IL BILANCIO: FUNZIONE E STRUTTURA - LE TEORIE SUL BILANCIO

Lo stumento che permette di impostare in modo unitario la politica finanziaria é il bilancio di previsione, ossia il documento giuridico-contabile nel quale sono esposte le entrate e le spese che lo Stato intende attuare in un determinato periodo di tempo.

Riassume, in un quadro completo, l'azione dello Stato e ha una fondamentale funzione di indirizzo, sia dal punto di vista giuridico-amministrativo sia da quello economico.

FUNZIONE GIURIDICA E AMMINISTRATIVA

II bilancio dello Stato é approvato con legge, mediante la quale il Parlamento autorizza il Governo a percepire le entrate ed erogare le spese entro limiti prestabiliti e per oggetti determinati.

II diritto di approvare il bilancio dello Stato, esercitato dal popolo tramite i suoi rappresentanti ("diritto al bilancio"), é il fondamento del Governo costituzionale e dello Stato di diritto;

La prima funzione del bilancio é quella di limite all'erogazione del pubblico denaro.

Esso pone alla spesa limiti qualitativi e quantitativi, determinando in modo vincolante l'oggetto e l'importo massimo degli stanziamenti; deve specificare l'oggetto e l'ammontare delle entrate che dovranno finanziare la spesa pubblica.

II bilancio si presenta quindi come un piano di attivita politiche e amministrative, coordinate in base alla scelta dei fini da conseguire e alla valutazione dei mezzi corrispondenti.

La predisposizione del progetto di bilancio da parte del Governo vuole assicurare che la gestione politico-amministrativa dello Stato sia svolta secondo un piano organico e coerente; l'approvazione parlamentare assicura che tale piano sia conforme alla volontá popolare secondo il principio di rappresentativitá.

FUNZIONE ECONOMICA

II contenuto del bilancio rispecchia la complessa attivitá dello Stato intesa a realizzare le finalitá dell'intervento pubblico. Nel predisporre il proprio piano di azione il Governo tiene conto degli effetti economici che dovrebbero conseguirne, in relazione all'entitá e alla natura delle entrate e delle spese, e fissa l'oggetto e l'importo degli stanziamenti in conformitá agli obiettivi di politica economica che intende realizzare.

La funzione del bilancio pubblico si manifesta sotto profili diversi, strettamente connessi fra loro:

v dal punto di vista politico il bilancio mette gli elettori in grado di conoscere le scelte degli organi di governo e di valutare se esse corrispondono effettivamente alla volontá popolare;

v sotto il profilo giuridico il bilancio ha forza di legge e vincola il potere esecutivo all'osservanza dei limiti finanziari in esso contenuti;

v sotto l'aspetto tecnico-amministrativo il bilancio dá un quadro organico della situazione dello Stato e pone le basi per un'ordinata gestione;

v come strumento economico il bilancio consente di programmare organicamente gli obiettivi e gli interventi della finanza pubblica nei confronti dell'economia nazionale.

J NORME SULLA CONTABILITA' DELLO STATO E ALTRI ENTI PUBBL 121h75b ICI

Le disposizioni di legge che regolano il bilancio e, piú in generale, il sistema dei conti statali prendono, nel loro insieme, il nome di norme sulla contabilitá dello Stato.

L'ordinamento fínanziario e contabile degli entí locali é disciplinato dal Testo unico sull'ordinamento degli enti locali (d. Igs. 18 agosto 2000, n. 267).

J I PRINCIPI DEL BILANCIO__________ ______ ____ _______

Il bilancio deve corrispondere ad alcuni principi fondamentali.

Essi sono:

F l'annualitá, l'universalitá, l'integritá, l'unità, la specificazione, la veridicitá, la pubblicitá.

F Annualitá. "Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo". L'approvazione del bilancio anno per anno garantisce la frequenza del controllo del Parlamento sull'azione del Governo.

F Universalitá. II bilancio deve comprendere tutte le entrate e tutte le spese statali dell'anno cui si riferisce, anche se di modesta entitá, in modo che nessuna operazione finanziaria sia sottratta al controllo preventivo e consuntivo del Parlamento.

F Integritá. Tutte le entrate e tutte le spese devono risultare in bilancio per l'intero importo, al lordo, rispettivamente, delle spese e delle entrate cui possono dare origine.

