'ordine interno della Camera, così come quello di applicare le sanzioni previste dalle norme regolamentari nei confronti dei parlamentari che abbiano commesso infrazioni disciplinari.

Nello svolgimento delle sue funzioni, il Presidente è coadiuvato dall'Ufficio di presidenza, anch'esso eletto dall'assemblea tra i suoi membri, secondo le regole che garantiscono la rappresentanza delle minoranze, e composti dai vicepresidenti (4), dai questori (3; amministratori della Camera che ha il compito di gestione interna) e dai segretari (12). L'Ufficio di Presidenza organizza e decide i lavori della Camera e delle Commissioni. (L'Ufficio di Presidenza allargato con i capigruppo dei partiti politici in sede di formazione dell'ordine del giorno).

I gruppi parlamentari

I gruppi parlamentari rappresentano la proiezione dei partiti o dei movimenti politici in seno alle Camere. E' all'interno del gruppo che vengono definite le linee di condotta da tenere nel corso delle discussioni che si tengono in Parlamento; è il gruppo che designa i propri rappresentanti nelle commissioni; ed è sempre il gruppo che è chiamato a svolgere un ruolo importante in sede di definizione del programma e del calendario dei lavori della Camera.

Le giunte

Le Camere si articolano, al loro interno, in alcune strutture permanenti più ristrette, composte in proporzione alla consistenza dei diversi gruppi parlamentari: le giunte e le commissioni.

Alle giunte sono deferite alcune delicatissime funzioni; proprio per questo si prevede che esse risultino rappresentative dell'intero arco delle forze politiche presenti in Parlamento. Sono così:

- Camera dei deputati :

giunta per il regolamento

giunta per le elezioni

giunta per le autorizzazioni a procedere

- Senato

giunta per il regolamento

giunta per le elezioni e l'immunità

Sono:

giunta per il regolamento, ha il compito di proporre le modifiche regolamentari che si dovessero rilevare necessarie, nonché quello di esprimere pareri in ordine all'interpretazione del regolamento vigente;

giunta per le autorizzazione a procedere, ha il compito di esaminare le richieste di sottoposizione a misura limitativa delle libertà personali dei membri del Parlamento; si occupa delle speciali richieste di autorizzazione a procedere, avanzate nei confronti del Presidente del Consiglio e dei Ministri per i cosiddetti reati ministeriali.

giunta per le elezioni, procede alla cosiddetta verifica dei poteri, accerta cioè la regolarità delle operazioni elettorali e l'inesistenza di cause d incompatibilità o di ineleggibilità a carico dei membri del Parlamento neo-eletti.

Le commissioni parlamentari

Le commissioni parlamentari sono articolazioni interne, delle due Camere. Secondo quanto disposto dall'articolata 72.3 Cost., esse sono composte ". in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari.

Ci sono le:

commissioni permanenti, hanno la stesa durata della Camera a cui appartengono ed intervengono necessariamente sia nell'esercizio delle funzione legislativa, sia nell'esercizio della funzione di indirizzo e controllo dell'attività del Governo; attualmente alla Camera ne esistono 14. Le commissioni permanenti hanno competenza per materia che, n qualche modo, si richiama alle competenze che spettano ai vari Ministeri (giustizia; affari comunitari; difesa; tesoro e programmazione; finanze; cultura; scienza e istruzione; ambiente territorio e lavori pubblici; trasporti; poste e telecomunicazioni; attività produttive; commercio e turismo;  lavoro pubblico e privato,; affari sociali; agricoltura)

commissioni temporanee, vengono costituite per lo svolgimento di compiti specifici e durano in carica solo per il tempo necessario a tale adempimento (es. commissioni d'inchiesta).

commissioni monocamerali, composte da appartenenti ad una sola Camera;

commissioni bicamerali, composte da egual numero di deputati e senatori.

