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Enti locali

diritto


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La Cost. del 48 ha previsto uno Stato regionale e autonomista, basato su Regioni dotate di:

  • Autonomia politica à capacità di darsi un proprio indirizzo politico, anche diverso da quello dello Stato
  • Autonomia legislativa e amministrativa à nelle materie espressamente indicate dalla Cost.
  • Autonomia finanziaria à attribuzione di risorse finanziarie necessarie x esercitare le loro competenze, anche con tributi regionali, e la partecipazione ai proventi di tributi statali, nonché la libertà di stabilire come e in quali settori spendere le risorse che affluiscono nei loro bilanci.



Ci sono 5 regioni speciali (Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Trentino Alto Adige e Valle d'Aosta) dotate di autonomia differenziate e più ampia rispetto a quella delle regioni ordinarie e le cui funzioni sono stabilite da rispettivi statuti e approvat 343c21d e con legge costituzionale. Però c'è anche la diffusione della specialità e anche delle regioni ordinarie potranno ottenere forme ulteriori di autonomia.

"Enti locali" à comuni e province. La loro autonomia è definita da leggi generali dello Stato

Nel 2001 è stata approvata una nuova legge costituzionale che ha realizzato un forte decentramento politico e ha disegnato una "Repubblica delle Autonomie":

  • Articolata su + livelli territoriali di Governo (Comuni, città metropolitane, Province, Regioni)
  • Ciascuno ha autonomia politica costituzionalmente garantita
  • Questo comporta l'attribuzione di autonomia statutaria nell'ambito dei principi fissati dalla Costituzione.

In un sistema in cui è prevista la parità di rango (equiordinazione) degli enti territoriali, la legge statale e la legge regionale sono pure pariordinate. Lo Stato ha quindi perduto la potestà legislativa generale perché può legiferare solo nelle materie individuate dalla Cost. ed espressamente a lui riservate. Inoltre legge statale e legge regionale sono sottoposte agli stessi limiti: "rispetto della Costituzione" e "vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali". Anche sul piano della potestà regolamentare, la competenza dello Stato è limitata alle materie di competenza legislativa esclusiva, mentre in ogni altra materia la potestà regolamentare è riservata alle Regioni.

Prima della legge Bassanini e della riforma Costituzionale c'era il principio del "parallelismo delle funzioni" x cui nelle materie di competenza legislativa delle Regioni, queste esercitavano anche le funzioni amministrative, mentre in tutte le altre le funzioni amministrative erano imputate allo Stato.

Dopo si attribuiscono ai Comuni la generalità delle funzioni amministrative con la sola eccezioni di quelle che, x assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite agli enti territoriali sulla base dei principi di:

  • Sussidiarietà à il livello di governo superiore interviene solo quando l'amministrazione più vicina ai cittadini non possa da sola assolvere il compito
  • Differenziazione à enti dello stesso livello possono avere competenze diverse
  • Adeguatezza à le funzioni devono essere affidate ad enti che abbiano requisiti sufficienti di efficienza

Problema del raccordo (ossia degli strumenti di collegamento e di coordinamento) tra i diversi livelli territoriali di governo. Anche se operano in autonomia le materie sono sempre interconnesse e qualsiasi problema complesso richiede il coordinamento di tutti i centri di potere pubblico. La riforma del 2001 non ha previsto il meccanismo di raccordo che è la Camera delle regioni, la quale, inserendo le Regioni nello stesso procedimento di formazione delle leggi, fa sì che l'esatta determinazione di ciò che può fare lo Stato e di ciò che invece è attribuito alle Regioni sia di volta in volta negoziato politicamente.

Attualmente i raccordi principali sono:

  • La Commissione bicamerale integrata

Compiti consultivi limitati all'ipotesi di scioglimento anticipato dei Consigli regionali e la rimozione del Presidente della Giunta con decreto motivato del PdR e sentita la commissione bicamerale.

