FONTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO

diritto

Lezione 1

FONTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO

Lo studio del quadro delle fonti di produzione del diritto amministrativo sarà condotto concentrando l'attenzione sugli atti e sui fatti di produzione normativa posti in essere dalla P.a.: statuti, regolamenti, ordinanze, circolari e prassi amministrativa. Atti e fatti estremamente disomogenei tra loro (per forma, contenuto, origine) che, generalment 222i85c e, trovano posto tra le fonti c.d. secondarie. Li accomuna soltanto un elemento negativo: non sono leggi in senso formale. Non sono atti normativi prodotti dal Parlamento, bensì da organi dell'esecutivo. Si tratta, cioè, con particolare riferimento agli atti normativi, di atti formalmente amministrativi e sostanzialmente normativi, provvisti di forza normativa, che consente loro di porsi come fonti del diritto, innovatrici dell'ordinamento giuridico, pur non avendo forza né valore di legge. Per tale ragione, sono soggetti non solo alle fonti di rango costituzionale, ma anche alle leggi ed a tutti gli atti di pari forza e grado.

Il QUADRO DELLE FONTI dell'ordinamento giuridico italiano, con l'ausilio del criterio gerarchico, del criterio cronologico e del criterio di competenza, può esser così ordinato:


1) FONTI DI RANGO COSTITUZIONALE

    · Principi supremi dell'ordinamento costituzionale - non modificabili neppure da leggi di revisione costituzionale -;

    · Costituzione e convenzioni costituzionale;

    · Leggi costituzionali e di revisione costituzionale;

    · Statuti delle Regioni a Statuto Speciale.

1bis) Norme comunitarie 

2) FONTI DI RANGO PRIMARIO

    A) di primo grado
   · leggi ordinarie dello Stato;
   · referendum abrogativo;
   · decreti-legge;
   · Statuti delle Regioni ordinarie;
   · Decreti legislativi di attuazione degli Statuti delle Regioni a Statuto Speciale;
   · Leggi regionali e delle provincie autonome;

    B) di secondo grado
   · leggi regionali delegate dallo Stato;
   · decreti legislativi;

3) FONTI DI RANGO SECONDARIO
    · Regolamenti governativi;
    · Regolamenti ministeriali e di altre autorità (soggette ai primi);
    · Statuti degli enti locali (che operano nell'ambito dei principi posti dalla legge);
    · Regolamenti degli enti locali (che operano nell'ambito dei principi posti dalla legge e dallo Statuto);
    · Statuti degli enti minori;
    · Ordinanze

4) FONTI DI RANGO TERZIARIO
    · consuetudine

Gli STATUTI (vedi sotto) sono atti che disciplinano, in genere, l'organizzazione dell'ente e le linee fondamentali della sua attività (cfr., per tutti, art. 123 Cost. art 6, D.Lgs. 267/00, con riferimento agli Statuti degli Enti Locali). Sono espressione di potestà organizzativa a carattere normativo, che può essere attribuita allo stesso ente cui lo Statuto si riferisce (che sarà un ente dotato di cd. Autonomia organizzativa), ovvero ad un soggetto diverso (si parla in tal caso si etero-organizzazione).

I REGOLAMENTI (vedi sotto) - esterni - sono gli atti normativi secondari (anche se alcuni di essi trovano posto tra le fonti primarie, per effetto del criterio della competenza: es, Regolamenti Parlamentari) maggiormente diffusi. Tali atti sono caratterizzati da generalità (= idoneità di ripetizione nell'applicazione della norma > indeterminatezza ed indeterminabilità dei destinatari della norma giuridica), astrattezza (= capacità di regolare una serie infinita di casi), ed innovatività (= capacità di concorrere a costituire od innovare l'ordinamento giuridico).  

Le ORDINANZE sono atti che "impongono ordini", ma non sono peculiari del diritto amministrativo. Per generale consenso, le ordinanze in senso stretto - le uniche che qui rilevano - devono esser qualificate come ordinanze di necessità ed urgenza = ordini, a contenuto libero, che talune autorità sono legittimate dalle legge ad emanare sul presupposto della necessità e dell'urgenza, per far fronte ad una specifica necessità (cfr. ordinanze dell'autorità sanitaria per fronteggiare lo scoppio di una malattia epidemica, art. 261, r.d. n. 1265/34). Proprio le loro caratteristiche di provvedimenti eccezionali consentono che, nelle materie non coperte da riserva di legge, le ordinanze possano anche disporre contra legem: esse derogano temporaneamente alla disciplina legale, ma non l'abrogano. Ne deriva che, anche se buona parte della dottrina è orientata ad ammetterne carattere normativo solo se contengono norme generali ed astratte (così escludendo, ad esempio, la forza normativa dei provvedimenti-prezzo), autorevole dottrina ritiene, al contrario, che tutte le ordinanze provviste delle caratteristiche suesposte siano fonti normative.
A tale categoria, potrebbero ricondursi i bandi militari, che trovano la loro fonte nella legge che autorizza le autorità militari, in tempo di guerra, ad emanare provvedimenti normativi ad efficacia circoscritta al territorio, nazionale od estero, delle operazioni militari occupata da truppe italiane.

Le CIRCOLARI, secondo la dottrina maggioritaria, non sono atti amministravi, né tantomeno di atti normativi, ma sono un semplice strumento di comunicazione di atti od attività amministrative, distinto dal suo oggetto (c.d. misure di conoscenza), diffuso nell'ambito dell'ordinamento amministrativo interno, nel rapporto autorità superiore-autorità inferiore. E' solo con riferimento al loro contenuto (rectius: al contenuto dell'atto che recano), pertanto, che si distinguono circolari interpretative (finalizzate a conseguire l'uniforme applicazione del diritto, attraverso l'indicazione della corretta interpretazione delle norme), circolari normative (finalizzate a prescrivere i comportamenti da tenere nell'esplicazione dell'attività amministrativa), circolari informative (avente funzione meramente comunicativa di fatti o notizie attinenti all'attività dell'ufficio), circolari intersoggettive (indirizzate ad organi od uffici di un ente diverso da quello di appartenenza).

La PRASSI AMMINISTRATIVA è la condotta tenuta per lungo tempo da un ufficio amministrativo nell'esercizio del suo potere discrezionale, che crea un precedente operativo dal quale l'ufficio potrà difficilmente discostarsi in casi simili od analoghi. Non è una fonte del diritto, né va confusa con la consuetudine (dalla quale si distingue per la semplice constatazione che il comportamento di cui trattasi si riferisce agli addetti all'ufficio, non alla generalità dei consociati), ma potrebbe acquisire rilievo come fatto normativo interno.