F Unitá. II bilancio deve costituire un tutto unitario: le entrate devono affluire a un unico fondo, con il quale si provvede a finanziare tutte le spese; non si possono assegnare determinati proventi per spese o erogazioni speciali.

F Specificazione. Ciascuna voce di entrata e di spesa deve essere specificata con la maggior precisione, cosi che risulti ben definito il margine di discrezionalitá lasciato alla Pubblica amministrazione nella gestione finanziaria.

F Veridicitá. Dal bilancio deve apparire in modo chiaro ed esatto la situazione finanziaria in cui lo Stato verrá a trovarsi durante l'esercizio considerato. Si deve quindi evitare il ricorso ad artificiose sottovalutazioni della spesa o sopravvalutazioni delle entrate, che ne alterino la reale entitá.

F Pubblicitá. Il bilancio deve essere portato a conoscenza di tutti i cittadini con mezzi idonei, al fine di dare a essi la possibilitá di controllare la gestione della finanza pubblica.

J PROFILI TECNICI DEL BILANCIO__________ ______ ____ __

L'attivitá finanziaria e amministrativa si svolge nel tempo senza soluzione di continuitá. Tuttavia, per esigenze di un'ordinata gestione, essa viene suddivisa in periodi prestabiliti, aventi ciascuno propha individualitá contabile.

F L'anno fínanziario é il periodo di tempo, della durata di dodici mesi, al quale si riferiscono le entrate e le spese riportate in bilancio.

In ciascuno Stato i termini iniziale e finale dell'anno finanziario sono stabiliti dalla legge secondo le esigenze del controllo politico-giuridico e della programmazione economica.

Nel nostro Paese l'anno finanziario comincia con il 1° gennaio e termina il 31 dicembre dello stesso anno coincide, quindi, con l'anno civile.

F L'esercizio finanziario é il complesso delle operazioni amministrative per la gestione delle entrate e delle spese previste nel bilancio di un determinato anno finanziario.

La gestione delle entrate passa attraverso le fasi dell'accertamento, della riscossione e del versamento, e quella delle spese attraverso l'impegno, la liquidazione, l'ordinazione e il pagamento.

Molto difficilmente tutta la procedura di gestione riesce a essere espletata nel corso dell'anno al quale si riferiscono le previsioni; é frequente il caso che, alla fine dell'anno finanziario, vi siano ancora delle operazioni in sospeso, le quali prendono il nome di residui:

F residui attivi, cioé le entrate accertate ma non ancora riscosse;

F residui passivi, ossia le spese impegnate ma non ancora pagate.

I residui vengono iscritti nel bilancio di previsione dell'anno successivo in relazione alle singole voci di entrata e di spesa cui si riferiscono.

BILANCIO Dl PREVISIONE E RENDICONTO

Rispetto all'anno finanziario cui si riferisce, il bilancio si distingue in preventivo e consuntivo.

Il preventivo (o bilancio di previsione) fa riferimento all'anno che sta per iniziare, del quale prevede entrate e spese. 

Il consuntivo (o rendiconto) si riferisce a un anno giá compiuto ed espone i risultati finanziari conseguiti nell'anno stesso.

Piú importante é senza dubbio il bilancio di previsione, sia come strumento di autorizzazione e vincolo per l'attivitá della Pubblica amministrazione, sia come strumento di programmazione degli interventi di politica economica.

II rendiconto é principalmente uno strumento di verifica; consente di accertare se la gestione amministrativa e finanziaria é stata svolta regolarmente e se gli obiettivi previsti sono stati raggiunti.

BILANCIO Dl COMPETENZA E Dl CASSA

Rispetto al contenuto, il bilancio puó essere di competenza o di cassa. 

F II bilancio di competenza comprende le entrate che sono accertate e le spese che sono impegnate nell'ambito di un esercizio finanziario, prescindendo dal fatto che le riscossioni e i pagamenti si verifichino effettivamente nello stesso anno finanziario oppure in esercizi successivi.

F II bilancio di cassa comprende le entrate e le spese che durante l'anno finanziario entrano, rispettivamente, nella fase della riscossione e del pagamento, prescindendo dall'epoca del rispettivo accertamento o impegno. 