Le commissioni possono operare in sede:

referente => riorganizzano i progetti di sede in modo che siano presentati in aula in un certo modo, senza errori strutturali, grammaticali ecc;

redigente => in aula si vota sull'intero progetto; in commissione si votano gli articoli;

deliberante => in commissione si votano sia gli articoli che l'intero progetto.

Gli apparati burocratici delle Camere

L'autonomia finanziaria delle Camere; l'immunità della sede; la giustizia domestica

Lo "status"di  membro del Parlamento

Con il termine status si intende la posizione dei parlamentari in ragione dell'appartenenza alle Camere. Si acquista al momento della proclamazione. Rappresenta, in pratica, le guarentigie che si accompagnano allo svolgimento della funzioni parlamentari.

Per ciò che attiene alle guarentigie è necessario fare riferimento all'art. 68 Cost. che stabilisce, innanzitutto, il principio della insindacabilità dei voti e delle opinioni espresse dai parlamentari nell'esercizio delle loro funzioni: "I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni". Tale norma esenta i parlamentari da ogni responsabilità civile e penale, amministrativa e disciplinare che potrebbe sorgere da un'opinione espressa o da un voto dato, alfine di consentire la più ampia libertà di decisione.. Il parlamentare gode di una libertà di manifestazione delle sue opinioni più ampia; un'ampiezza che si traduce nella non perseguibilità del parlamentare né sul piano civile, né su quello penale, né su quello amministrativo. Tutto ciò nell'intento di assicurare ai membri del Parlamento una garanzia rinforzata alla libera espressione delle proprie opinioni.

Sempre all'art. 68 si parla delle guarentigie della libertà personale e domiciliare e della libertà di comunicazione e corrispondenza: nessun membro del parlamento, senza autorizzazione della camera alla quale appartiene, può essere:

a) sottoposto a perquisizione personale o domiciliare;

b) arrestato, salvo dietro sentenza di condanna oppure se sia colto in flagranza dir reato per il quale è previsto l'arresto obbligatorio;

c) sottoposto ad intercettazioni di conversazione o a sequestro di corrispondenza.

La riforma attuata nel 1993 ha abolito l'autorizzazione per sottoporre il parlamentare a processo penale, che in precedenza s'era prestata a notevoli abusi per via della tendenza della camere a sottrarre i loro membri al giudizio.

Esiste, poi, il principio del divieto di mandato imperativo. Il parlamentare, in quanto rappresentante dell'intera nazione e non degli elettori del suo collegio, non può ricevere da questi disposizioni vincolanti circa lo svolgimento del suo mandato. Dal divieto di mandato imperativo discende l'irresponsabilità politica dei parlamentari nel corso del loro ufficio, giacche mancano gli strumenti per far valere la loro responsabilità (es. revoca del mandato).

Infine, l'art. 69 garantisce ai parlamentari un0indennità, il cui importo è stabilito da una apposita legge. è costituita da quote mensili comprensive di rimborso spese di segreteria, di rappresentanza e di soggiorno a Roma. Ai parlamentari è inoltre assicurato un trattamento previdenziale, secondo le norme dettate da uno specifico regolamento interno.

A fronte di queste guarentigie di ordine economico, connesse all'esercizio delle loro funzioni, i membri del Parlamento, sono, tuttavia, tenuti a fornire all'ufficio di presidenza della Camera di appartenenza ogni informazione relativa alla loro situazione patrimoniale, ivi compresa copia della denuncia dei redditi, nonché una dichiarazione circa le spese sostenute per la propria campagna elettorale (doveri di trasparenza).

La perdita della "status" di membro del Parlamento può avvenire o per decisioni dell'assemblea o per dimissioni, le quali in genere, vengono inizialmente respinte dall'assemblea e successivamente accolte, se reiterate.

