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LE RISORSE UMANE COME LEVA STRATEGICA PER L'INNOVAZIONE - Esempi di Best Practices nella Pubblica Amministrazione

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LE RISORSE UMANE COME LEVA STRATEGICA PER L'INNOVAZIONE

Esempi di Best Practices nella Pubblica Amministrazione

 

Le politiche di modernizzazione delle Pubbliche Amministrazioni dei Paesi OCSE

L'OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico), con sede a Parigi, è un'organizzazione intergovernativa che sostiene i Paesi membri nello sviluppo economico-sociale e nell 757c25h a cura della Pubblica Amministrazione. Al suo interno, emerge il Comitato Public Governance che è la struttura che si occupa delle politiche per la modernizzazione della Pubblica Amministrazione.

L'OCSE ha intrapreso un'analisi in riferimento a quest'ultimo aspetto, conscia della grande stagione di riforme del settore che ha investito sostanzialmente tutti i trenta Paesi membri. Ha rilevato che le ragioni che hanno generato tale processo di modernizzazione sono molteplici: necessità di ridurre il deficit del bilancio pubblico, forte esigenza di recuperare la fiducia del cittadino, progressivo invecchiamento demografico, mutamento dei sistemi elettorali e in particolare, a livello locale, l'elezione diretta del sindaco, cambiamento della visione politica, formazione degli opposti processi di globalizzazione e regionalizzazione e avvento delle nuove tecnologie. I Governi dei vari Stati, pressati da tali esigenze, hanno dato il via alle riforme: in Italia i primi impulsi si registrano alla fine degli anni '80, prima della grave crisi finanziaria e degli scandali sulla corruzione degli anni '90.



Successivamente l'OCSE passa all'individuazione delle comuni aree d'intervento: innanzitutto si registra un significante lavoro sulle strutture, che si concreta nella modifica del numero e della composizione dei Ministeri. Si osservano poi la creazione di agenzie e un continuo processo di decentramento, dovuti alla sussidiarietà che affida compiti sempre maggiori agli enti territoriali. Emergono inoltre processi di privatizzazione ed esternalizzazione, semplificazioni e trasformazioni delle regolazioni, miglioramento della gestione delle risorse umane e dei sistemi di controllo e una maggiore attenzione al performance management. Infine aumenta la trasparenza nei rapporti con i cittadini, in particolare con riferimento al sistema di contabilità pubblica e bilancio statale. È da registrare che, sino ad oggi, in Italia lo strumento privilegiato per dare attuazione a tali cambiamenti è stato quello normativo.

L'OCSE procede in seguito individuando i meriti di queste riforme. Innanzitutto hanno posto mano alle modifiche necessarie a fronte di una riduzione della spesa pubblica, hanno favorito un certo recupero della fiducia del cittadino, hanno portato all'inserimento della riforma delle p.a. nelle agende politiche e hanno consentito l'apertura verso esperienze maturate in altri contesti, ad esempio nell'Unione Europea.

Ovviamente questa stagione è stata caratterizzata anche da una serie di limiti. Il primo riguarda l'approccio alle riforme (in particolare in Inghilterra e nei Paesi scandinavi), che ha privilegiato l'inserimento degli strumenti per la gestione pubblica e l'utilizzo di un contatto con il cittadino di carattere managerialista, senza tener conto dell'aspetto sistemico. Altro problema è rappresentato dalla mancata considerazione degli effetti a lungo termine, a volte dannosi: ad esempio nell'esternalizzazione di servizi, introdotta per ridurre i costi, si è realizzato il risparmio auspicato, ma si è presentata la questione di attribuzione della responsabilità dell'erogazione. Inoltre le misure innovative sono state introdotte senza aver valutato effettivamente l'ambiente in cui si andavano ad inserire: in ogni Paese esistono situazioni contingenti e strutturali diverse, e quindi azioni di trasposizione meccanica non precedute da un reale accertamento delle condizioni possono creare risvolti problematici. Infine si è tralasciata la necessità che lo sviluppo non si fermi e che la p.a. sia in grado di mutare ed adattarsi ai cambiamenti esterni. Rilevati i suddetti limiti, l'OCSE ha fornito nuovi obiettivi ai Governi per la nuova stagione di riforme, nuove "leve" che favoriscano il cambiamento sistemico. I punti su cui l'analisi si è soffermata sono sei.