Esso quindi espone anche le entrate giá accertate e le spese giá impegnate in anni precedenti, ma che non si erano ancora realizzate.

Ai fini del controllo politico-giuridico é importante il bilancio di competenza, in quanto mette in evidenza il momento in cui la Pubblica amministrazione assume obblighi o esercita diritti nei confronti dei cittadini.

Il bilancio di cassa é importante sotto il profilo economico perché rileva il movimento dei flussi di denaro materialmente prelevati ed erogati nell'anno dalla Pubblica amministrazione, e consente di individuame gli effetti sulla circolazione monetaria, sulla domanda e sull'offerta globale. 

In Italia il bilancio annuale di previsione sia redatto in termini di competenza e di cassa

Anche il rendiconto é di competenza e di cassa al tempo stesso, poiché riporta sia la gestione delle entrate e delle uscite rispettivamente accertate e impegnate nell' anno, sia quella delle somme incassate e pagate, compresa la gestione dei residui degli esercizi precedenti.

BILANCIO ANNUALE E BILANCIO PLURIENNALE

Rispetto al periodo di contabilizzazione, il bilancio puó essere annuale e pluriennale, a seconda che si riferisca a un solo anno finanziario o a un periodo della durata di piú anni.

F II bilancio annuale corrisponde alle esigenze tecniche di un'ordinata contabilitá e a quelle politiche e giuridiche di un frequente controllo del Parlamento nei confronti del Govemo.

Sotto il profilo economico, tuttavia, ha una funzione limitata, in quanto prevede soltanto misure di breve periodo.

Le manovre di politica economica, invece, si svolgono nel tempo mediante una serie di interventi che si susseguono nell'arco di piú anni; é opportuno perció che le previsioni di entrata e di spesa facciano riferimento a tutto il periodo di tempo che é necessario per la realizzazione degli obiettivi considerati.

A queste esigenze corrisponde la redazione del bilancio pluriennale, quale strumento di programmazione per gli interventi di politica economica a medio termine.

In Italia il bilancio di previsione pluriennale copre un periodo di tempo non inferiore a tre anni ed é elaborato soltanto in termini di competenza;

II bilancio pluriennale é aggiornabile per scorrimento: le previsioni in esso contenute non sono rigidamente definite per tutto il periodo considerato, ma, ogni anno, vengono adeguate all'evolversi della situazione economica nazionale e proiettate di un anno in avanti.

J CLASSIFICAZIONE DELLE ENTRATE E DELLE SPESE__________________

Le entrate e le spese del bilancio statale vengono classificate secondo criteri stabiliti dalla legge.

In passato, la classificazione si basava su un criterio patrimoniale-aziendalistico, che rispondeva soprattutto all'esigenza di conoscere se vi fosse un miglioramento o un peggioramento nella situazione patrimoniale dello Stato, considerato come azienda di erogazione.

Nel 1964 la struttura del bilancio fu riformata in modo da inquadrare la finanza pubblica in una visione unitaria del sistema economico nazionale.

La classificazione delle entrate e delle spese fu impostata secondo un criterio di analisi economico-funzionale, mettendo in rilievo, da un lato, l'incidenza e la natura economica delle entrate e delle spese e, dall'altro, i fini generali cui le spese erano destinate.

Infine, nel 1997, la struttura del bilancio é stata ulteriormente riformata per rendere piú efficace la programmazione della spesa pubblica e il controllo sull'impiego delle risorse.

II nuovo sistema si basa sulla individuazione dei centri di responsabilitá amministrativa, e sulla determinazione di un budget assegnato a ciascuno di essi per la realizzazione degli obiettivi e dei programmi di sua competenza.

L'elemento centrale del bilancio é l'unitá previsionale di base, definita dal legislatore come l'insieme delle risorse affidate alla gestione di un unico centro di responsabilitá amministrativa.

I centri di responsabilitá fanno capo agli uffici di livello dirigenziale presso i vari ministeri. II dirigente generale, titolare dell'ufficio, ha poteri autonomi nella gestione delle risorse assegnategli, é tenuto a impiegarle secondo cnteri di efficienza e produttivitá ed é responsabile dei risultati che ne derivano.

L'articolazione del bilancio in unitá previsionali consente, quindi, di programmare razionalmente la destinazione delle risorse, ripartite fra le varie aree di attivitá.