I principi che guidano il funzionamento delle Camere

II. Funzioni

La funzione legislativa:in generale

La nuova Costituzione Repubblicana ha apportato alcune modifiche al vecchio ordinamento, in materia:

ha determinato il passaggio ad un sistema policentrico, nel quale il potere legislativo viene ripartito tra diversi livelli di governo, a favore di uno Stato regionale, con una struttura basata su enti dotati non solo di autonoma amministrativa, ma anche legislativa;

diversa collocazione nella gerarchia delle fonti normative. In regime di Costituzione rigida la legge resta un elemento fondamentale del sistema normativo ma incontra limiti sia di rodine procedimentale (modalità di esercizio specifiche del potere legislativo da parte del Parlamento), che di ordine contenutistico (la legge ordinaria non può derogare le norme costituzionali; la legge ordinaria deve disciplinare certe materie secondo precise indicazioni contenute nella Costituzione);

diversi rapporti tra la legge ed altre fonti appartenenti al sistema normativo internazionale:

norme internazionali di tipo consuetudinario, la Costituzione stabilisce un meccanismo di adattamento automatico del diritto interno (trasformatore permanente), ossia la regola in basa alla quale quelle regole debbono intendersi direttamente produttive di effetti anche sul piano dell'ordinamento interno e, dunque, debbono essere direttamente applicate dal giudice nazionale;

norme internazionali pattizie, che hanno bisogno di un apposito intervento del legislatore nazionale per produrre i loro effetti nell'ambito dell'ordinamento interno; 

norme comunitarie, entrano nel nostro ordinamento giuridico, senza bisogno di alcuna intermediazione da parte del legislatore interno (applicabilità diretta);

direttive comunitarie, in ceri casi, vengono considerate direttamente applicabili.

Il procedimento legislativo

Le fasi attraverso le quali si svolge il procedimento che porta alla approvazione di una legge ed alla sua entrata in vigore sono le seguenti:

INIZIATIVA: la fase dell'iniziativa consiste nell'esercizio da parte di determinati soggetti del potere di sottoporre progetti di legge al Parlamento. La Costituzione riconosce tale potere al Governo (disegni di legge), ai membri del Parlamento (proposta di legge), al corpo elettorale, ai Consigli regionale, al CNEL, ai Comuni.

Le fasi successive possono assumere un andamento diverso a seconda che la Camera presso la quale la proposta inizia il suo iter decida di adottare la procedura normale o la procedura speciale. Non si tratta di una scelta completamente libera, giacché, per le proposte di legge aventi un oggetto di particolare rilievo politico, la Costituzione impone la procedura normale (art. 72.4 Cost.)

Procedura normale. I tempi che scandiscono la procedura normale possono essere abbreviati quando venga dichiarata l'urgenza (si parla allora di procedura normale abbreviata).

ESAME della proposta di legge da parte della commissione permanente competente per materia (in sede referente). Si conclude con l'approvazione di un testo, eventualmente diverso da quello originario. La commissione redige, inoltre, una relazione che può essere unica, qualora i membri della commissione abbiano maturato un accordo unanime, ma possono essere anche più d'una quando siano emerse posizioni diverse risultate minoritarie. Nel corso dei suoi lavori, la commissione può attivare tutti i canali che essa ha a disposizione per acquisire le necessarie informazioni sui problemi oggetto di esame: es. indagini conoscitive.

DISCUSSIONE sulla base del testo e della relazione presentata dalla commissione  da parte dell'assemblea. La discussione in assemblea si svolge prima sui caratteri generali della proposta e quindi sui singoli articoli, i quali possono essere emendati, soppressi o sostituiti.

VOTAZIONE. Votati i singoli articoli, si procede alla votazione finale sull0intero testo della proposta. Perché il voto dei parlamentari sia un voto pienamente consapevole, si è previsto un meccanismo di doppia votazione, una relativa alle specifiche soluzioni normative contenute nel testo della proposta ed una sul significato e sulle conseguenze di carattere generale che la proposta stessa avrà nell'ambito dell'ordinamento.

