INESISTENZA DEL DIRITTO ALL'INFORMAZIONE PRIMA DELLA LEGGE 241/90

1. Profili costituzionali dell'informazione amministrativa.

Sul tema dell'informazione amministrativa la dottrina costituzionalistica aveva finito per assumere una posizione avanzata sì, ma alquanto generica.[1]

Respinta l'iniziale posizione negatrice dell'esistenza di un qualsiasi diritto alla informazione e superata anche la concezione della strumentalità dell'informazione amministrativa  rispetto alla libertà di manifestazione del pensiero, si era affermata l'autonoma configurabilità del diritto all'informazione come principio e come situazione giuridica soggettiva di libertà, ovvero come diritto di libertà del singolo.

Nonostante non indicasse la natura giuridica di siffatta pretesa, priva quindi di un substrato effettivamente giuridico, tale affermazione ha il merito di aver gettato le basi per il collegamento dell'informazione ammini 333b15d strativa con il diritto all'informazione. Lo sforzo della dottrina costituzionalistica tendente a rinvenire un fondamento costituzionale del diritto all'informazione, compreso quello che si possa esercitare nei confronti della pubblica amministrazione, trova una sua particolare giustificazione nella mancanza di norme costituzionali disciplinanti tale fenomeno e nella scarsezza di leggi ordinarie aventi ad oggetto l'informazione ammini 333b15d strativa.

Influenzati dal dibattito culturale sull'informazione del cittadino, gli Statuti di quasi tutte le regioni ordinarie hanno provveduto a riconoscere al cittadino il diritto all'informazione nei confronti dell'autorità regionale, sulla quale grava, corrispondentemente, l'obbligo di informare.

D'altra parte, però, il legislatore statutario si è limitato a dettare una normativa di principio, lasciando la regolamentazione dei vari aspetti dell'informazione alla legislazione regionale ordinaria.

L'esplosione del fenomeno dell'informazione ammini 333b15d strativa ha alla sua base lo sviluppo e la trasformazione della vita sociale, ma soprattutto delle strutture pubbliche.

Molto spesso le pubbliche amministrazioni detengono un vero e proprio monopolio delle informazioni amministrative che può entrare nella disponibilità del cittadino solo grazie alla predisposizione di una adeguata attività informativa.

In passato un orientamento dottrinale molto diffuso aveva, per così dire, esortato la pubblica amministrazione ad assumere le sembianze di una casa di vetro, alludendo, evidentemente, alla necessità del soddisfacimento dell'importante esigenza della trasparenza e della pubblicità dell'attività amministrativa.

Il cittadino ha quindi bisogno di essere informato per potersi muovere nei gangli dell'amministrazione: è necessario che vi sia un rapporto amministrativo circolare tra Autorità e consociato.

Ma la perdurante assenza di una normativa intesa a disciplinare l'informazione ammini 333b15d strativa ovvero l'accesso agli atti e documenti amministrativi è stata causata anche da una sorta di ostruzionismo della pubblica amministrazione, nel senso che il rilascio di informazioni amministrative avrebbe comportato una serie di conseguenze negative.

Innanzitutto avrebbe ostacolato il normale disbrigo degli affari: argomento, questo, che sarebbe caduto con l'informatizzazione della pubblica amministrazione con conseguente snellimento delle relative procedure.[4]

Un altro aspetto negativo era costituito dall'eventuale assunzione di un vincolo anticipato, visto che spesso il cittadino vuole conoscere in anticipo qual è la sua posizione di fronte alla pubblica amministrazione, cioè se la sua domanda possa essere accolta. Un ulteriore aspetto negativo avrebbe riguardato l'obbligo della pubblica amministrazione di rilasciare informazioni esatte, pena il risarcimento del danno.

Infine il dovere di informare poteva risultare gravoso per l'autorità amministrativa perché sarebbe stata costretta a rendere pubblica la sua attività, data la tradizionale tendenza della burocrazia ad opporre il vincolo della segretezza non, o non solo, per la tutela di interessi giuridicamente rilevanti, ma soprattutto per celare le proprie conoscenze e la propria attività nei confronti degli estranei (come se i cittadini, sovrani in un regime democratico, fossero estranei!); modo, questo, anche per evitare la "discovery" di eventuali abusi della pubblica amministrazione.

Efficienza, riservatezza, segreto erano, quindi, i principali limiti che venivano opposti all'esercizio del diritto all'informazione e conseguentemente all'esercizio del diritto d'accesso.

Ma l'attività d'informazione assume un rilievo primario ai fini del buon funzionamento di un ordinamento democratico, in quanto volta, tra l'altro, a raccogliere i consensi del gruppo intorno alla propria organizzazione esponenziale.[5]

Lo Stato, espressione non più solo di prerogative sovrane, ma soprattutto istituzione al servizio della società, ha bisogno di collaborazione dei governati, collaborazione che può essere garantita anche attraverso l'attività di informazione della pubblica amministrazione.

Ecco quindi che lo Stato non può fare a meno di informare coloro che sono sottoposti al suo potere.

Lo stato della dottrina in materia di informazione amministrativa.

La dottrina non ha dedicato la dovuta attenzione all'argomento in discussione.[6]

Uno dei motivi è costituito dalla tendenza, forse inconsapevole, ma erronea, di identificare la "rilevanza giuridica" con la "regolamentazione giuridica".