1.     Open Government. Si basa sulla trasparenza, sull'accesso ad informazioni e servizi e sulla capacità di risposta della Pubblica Amministrazione. L'OCSE ha rilevato dati positivi in tutti i Paesi osservando che:

·        La trasparenza è aumentata di circa il 90% in tutti gli Stati, ma la sfida è mantenere tali livelli,

·        L'accesso è stato migliorato grazie alle numerose semplificazioni, ma si deve necessariamente tener conto delle crescenti aspettative degli utenti e della necessità di garantire la tempestività nonostante la crescita esponenziale di richieste,

·        La capacità di risposta è stata migliorata grazie ad un uso crescente di strumenti di formazione, ma il coinvolgimento effettivo del cittadino è ancora lontano.

2.     Miglioramento delle Performances. A fronte dell'introduzione di una serie di strumenti volti a migliorare le prestazioni dell'Amministrazione, l'OCSE riscontra la mancanza di azioni volte ad aumentare la capacità nelle persone di avvalersi di questi strumenti. Si deve inoltre tenere presente che non in tutti i settori le performances sono "misurabili", ma ciò è possibile solo per i servizi cosiddetti tangibili; si devono analizzare infine tutti i possibili effetti.

3.     Sistemi di controllo. Con il decentramento il controllo è un'esigenza molto sentita e in particolare si è registrato un passaggio positivo dai controlli ex ante sugli input, a quelli ex post sui risultati.



4.     Interventi sulle strutture e modifiche relative alle modalità di gestione del bilancio. Per quanto riguarda il primo aspetto l'OCSE ha rilevato un aumento delle agenzie, con conseguenti problemi di: coordinamento, continuità con le vecchie strutture eliminate, perseguimento dei fini pubblici e perdita di memoria istituzionale. Con riferimento al bilancio, si auspica un migliore utilizzo delle procedure di bilancio per aiutare la riallocazione della spesa pubblica e ottimizzare la gestione delle risorse.

5.     Gestione del personale. Nonostante la generale privatizzazione e individualizzazione del rapporto di lavoro con la p.a., all'interno dei Paesi OCSE permangono due diversi sistemi di gestione del personale: il "career based " che prevede la selezione dal personale interno (sulla base della carriera) per la dirigenza; il "position based" che prevede la selezione dal settore pubblico in senso ampio o addirittura dal settore privato (come è per l'Italia). Sono state rilevate continue evoluzioni di entrambi i sistemi e reciproche contaminazioni. Il problema maggiore è rappresentato dall'invecchiamento della popolazione che crea svantaggi nella scelta della professionalità. La dirigenza viene considerata elemento fondamentale della modernizzazione, si sono riscontrati impatti sulle modalità di selezione, sviluppo e gestione in seguito all'introduzione di logiche private o esterne che hanno presentato qualche difficoltà.

6.     Uso di meccanismi di tipo mercato. In particolare si evidenziano tre aspetti: outsourcing che è il ricorso alle imprese per le forniture di servizi; partnership pubblico privato che consiste nel finanziare e gestire infrastrutture pubbliche con la partecipazione di privati; vouchers che danno più scelta ai destinatari dei servizi. Tali tipologie, a fronte di una riduzione dei costi e della maggiore qualità dei servizi, mettono in crisi la tradizionale gestione dei servizi e aumentano i rischi finali.    In conclusione possiamo affermare che le riforme hanno migliorato la trasparenza, l'orientamento del cittadino, le performances e l'efficienza. Ciò che conta è che l'importanza della sfera pubblica non è stata ridotta. Ciò che invece va sempre tenuto a mente è che gli stessi interventi possono produrre diversi risultati a seconda del contesto, che la Pubblica Amministrazione s'inserisce in un ambiente culturale e politico più ampio e che il cambiamento non è mai in un solo e preciso momento, ma è un processo continuo.