Ha rilevanti funzioni di raccordo tra Stato e Regioni, prevede infatti che:

a)      i regolamenti parlamentari possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, della Province autonome e degli enti locale alla suddetta Commissione bicamerale



b)     quando un progetto di legge riguardante le materie in regime di competenza legislativa concorrente, ovvero relativo all'autonomia finanziaria di entrata e di spesa, contenga disposizioni sulle quali la Commissione parlamentare abbia espresso parere contrario o favorevole condizionato all'introduzione di modificazioni specificamente formulate, e la Commissione che ha svolto l'esame in sede referente non vi sia adeguata, queste parti del progetto di legge possono essere approvate solo se l'Assemblea delibera a maggioranza assoluta.

  • Il sistema delle conferenze

E' il principale strumento con cui si svolge la "leale collaborazione" tra Stato, Regioni e autonomie locali. Tra i congegni + rilevanti vi è la Conferenza permanente x i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonomie di Trento e Bolzano (la c.d. Conferenza Stato-Regioni) a cui è stata affiancata la Conferenza Stato, Città e autonomie locali: x le materie ed i compiti di interesse comune. Le 2 conferenze sono riunite insieme nella "Conferenza unificata". Queste conferenze sono presiedute dal PdC, o da un ministro da lui delegato, e sono formate da alcuni ministri e dai Presidenti delle Regioni ovvero dai rappresentanti degli enti locali. Sono sedi di confronto tra il Governo e le istituzioni regionali e locali e sono coinvolte nell'elaborazione del contenuto di alcuni atti del Governo che incidono sugli interessi e le competenze delle Regioni. Esprimono un parere che non è giuridicamente vincolante ma politicamente è dotato di una  grande forza cosicché se le Regioni riescono ad esprimerlo in modo unitario il Governo non può discostarsene. In altri casi è previsto lo strumento dell'intesa, ossia del consenso delle Regioni, che sono così chiamate alla codecisione dell'atto.

  • Altri tipi di raccordo

- vi sono alcune "competenze trasversali" dello Stato le quali tagliano più materie attribuite alle Regioni, di modo che, anche in queste, lo Stato può intervenire in nome della tutela di esigenze unitarie e di coordinamento.

- l'esercizio del potere estero delle Regioni ed i rapporti delle stesse con l'UE. Lo Stato conserva la potestà legislativa esclusiva in ordine a "politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'UE; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'UE". Tuttavia, nelle materie di sua competenza, la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato.

- il Governo può esercitare il potere sostitutivo nei confronti degli organi degli enti territoriali. Quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o economica il Governo può surrogarsi, emanando direttamente o attraverso un commissario ad acta l'atto necessario. L'esercizio di questo potere è cmq circondato da forti garanzie per l'ente "sostituito" che dev'essere preventivamente diffidato e messo in termini x adempiere "spontaneamente".

"La Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali". La legge segue i seguenti principi:

a)      il Comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo

b)     la Provincia è l'ente locale intermedio tra Comune e Regione, il quale rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove e coordina lo sviluppo

c)      i Comuni e  le Province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa, amministrativa, impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e nell'ambito delle leggi di coordinamento della finanza pubblica.

d)     la generalità dei compiti e delle funzioni va attribuita ai Comuni e alle Province con esclusione delle funzioni che richiedono l'unitario esercizio a livello regionale.

Vi è quindi la garanzia dell'autonomia di ciascuno degli enti del potere di darsi autonomamente un proprio statuto il quale stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente.

Città metropolitana - acquisisce le funzioni della Provincia ed assume un ordinamento differenziato determinato con proprio statuto.

L'innovazione più importante della riforma del 2001 è che l'amministrazione pubblica dev'essere (in linea tendenziale) una amministrazione locale. Lo Stato conserva la "potestà legislativa esclusiva" per quanto riguarda "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamenti di Comuni, Province e Città metropolitane".

Raccordi tra Regione ed enti locali - la Cost. prevede che, in ogni Regione, lo statuto deve disciplinare il Consiglio delle autonomie locali, in cui siedono i rappresentanti degli enti locali; esso deve funzionale come organo con funzioni consultive.            