Poiché solo l'atto amministrativo contiene la disciplina di una fattispecie concreta, l'informazione ammini 333b15d strativa intanto assurge a dignità scientifica, in quanto sia riconducibile alla categoria dell'atto amministrativo.

Tesi, questa, del tutto erronea, in quanto l'informazione ammini 333b15d strativa può vincolare la pubblica amministrazione e costituire fonte di responsabilità per essa, indipendentemente dalla sua assunzione come atto amministrativo.

Un'altra ragione dello scarso interesse della dottrina è data dalla posizione di alterità dell'amministrazione pubblica nei confronti degli amministrati, comportando l'assenza di una disciplina generale della partecipazione del cittadino al procedimento amministrativo.[7]

Mancando qualsiasi collegamento tra autorità amministrativa e cittadino era impensabile che la prima avesse intrattenuto cole secondo un rapporto di collaborazione.

Si riteneva, tra l'altro che l'amministrazione non aveva alcuna necessità di trasmettere conoscenze al cittadino, il quale avrebbe trovato nella legge e nell'atto amministrativo tutto ciò che poteva interessargli.[8]

Ma una tesi siffatta, oltre ad essere superata, era priva di fondamento sul piano del diritto positivo.

Innanzitutto, a livello costituzionale, si deve rifiutare l'arcaica posizione di alterità dell'amministrazione pubblica.[9] In secondo luogo analogo rifiuto deve essere operato sul piano della legislazione ordinaria, statale e regionale. Quindi il discorso in tema di informazione amministrativa non ha più bisogno di essere condotto sul piano del "dover essere", ma può essere sviluppato sul piano dell'"essere", cioè in termini di diritto vigente. Solo una limitatissima parte della dottrina giuspubblicistica italiana si è occupata dell'informazione amministrativa.

A riguardo sono state seguite due tendenze.

Secondo un primo orientamento, che potremmo definire sostanziale, l'informazione ammini 333b15d strativa consiste in una dichiarazione di scienza, una presa di posizione conoscitiva da parte dell'amministrazione pubblica di fronte alla realtà di fatto e di diritto.[12] Tale orientamento, ispirato alla dottrina giuspubblicistica tedesca, che considera, al pari della giurisprudenza e della legislazione, l'informazione ammini 333b15d strativa una specie di comportamento amministrativo, ritiene che sia, appunto, un comportamento sostanziale della pubblica amministrazione, la cui qualificazione dipende dal suo oggetto: l'informazione ammini 333b15d strativa che ha ad oggetto dei fatti non è un atto amministrativo, ma un comportamento di fatto; mentre quando ha ad oggetto la disciplina che regola l'attività amministrativa, cioè l'informazione giuridica, è un atto amministrativo.

La critica, difficilmente superabile, che a tale orientamento è stata mossa, fa perno sull'arbitraria semplificazione della configurazione dell'informazione ammini 333b15d strativa come comportamento o atto amministrativo.

Questa critica proviene dall'altro orientamento che potremmo definire di tipo formale, il quale considera l'informazione ammini 333b15d strativa una misura di conoscenza, cioè un tipo di procedimento dichiarativo di conoscenza.[14] Secondo questa impostazione, premesso che tutte le misure di conoscenza sono idonee a produrre certezza, ve ne sono alcune che, per il fatto di avere uno specifico oggetto, si chiamano certezze notiziari o certezze informative.

Ricordiamo che la certezza informativa si contrappone alla certezza legale per il fatto che, a differenza di quest'ultima, non produce l'obbligo per i soggetti dello ordinamento di assumere come certo ciò che è enunciato nell'atto di certezza. [15]

La certezza informativa è, comunque, il risultato di vari tipi di atti, tra cui, secondo quest'orientamento, rientrerebbero pure le informazioni amministrative. L'angusto spazio riservato all'informazione ammini 333b15d strativa negli anni passati deve poi, ulteriormente, imputarsi al fatto che il legislatore si è preoccupato soprattutto di curare l'assetto organizzativo della pubblica amministrazione, dedicando scarsa attenzione alle modalità con cui avrebbe dovuto essere svolta la attività stessa.

E l'informazione amministrativa costituisce senz'altro una modalità di attuazione dell'attività amministrativa per ché informando e, quindi, rendendo noto, trasparente si concorre sicuramente a dare un senso concreto all'aggettivo "pubblico", affiancato ad amministrazione, appunto pubblica amministrazione, realizzando tra l'altro, anche la democraticità della gestione della cosa pubblica.

"Informare" vuol dire anche rendere cristallino ovvero trasparente l'oggetto che si intende portare nella sfera di conoscibilità del destinatario. Al riguardo, l'art. 97 Cost. non ha alcun riferimento alla trasparenza con cui dovrebbe svolgersi l'attività amministrativa, ma si riferisce solo all'efficienza della pubblica amministrazione, identificandola implicitamente con l'onere di "buona amministrazione.[16]

Nonostante non si faccia alcuna menzione della trasparenza, l'art.97 Cost. collegato all'art. 98 Cost. ha sicuramente delineato un nuovo volto della pubblica amministrazione, la quale sino all'entrata in vigore della Costituzione veniva vista solo come "Eingsffsverwaltung", cioè come amministrazione autoritaria, al cui centro veniva posto il potere autoritativo della persona giuridica "Stato".[17]

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