CLASSIFICAZIONE DELLE ENTRATE

Le entrate dello Stato si ripartiscono in unitá previsionali di base,  titoli, categorie e capitoli.

Le unitá previsionali di base sono costituite dall'insieme delle entrate che ciascun centro di responsabilitá ha il compito di accertare.

Le cifre stanziate non sono vincolanti, ma hanno il carattere di una semplice previsione

Le unitá previsionali sono raggruppate in quattro titoli, secondo il tipo di fonte da cui derivano:

I. entrate tributarie, costituite dal gettito delle imposte e tasse;

II. entrate extratributarie, costituite da altri proventi

III. entrate per alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

IV. entrate per accensione di prestiti, provenienti dall'emissione di titoli del debito pubblico

Questo criterio di classificazione pone in risalto l'incidenza economica dell'entrata:

le entrate dei primi due titoli sono entrate correnti in quanto hanno come fonte il reddito (rispettivamente, prelevato ai cittadini o prodotto dallo Stato), mentre quelle del terzo e quarto titolo attingono alla ricchezza precedentemente accumulata (rispettivamente, al patrimonio dello Stato o al risparmio dei cittadini).

Nell'ambito di ciascun titolo le unitá previsionali si articolano in categorie secondo la natura economica del cespite (imposte sul reddito, imposte sul patrimonio ecc.), e in capitoli, secondo l'oggetto (imposta sul reddito delle persone fisiche, imposta sul reddito delle persone giuridiche ecc.).

CLASSIFICAZIONE DELLE SPESE

Le spese sono ripartite in funzioni-obiettivo, unit previsionali di base e capitoli.

La ripartizione in funzioni-obiettivo rappresenta l'analisi funzionale della spesa e fa riferimento ai concreti obiettivi che sono stabiliti in sede politica e che l'amministrazione deve realizzare a breve, medio o lungo termine.

Le unitá previsionali rappresentano l'ammontare delle spese che si riferiscono ad aree omogenee di attivitá e sono assegnate alla gestione dei singoli centri di responsabilitá.

Ai fini dell'approvazione del Parlamento, le unitá previsionali vengono distinte a seconda che riguardino la spesa corrente, la spesa in conto capitale o la spesa per rimborso di prestiti.

v Le unitá di spesa corrente riguardano il funzionamento degli uffici e dei servizi, gli interventi, i trattamenti di quiescenza e gli oneri comuni.

v Le unitá di spesa in conto capitale riguardano gli investimenti, le partecipazioni azionarie e conferimenti, le concessioni di crediti a enti e imprese. 

v Le unitá per il rimborso dei prestiti riguardano le spese per rimborsare i possessori di titoli del debito pubblico giunti a scadenza.

Le somme stanziate per ciascuna unita di spesa hanno valore vincolante. I titolari dei centri di responsabilitá, nella gestione delle spese, non possono superare i limiti del budget loro assegnato.

Ai fini della gestione amministrativa, le singole unitá previsionali sono suddivise in capitoli, secondo il contenuto economico e l'oggetto della spesa, e a seconda che si tratti di spese obbligatorie o discrezionali.

A differenza di quanto avviene per le unitá previsionali, le somme stanziate per i singoli capitoli non hanno un carattere rigidamente vincolante. Per le spese discrezionali, infatti, i ministri possono operare variazioni compensative fra un capitolo e l'altro, nell'ambito di una stessa unitá previsionale.

J RISULTATI DIFFERENZIALI__________ ______ ____ ______

II risultato differenziale del bilancio é dato dalla somma algebrica fra le entrate e le spese

Vengono cosi individuati 4 risultati differenziali

Ü fra il totale delle entrate tributarie ed extratributarie e il totale delle spese correnti

Questo saldo, se positivo, rappresenta il risparmio pubblico da destinare alle spese in conto capitale. Se negativo, indica che la spesa corrente (e cioé il flusso di reddito erogato) non é coperta dalle entrate correnti (e cioé dal flusso di reddito prelevato o prodotto dallo Stato) e quindi dovrá essere fronteggiata incidendo sul risparmio nazionale;

Ü fra il totale dei primi tre titoli di entrata (entrate tributarie, extratributarie e patrimoniali) e il totale delle spese correnti e in conto capitale.