Procedura speciale. Tale procedura ha due svolgimenti distinti:

procedura in commissione legislativa o deliberante. La proposta di legge inizia e conclude il suo iter in commissione, dove essa viene esaminata, discussa e votata, salvo che il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto dei membri della commissione stessa non chiedano il ritorno alla procedura normale;

procedura in commissione redigente. La proposta di legge viene prima esaminata e discussa, nelle sue linee generali, dall'assemblea; viene poi trasmessa alla commissione competente perché questa provveda a redigere i singoli articoli; infine, essa torna in assemblea per il voto sui singoli articoli, nonché per la votazione finale. Anche per la procedura in sede redigente valgono i limiti di materia (art. 72.4 Cost.) il limite procedurale.

APPROVAZIONE. Deve avvenire separatamente nelle due Camere (duplice approvazione). Quando la proposta di legge ha superato tutte le fasi appena descritte presso una Camera, viene trasmessa all'altra, la quale procede al suo esame, discussione e approvazione secondo le procedure che essa stessa intenderà adottare. Se la seconda Camera approva la legge nello stesso testo approvato dalla prima la legge può passare alla fase successiva. Se, viceversa, la seconda Camera apporta delle modifiche al testo, la proposta torna alla prima Camera e questo passaggio dall'una all'altra Camera (la c.d. "navette") continua sino a quando entrambe le Camere non approvano l'identico testo o la proposta viene integralmente respinta da una delle Camere.

PROMULGAZIONE. La legge viene trasmessa al Presidente della Repubblica per la promulgazione, accompagnata da un messaggio del Presidente della Camera che votato per ultima la proposta, il quale attesta la regolarità del procedimento seguito in sede parlamentare. Se tale operazione di controllo avrà un esito positivo la legge verrà sottoscritta dal presidente della Repubblica; al contrario, se avrà esito negativo (diritto di veto) la legge tornerà per un riesame alle Camere, accompagnata da un messaggio presidenziale, nel quale saranno esposte le ragioni che hanno spinto il Capo dello Stato a negare la promulgazione. Ove le Camere riapprovino la legge nel medesimo testo, il presidente della Repubblica è però obbligato a procedere alla promulgazione. La promulgazione deve avvenire entro 30 giorni dall'approvazione parlamentare.

PUBBLICAZIONE. Deve avvenire entro 30 giorni dalla promulgazione. Questa fase prevede l'intervento del Ministro di Grazia e Giustizia, depositario del sigillo dello Stato. Quest'ultimo, una volta apposto il sigillo alla legge, provvede alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale ed alla sua ripubblicazione nella raccolta Ufficiale degli Atti Normativi della Repubblica Italiana.

Ai fini del calcolo della c.d. "vacatio legis", ossia il periodo di tempo intercorrente tra la pubblicazione e l'entrata in vigore della legge (15 giorni, ma il termine può essere accorciato o prolungato), la data che conta è quella della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

La legge come atto di indirizzo e controllo

La funzione di revisione costituzionale

La funzione di indirizzo e controllo sul Governo e sulla Pubblica amministrazione

Il Parlamento in seduta comune

In alcuni casi il Parlamento si riunisce in seduta comune (art. 55 Cost.). Quando accade deputati e senatori formano un unico organo collegiale, di cui il Presidente è il Presidente della Camera dei deputati (art. 63 Cost.). In seduta comune il Parlamento:

elegge il Presidente della Repubblica (in questo caso votano anche i rappresentanti delle Regioni);

elegge un terzo dei componenti della Corte Costituzionale (5 giudici);

elegge un terzo dei componenti del CSM. (10);

nomina dei giudici aggregati alla Corte costituzionale in sede penale;

mette in stato di accusa del Presidente della Repubblica.

III. I rapporti con altre istituzioni

I rapporti tra parlamento ed Istituzioni comunitarie

I rapporti tra parlamento e Corte Costituzionale

I rapporti tra Parlamento e Regioni