FINANZA REGIONALE E FINANZA LOCALE

Cost. riconosce e garantisce l'autonomia finanziaria sia sul versante delle spese che delle entrate. Questo significa che:

  • gli enti territoriale devono avere entrate proprie e il potere di concorrere a determinare la composizione e la quantità
  • devono poter stabilire liberamente come spendere le risorse di cui dispongono. Hanno una finanzia che è alimentata sia con tributi ed entrate proprie, sia con conpartecipazioni al gettito di tributi statali riferibili al loro territorio.

Non bisogna però credere che lo Stato abbia perduto il potere di intervenire nella disciplina della finanza regionale. Infatti: "alla potestà legislativa concorrente" è affidata "l'armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario". Lo Stato però può solo introdurre i principi fondamentali rimettendo tutto il resto alla disciplina delle Regioni ma ha "potestà legislativa esclusiva" in ordine alla "perequazione delle risorse finanziarie".

Gli enti regionali saranno dotati di risorse finanziarie diverse a seconda delle ricchezze economica del rispettivo territorio. Al fine di evitare che, x effetto di disponibilità finanziarie eccessive, mettendo a repentaglio l'unità del Paese, è previsto un "fondo perequativo" a favore dei territori con minore capacità fiscale per abitante. Ha la funzione di assegnare agli enti economicamente più deboli delle risorse aggiuntive, consentendo così di finanziare interamente le funzioni pubbliche loro attribuite. Lo Stato può anche destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in certi enti.

Gli enti territoriali hanno un proprio patrimonio e possono ricorrere all'indebitamento (ma solo per spese di investimento).

La forma di governo regionale PRIMA della riforma costituzionale del 1999

Forma di governo parlamentare a predominanza assemblare à causa di forte instabilità delle Giunte regionali ed "assimetria istituzionale" con enti locali autorevoli e Regioni a debole legittimazione ed a forte instabilità politica. Questo ha favorito la crescita del ruolo delle Città e di favorire una indeterminatezza di identità e di ruolo delle Regioni.

Primo tentativo di rafforzare il governo regionale à 1995 - riforma del sistema elettorale delle Regioni ordinarie (ancora oggi vigente). Prevede:

  • un premio di maggioranza alla lista o alla coalizione di liste che ottiene più  voti a livello regionale
  • caratterizzazione delle liste regionali attraverso il capolista designato x la Presidenza della Giunta e alcuni candidati espressivi dell'intera Regione; elezione diretta del Presidente della Regione (con la riforma costituzionale)
  • disincentivazione alla presentazione delle liste di piccoli partiti tramite l'introduzione della clausola di sbarramento
  • riduzione delle preferenze ad una soltanto.

I seggi da ripartire fra  i collegi provinciali sono l'80% dei seggi attribuiti alla Regione. 20% viene attribuito a livello regionale ed assegnato ad 1 o + liste regionali, che devono essere collegate a liste presenti in almeno metà dei collegi provinciali.  Essi sono assegnati in tutto o x metà alla lista + votata, a seconda che siano necessari x far conseguire la maggioranza assoluta nel Consiglio regionale.

Le liste regionali sono rigide perciò l'elettore non può esprimere preferenze far i loro componenti.

La forma di governo regionale DOPO la riforma costituzionale del 1999

In attesa dei nuovi Statuti regionali, c'è una forma di governo "transitoria" basata su:

  • il Consiglio regionale - eletto dagli elettori regionali, titolare della funzione legislativa, del potere di fare proposte alle Camere e di altre funzioni conferitogli dalla Cost. e dalla legge. Gode della classica prerogativa delle assemblee elettive, cioè dell'insindacabilità dei suoi membri.
  • Il Presidente della Regione - eletto a suffragio universale e diretto dall'intero corpo elettorale regionale. Rappresenta la Regione, dirige la politica della Giunta e ne è responsabile, promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali, dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione.
  • La Giunta regionale - l'organo esecutivo della Regione (titolare della funzione amministrativa). Ma è diretta politicamente dal Presidente eletto a cui la Cost. affida il potere di nominare i componenti della Giunta, nonché il potere di revocarli.