Vengono cosí messe a raffronto le entrate ottenute senza ricorrere all'indebitamento (entrate finali) e le spese destinate al soddisfacimento dei fini pubblici (spese finali).

II risultato rappresenta il saldo netto da fínanziare (o, se positivo, da impiegare) e, con riferimento alla gestione di cassa, evidenzia il fabbisogno finanziario;

Ü fra il totale delle entrate finali e il totale delle spese finali, con esclusione di tutte le operazioni di finanziamento:

Questo saldo si riferisce quindi soltanto alle operazioni di natura economica ed esprime il risultato della gestione statale in senso stretto, senza tener conto dell'attivitá di intermedia-zione e di sostegno a favore di altri enti. Rappresenta quindi, se negativo, il grado di indebitamento netto dello Stato;

Ü fra il totale di tutte le spese (comprese quelle per rimborso di prestiti) e il totale delle entrate finali (escludendo, quindi, le entrate per accensione di prestiti).

II saldo, se negativo, rappresenta il disavanzo di bilancio che dovrá essere coperto mediante il ricorso al mercato, attingendo cioé al mercato del risparmio con l'emissione di prestiti.

JTEORIE SUL BILANCIO__________ ______ ____ __________

L'equilibrio del bilancio e, la funzione e i limiti della politica di bilancio sono temi di fondamentale importanza nello studio dell'economia pubblica.

Sono state formulate in proposito varie teorie:

La teoria piú antica é quella del bilancio neutrale e si lega alla concezione classica della finanza pubblica come sistema a sé stante, senza interferenze con il sistema economico di mercato.

II contenuto del bilancio si caratterizza come semplice esposizione contabile delle operazioni connesse al mantenimento delle funzioni pubbliche essenziali (difesa, ordine pubblico, giustizia ecc.); le spese e le entrate sono previste in modo da ridurre al minimo gli effetti sull'attivitá economica dei privati e sulla distribuzione della ricchezza.

II bilancio deve chiudersi ogni anno in pareggio: l'avanzo non é mai giustificato perché non si ammette che lo Stato prelevi risorse senza impiegarle in spese per servizi pubblici; il disavanzo e il ricorso all'indebitamento sono situazioni straordinarie, giustificate solo in caso di circostanze eccezionali (guerre, calamitá ecc.).

Alla teoria tradizionale si sono contrapposte successivamente altre concezioni, dovute principalmente a Keynes e ai suoi continuatori, le quali considerano preminente, rispetto all'esigenza del pareggio, quella di coordinare il bilancio con le condizioni dell'economia nazionale.

La teoria del bilancio ciclico considera il bilancio come strumento per una politica di stabilizzazione congiunturale. Sostiene l'opportunitá di mirare a un pareggio non giá nei singoli anni, bensi nell'arco di un intero ciclo economico comprendente anni di crisi e di prosperitá.

o    Nei periodi di crisi i quali provocano una riduzione delle entrate per la diminuita attivitá economica, non si dovrebbe tendere a diminuire le spese, ma anzi ad aumentarle mediante piani di lavori pubblici e altri interventi atti a creare occupazione e favorire la ripresa della produzione.

o    Nei periodi di prosperitá, per contro, si dovrebbe far sì che le entrate superino le spese, e destinare l'avanzo alla creazione di fondi per l'ammortamento del debito pubblico contratto negli anni di crisi e alla costituzione di riserve da impiegare nei periodi di crisi future.

La teoria del doppio bilancio tiene conto delle esigenze di una politica di sviluppo e afferma la necessitá di conseguire il pareggio limitatamente a una parte delle spese e delle entrate di bilancio. Essa muove dalla distinzione fra bilancio corrente e bilancio in conto capitale.

o    II primo dovrebbe essere annualmente in pareggio, in quanto le spese correnti, che esauriscono i loro effetti nell'anno, vanno mantenute nei limiti delle entrate tributarie ed extratributarie, che attingono al reddito prodotto nello stesso periodo annuale.

o    Invece l'esigenza del pareggio non si presenta per il bilancio in conto capitale:

per le spese di investimento, infatti, il ricorso al debito pubblico viene giustificato con la considerazione che tali spese concorrono a incrementare il reddito nazionale e, quindi, ad assicurare la base di maggiori entrate future. 