Benessere organizzativo e organizzazione per processi

L'Amministrazione interna conta circa 183.000 dipendenti con diverse professionalità e vastissime varietà di funzioni presenti sull'intero territorio nazionale. Il Ministero dell'Interno risulta oggi organizzato in quattro Dipartimenti (per gli Affari Interni e Territoriali, per la Pubblica Sicurezza, per le Libertà Civili e l'Immigrazione, dei Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile) più tre uffici di collaborazione diretta del Ministro.

Le modifiche interne hanno portato alla trasformazione da organizzazione gerarchico-funzionale ad organizzazione per processi. Quest'ultima si basa sulla considerazione dei processi gestiti come elementi qualificanti e strutturanti l'organizzazione, si cerca di schiacciare la piramide gerarchica per ottenere un'unica unità organizzativa con un solo responsabile per tutto il processo. Il precedente sistema infatti prevedeva che il lavoro venisse diviso per funzioni e compiti, con un personale rigidamente vincolato alla propria mansione, i processi attraversavano più unità organizzative, esistevano numerosi livelli gerarchici con compiti di controllo formale ed ogni decisione finale spettava al grado più alto. Nell'organizzazione per processi le unità vengono progettate sulla base di analisi dei risultati, ciascun processo è affidato ad un'unica unità, il personale è polifunzionale, le decisioni vengono assunte dal dirigente del gruppo del processo ed esistono solo due livelli gerarchici (management generale ed operativo).

Le prefetture diventano tutte uguali,  interessate da processi operativi riguardanti: l'ordine e la sicurezza pubblica, gli enti locali e la consultazione elettorale, il sistema sanzionatorio ed amministrativo, i diritti civili, la cittadinanza e l'immigrazione e la protezione e difesa civile.

Dal 2002 il Ministero porta avanti il Progetto Cantieri per il miglioramento e le innovazioni nella Pubblica Amministrazione. In particolare l'attenzione è stata focalizzata sul "Laboratorio sul Benessere Organizzativo". In collaborazione con l'Università è stato creato un questionario (OHQ), che dopo una serie di sperimentazioni è stato somministrato agli interessati. Nel 2003 Cantieri cambia e, sganciandosi dall'Università, fa gravare sulla Pubblica Amministrazione gli oneri della ricerca sociale. Nel 2005 si arriva all'importante suddivisione della ricerca in qualitativa e quantitativa.




Copernicus: un servizio per l'apprendimento e la formazione attraverso le nuove tecnologie della comunicazione

Copernicus è stato concepito alla fine del 2002 e come colonne portanti vanta un ambiente innovativo d'apprendimento, nuovi materiali di studio, pluralità e diversificazioni e facilitazione. Numerose sono le partnerships per l'informativa personale, la formazione professionale in lingua italiana, tedesca e ladina ecc. Le tecnologie disponibili sono una piattaforma ILIAS, WIKI (strumento di collaborazione), e a breve FLE3 (per l'apprendimento collaborativo) più altri servizi. Sono inoltre disponibili quattro corsi e-learning.

Copernicus offre un sistema di aula+formazione a distanza+ certificazione. Esso consente di modificare la prassi formativa, di tenere conto delle tecnologie in cambiamento, di valorizzare la vocazione pedagogica e di migliorare il know how. In particolare la piattaforma ILIAS e l'e-learning sono utilizzati da numerosi istituti a fini didattici in tutti i suoi contenuti: moduli, lezioni, video, test, forum e chat. L'ulteriore caratteristica di essere un open source la rende ulteriormente innovativa.