Il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta mediante mozione motivata sottoscritta da almeno 1/5 dei componenti ed approvata per appello nominale a maggioranza assoluta. La mozione non può essere messa in discussione prima che siano trascorsi almeno 3 giorni dalla sua presentazione. L'approvazione della mozione di sfiducia determina le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio regionale e si andrà a nuove elezioni per il rinnovo di entrambi gli organi.



La disciplina transitoria ha previsto la vigente legge elettorale:

a)      sono candidati alla Presidenza della Regione i capilista delle liste regionali

b)     è proclamato eletto PdRegione colui che ha conseguito il maggior numero di voti validi in ambito regionale

c)      il PdRegione fa parte del Consiglio regionale

d)     entro 10 gg dalla proclamazione, il PdRegione nomina i componenti della Giunta, tra i quali un vicepresidente, e può successivamente revocarli

e)      se il Consiglio approva una mozione di sfiducia, entro 3 mesi si procede all'indizione di nuove elezioni del Consiglio regionale e del PdRegione.

La Costituzione affida allo Statuto di ciascuna Regione la competenza a determinare, in armonia con la Cost. la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento. Conseguenza à lo Statuto regionale potrà integrare e modificare il modello costituzionale e, in ultima istanza, potrà anche escludere l'elezione diretta del Presidente della Regione. Però c'è un margine a queste scelte statutarie:

  • la Cost. fissa un criterio generale di elezione a suffragio universale e diretto del PdRegione
  • il rapporto tra PdRegione e il Consiglio regionale è retto dal principio "simul stabunt, simul cadent" x cui qualsiasi ipotesi di cessazione del Presidente determinerebbe lo scioglimento del Consiglio regionale.
  • Il Consiglio potrebbe sempre votare una mozione di sfiducia contro il PdRegione e questa possibilità non sarebbe derogabile da parte dello Statuto.

La FORMA DI GOVERNO DEGLI ENTI LOCALI si basa sull'elezione popolare diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia.

Il Sindaco ed il PdProvincia durano in carica 5 anni e non possono ricoprire + di 2 mandati consecutivi (salvo che uno sia inferiore a 2 anni 6 mesi e 1 giorno).

Nei comuni fino a 15 000 abitanti ogni candidato a Sindaco deve essere collegato ad una lista di candidati a consigliere comunale. Vince chi ottiene più voti (magg relativa). In caso di parità c'è il ballottaggio. La lista vincitrice ottiene i 2/3 dei seggi del Consiglio, i rimanenti sono ripartiti tra le liste con formula proporzionale.

Nei comuni con oltre 15 000 abitanti, il candidato a Sindaco deve essere collegato ad 1 o + liste di candidati a consigliere comunale. L'elettore vota contemporaneamente x un candidato a Sindaco e per una delle liste. C'è la possibilità del voto disgiunto - si può esprimere il voto anche per una lista diversa da quelle collegate al candidato Sindaco che si vota. Vince che ha ottenuto la metà + 1 (magg assoluta) dei voti. Se nessun candidato la ottiene c'è il ballottaggio. Al secondo turno i candidati possono dichiarare di collegarsi ad altre liste e vince chi ottiene più voti. La ripartizione dei seggi avviene con formula proporzionale ma è prevista l'attribuzione di un premio di maggioranza alla lista o alle liste collegate al candidato eletto Sindaco. L'attribuzione del premio non avviene qual'ora un'altra lista o un gruppo di liste abbia superato il 50% dei voti).

L'elezione del Presidente della Provincia e del Consiglio provinciale è molto simile a quello previsto per le elzione nei Comuni con + di 15 000 abitanti.

Per tutte le elezioni negli Enti locali è prevista una clausola di sbarramento x scoraggiare la frammentazione del sistema politico: non sono ammesse all'assegnazione dei seggi quelle liste che abbiano ottenuto al primo turno meno di 3% dei voti e che non appartengano a nessun gruppo di liste che abbia superato tale soglia.








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