La teoria del bilancio funzionale é, rispetto alla concezione tradizionale, la piú innovatrice.

Essa abbandona il concetto di pareggio del bilancio e concepisce il bilancio stesso esclusivamente in funzione dei suoi effetti sull'economia nazionale.

Le spese e le entrate pubbliche sono viste soltanto come mezzi per conseguire obiettivi economici di carattere generale: si espande la spesa per ridurre la disoccupazione e risvegliare l'economia nazionale, si manovrano le imposte per scoraggiare certi consumi e favorirne altri o per influire sulla produzione, si ricorre al debito pubblico per raccogliere il risparmio inoperoso e cosi via.

II disavanzo é concepito quindi come strumento di politica economica. Questa concezione puó essere assai pericolosa, e la sua applicazione richiede massima saggezza e fermezza.

Non sorretta da queste virtú, la politica del deficit di bilancio porta facilmente a conseguenze disastrose.  La politica del disavanzo viene adottata nei periodi di recessione economica e incontra facili consensi, in quanto tutte le forze politiche e sociali richiedono l'intervento dello Stato per stimolare l'occupazione e la produzione.

Piú difficile e impopolare é la manovra opposta da attuare nei periodi di prosperitá, quando si dovrebbe ridurre la spesa e aumentare la pressione fiscale per portare il bilancio in avanzo.

Accade cosi che, anche nelle fasi di espansione economica, il bilancio rimane in deficit e lo Stato, per finanziare le spese, continua a contrarre prestiti sottraendo risparmio agli investimenti privati.

Puó derivarne un'ondata di sfiducia che determina un rallentamento delle attivitá produttive e incide negativamente sullo sviluppo economico.

In ogni caso, i prestiti contratti per coprire il deficit comportano un'ulteriore spesa per il pagamento degli interessi e per il rimborso: se la situazione fínanziaria non viene riequilibrata, tale spesa a sua volta viene coperta mediante il ricorso a nuovi prestiti. In tal modo il defícit si aggrava e si autoalimenta fino a diventare difficilmente controllabile.

D'altronde, quando il disavanzo ha raggiunto un'entitá notevole, il risanamento diventa assai difficile perché richiede tagli alle spese e aumenti dell'imposizione in misura tale da cagionare effetti negativi sulla produzione e sull'occupazione, disagi per i cittadini e tensioni sociali.

Per queste ragioni molti studiosi hanno rivalutato il principio tradizionale secondo il quale la tendenza al pareggio del bilancio deve ritenersi il fondamento di una sana finanza pubblica.

A differenza della vecchia concezione del bilancio neutrale, le moderne teorie del pareggio attribuiscono pur sempre alla finanza pubblica un ruolo attivo in funzione dell'equilibrio economico generale e considerano il bilancio come essenziale strumento di politica economica.

Si propongono, tuttavia, di dimostrare come sia possibile intervenire sul sistema economico mantenendo il bilancio in pareggio e modificando soltanto la composizione qualitativa delle entrate e delle spese.

Piú realistiche sono le posizioni assunte recentemente dagli studiosi di tendenza neoliberista. Secondo la teoria delle scelte pubbliche, gli organi politici possono ridurre i deficit di bilancio ma mai eliminarli, per la riluttanza degli elettori ad accettare politiche di restrizione della spesa o di aumento della pressione fiscale; si suggerisce, pertanto di vincolare i poteri del legislatore mediante apposite norme di carattere costituzionale che stabiliscano limiti definiti alla possibilitá di creare disavanzi. 

J LA SITUAZIONE ITALIANA

II bilancio dello Stato italiano a partire dagli anni Ottanta e fino alla metá degli anni Novanta registrava disavanzi continui e crescenti fino ad assumere livelli patologici.

L'indebitamento aumentava in modo assai grave, con un tasso di incremento superiore a quello del reddito nazionale. L'entitá complessiva del debito del settore statale, che nel 1973 rappresentava il 60% del prodotto intemo lordo e nel 1983 era pari al 70%, nel 1989 raggiungeva la proporzione del 100,17 e nel 1994 quella del 125,43. 