Il monitoraggio del clima interno: il caso della Provincia di Verona

La Provincia è un ente che è stato notevolmente valorizzato cui sono state affidate numerose funzioni e che è responsabile di numerose pianificazioni programmatiche ed organizzative su vasta scala. Per affrontare le molte nuove incombenze, le Province hanno incontrato una serie di problemi di riorganizzazione.

Verona conta circa 850.000 abitanti e vanta un'amministrazione molto snella di 556 dipendenti. Nel 2000 si è scelto di ridurre drasticamente i dirigenti per puntare sui quadri. Il monitoraggio del clima interno è uno strumento inserito dalla Provincia in un contesto più ampio che è quello dei controlli interni, atti a dare le informazioni necessarie all'eventuale miglioramento delle attività. Il controllo interno è di quattro tipi: di regolarità amministrativa (legittimità e legalità), di gestione (efficacia ed efficienza), strategico (verifica il programma di governo) e sistema di valutazione dei dirigenti (raggiungimento obiettivi assegnati, competenze manageriali e valutazione del clima interno). In particolare quest'ultima tipologia serve a disegnare un quadro di quelle che sono le percezioni di chi lavora all'interno dell'amministrazione ed è un importante strumento per diagnosticare gli elementi di crisi. Nel 2002 si è iniziato ad utilizzare questo mezzo denominato "controllo guida" che si basa sull'uso di un questionario con elaborazione dei dati finali, con conseguente sintesi e colloquio individuale con ciascun dirigente oggetto del questionario. I dipendenti hanno l'obbligo di restituire il questionario, ma non di compilarlo, e diventa anonimo nel momento in cui viene ricevuto dalla direzione. Esso contiene dieci "domande stimolo" a coppie: una misura l'aspettativa e l'altra la reale percezione dei dipendenti rispetto a quell'elemento organizzativo. La scala di valutazione di ogni domanda va da 1 a 4, le aspettative vengono modificate con un metro che valorizza quelle positive e peggiora quelle negative. Il risultato minimo è -8 il massimo è +8.

Punti di forza del sistema: doppia valutazione sulla base delle reali percezioni e delle aspettative, accettazione da parte dei dirigenti di essere valutati dai dipendenti rendendoli consapevoli della situazione nella struttura che dirigono e importante strumento diagnostico di situazioni positive e negative.

Punti critici: sistema complesso non capito da tutti, scala di valori che amplia eccessivamente positività e criticità, alto numero di domande e mancanza di sistematicità per le azioni da attivare per migliorare il clima.

Progetto DISABILITY MANAGEMENT: la valorizzazione delle differenze in azienda

    

L'AGEC è un'azienda speciale del Comune di Verona che si occupa di progetti per migliorare la prassi nei rapporti con i dipendenti. L'AGEC è arrivata all'acquisizione di nuovi servizi funerari incontrando quindi problemi d'inserimento di operatori ex novo, rischi specifici delle mansioni, scarsità di soluzioni specifiche e necessità di introdurre personale disabile. L'AGEC ha adottato il   DISABILITY MANAGEMENT per ricercare azioni per il benessere dei lavoratori, valorizzare le risorse umane, focalizzare la responsabilità sociale e la sensibilità, migliorare il microclima aziendale e la fiducia del cittadino. Il DM vuole promuovere la salute del lavoratore e favorire il reinserimento/mantenimento nel posto di lavoro del soggetto dopo un'eventuale invalidità. Il DM si rende necessario in un'ottica d'invecchiamento della popolazione attiva, di necessità di contenimento dei costi sociali e d'ottimizzazione della gestione delle risorse umane in azienda. Si articola attraverso una promozione della salute, misure preventive, interventi precoci e case management (servizi per diminuire le situazioni di disagio che hanno risvolti negativi nell'attività lavorativa). Finora il DM ha compiuto analisi delle situazioni aziendali e dei lavoratori ed ha attivato servizi informativi e preventivi a sostegno dei lavoratori.







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