Mentre negli anni Sessanta il deficit era dovuto soprattutto alla spesa per investimenti, successivamente il bilancio cominció a registrare un forte disavanzo di parte corrente: ció vuol dire che per finanziare le spese correnti (ossia i consumi pubblici) non erano sufficienti le entrate tributarie ed extratributarie, ma bisognava ricorrere alla contrazione di prestiti sottraendo capitali alle attivitá produttive private.

L'incremento del disavanzo corrente era dovuto in gran parte alla spesa per il pagamento degli interessi maturati sui debiti contratti in precedenza: era necessario, cioé, contrarre nuovi prestiti per pagare gli interessi dei prestiti precedenti, sicché l'indebitamento si autoalimentava di continuo.

II dissesto del bilancio statale ha prodotto effetti gravemente negativi sul mercato monetario e finanziario, alterando le condizioni della domanda globale e incidendo pesantemente sull'equilibrio del sistema economico.

II risanamento dei conti pubblici si é posto dunque come un obiettivo di primaria importanza, ma il suo perseguimento si é rivelato irto di difficoltá. E noto infatti che una riduzione troppo drastica delle spese pubbliche o un eccessivo aumento dei tributi possono provocare una caduta dei consumi e degli investimenti, con effetti negativi sulla produzione e sull'occupazione.

Nonostante la complessitá dei problemi da affrontare, la politica di risanamento é stata una scelta obbligata in vista della partecipazione dell'Italia all'Unione monetaria europea. Gli accordi di Maastricht, istitutivi dell'Unione, hanno infatti posto come condizione il rispetto di determinati parametri (criteri di convergenza) da parte dei Paesi partecipanti, per assicurare un certo equilibrio dei sistemi economici e finanziari m sede europea. In particolare, il fabbisogno del settore pubblico non deve superare il 3% del Pil, e il rapporto fra il debito pubblico complessivo e il prodotto intemo lordo non deve essere superiore al 60%.

La strategia di risanamento del bilancio é partita dalla constatazione che la spesa per gli interessi é ineliminabile, data l'enorme entitá del debito pubblico accumulatosi negli anni precedenti. Pertanto, per ottenere una graduale riduzione del defícit é stato necessario agire sulle altre voci del bilancio, e cioé migliorare il saldo fra entrate e spese al netto degli interessi (saldo primario).

Fino al 1991 tale saldo era negativo, poiché sul fabbisogno complessivo non pesava soltanto l'onere degli interessi del debito pubblico, ma anche un'effettiva eccedenza delle spese finali rispetto alle entrate finali.

A partire dal 1992 il saldo primario é diventato positivo; ció vuol dire che il totale delle spese correnti e in conto capitale, con esclusione della spesa per gli interessi, é inferiore al totale delle entrate tributarie, extratributarie e patrimoniali. In pratica, se non si considera il gravosissimo onere degli interessi, il saldo netto fra entrate finali e spese finali registra un avanzo (avanzo primario).

L'obiettivo é stato quello di aumentare, anno dopo anno, questo avanzo primario e destinarlo a compensare in misura sempre maggiore la spesa corrente per gli interessi; in tal modo il disavanzo corrente é stato gradualmente ridotto fino a essere eliminato.

Nel 1998, per la prima volta, é stato registrato un avanzo di parte corrente (risparmio pubblico positivo), da destinare al finanziamento della spesa per investimenti.

Con il raggiungimento di tale obiettivo il bilancio puó dirsi sostanzialmente risanato perché il deficit che viene ancora registrato é dovuto alla spesa in conto capitale, cioé agli investimenti pubblici, che correttamente possono essere finanziati mediante la contrazione di prestiti, per l'ammontare che non é coperto dall'avanzo corrente.

L'obiettivo é ora quello di ridurre gradualmente tale deficit, fino ad arrivare al pareggio nel 2007.

Le misure di risanamento riguardano sia la riduzione delle spese (principalmente nei settori del pubblico impiego, della sanitá e della previdenza, che rappresentano le voci di spesa piú onerose) sia l'incremento delle entrate (non con l'introduzione di nuovi tributi, ma con la lotta all'evasione e il riordino del sistema di esenzioni e agevolazioni).

Gli interventi correttivi sono stabiliti ogni anno in sede di programmazione economico-finanziaria e costituiscono il contenuto essenziale della manovra annuale e pluriennale di bilancio.