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LE FONTI STATALI

giurisprudenza


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USUFRUTTO

LE FONTI STATALI

1.INTRODUZIONE

Le fonti costituzionali comprendono le fonti subcostituzionali, emananti dagli organi dello stato-soggetto cui è affidata la funzione legislativa. Si distinguono in primarie e secondarie, a seconda della loro collocazione gerarchica

-          fonti statali primarie: leggi del parlamento, atti normativi del governo con forza o valore di legge, atti risultanti dai referendum abrogativi; vi si fanno rientrare anche le fonti di competenza deliberate dagli organi costituzionali, i cui oggetti di disciplina vengono sottratti dalla norma sulla produzione alla legge statale ordinaria implicitamente o espressamente: sono i regolamenti parlamentari e della corte costituzionale, con cuui questi due organi si organizzano;

-          fonti statali secondarie: regolamenti dell'esecutivo e consuetudini.



Questa bipartizione vale a meno che non si distingua ulteriormente tra:

-          regolamenti governativi, qualificabili come fonte secondaria;

-          regolamenti ministeriali e interministeriali, come fonti di terzo grado;

-          consuetudini, da considerarsi fonti di terzo o quarto grado a seconda chesiano soggette ai soli regolamenti governativi o a tutti i regolamenti dell'esecutivo.

2. LE LEGGI ORDINARIE

I.    Le leggi formali e meramente formali

a)  Leggi formali: previste dagli artt. 70 ss; disegnano il modello tipico di connessione tra forma ed efficacia della fonte e costituiscono lo strumento ordinario e primario di produzione normativa, in cui poi si realizza la sovranità del popolo attraverso la deliberazione delle camere e la promulgazione del pres. Repubblica (artt. 56,57,70,71,73,87 C). Entro i limiti dovuti alla presenza delle leggi costituzionali, dagli atti del governo con forza o valore di legge, dalle leggi regionali, dal referendum abrogativo e dalle riserve di regolamento degli organi costituzionali, il legislatore ha un potere generale e libero di legiferare direttamente o indirettamente attraverso il conferimento di tale potere a fonti secondarie a meno che la materia non sia sottoposta a riserva di legge. Anche in caso di riserva vi sono limiti da rispettare:

-          a volte viene eccettuata la possibilità che nella materia coperta da riserva possa disporre un atto equiparato (p.e. leggi approvazione bilanci; art 81 C);

-          in altri casi la riserva va intesa nel senso di riserva "del procedimento legislativo di assemblea", escludendo quindi i procedimenti in commissione (p.e. leggi approvazione bilanci e per autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, art 72 c.4 C);

b)   leggi meramente formali: hanno forma e trattamento della legge ma sono prive del suo normale contenuto; sono leggi-provvedimento, singolari, con destinatari particolari, etc. Si discute sul loro minimo livello di generalità e astrattezza, ma le leggi meramente formali propongono un modello d'azione da replicarsi nell'ordinamento quando è richiesto dall'eguagl 939h77j ianza, intesa come ragionevolezza della differenza sottesa al provvedimento assunto in forma di legge. In ciò la legge meramente formale si distingue dall'atto amministrativo; infatti la legge meramente formale pone la norma del provvedimento che la sostanzia, mentre l'atto amministrativo presuppone ma non pone la norma che lo concerne.

II. Le leggi di amnistia e di indulto

1) Amnistia e indulto sono atti di clemenza con cui si estinguono i reati o si condonano o riducono le pene; sono concesse con legge deliberata a maggioranza dei 2/3 dei componenti di ciascuna camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale (prima avveniva attraverso decreto del pres. Repubblica su legge di delegazione del parlamento).

Si qualifica come legge rinforzata, per l'accrescimento della maggioranza necessaria a deliberare l'atto. Tale aumento è un elemento fondante le basi su cui si fondano la costituzione e le varianti di un tipo normativo; è necessaria per una maggiore serietà e ponderatezza ma soprattutto per limitare la maggioranza di governo che così deve necessariamente trovare l'accordo con l'opposizione. Per il fatto che la deliberazione necessita anche della presenza del soggetto istituzionale del pluralismo politico intrastatale, sono dette leggi "comunitarie interne", da distinguere dalle esterne, in cui il contenuto è determinato da un soggetto comunitario o dal suo accordo con lo stato (p.e. artt 132 c.1 e 8 c.3 C).

Per cui la legislazione si può dividere in 2 aree:

a)       tradizionale, appartenente alla maggioranza ed in cui vige il principio di maggioranza;

b)       quella in cui sono tutelati i soggetti del pluralismo politico e normativo, in cui opera la regola della maggioranza qualificata, l'arbitraggio eventuale del corpo elettorale (138 c.2), la determinazione del contenuto della legge statale da parte di un soggetto del pluralismo o l'accordo tra questo e lo stato; è l'area dove domina il principio di eguaglianza

2) Hanno capacità innovativa superiore alla natura dell'effetto da essa prodotto, cioè la sospensione temporanea dell'efficacia di norme penali sostanziali, che quindi in base al criterio cronologico si potrebbe determinare anche con legge ordinaria

3) resiste all'abrogazione da parte di leggi statali ordinarie, configurandosi in tal caso una violazione diretta della norma costituzionale

4) E' sottratta al referendum abrogativo (75 c2)

III. Le leggi atipiche e rinforzate

 

Atipicità: dissociazione tra forma ed efficacia

Rinforzo: variante procedurale che permette tale fenomeno

Alcune leggi atipiche già esaminate:

-          leggi di esecuzione dei patti lateranensi

-          leggi regolatrici della condizione giuridica dello straniero

-          le leggi di esecuzione dei trattati comunitari

-          leggi statali che decostituzionalizzano alcune norme degli statuti di regioni differenziate

-          leggi di variazione territoriale delle regioni

-          leggi di recezione delle intese tra lo stato e le confessioni religiose acattoliche

queste sono leggi che resistono all'abrogazione da parte di referendum.

Vi sono poi altee leggi in cui l'atipicità si presenta come riduzione dell'efficacia rispetto a quella della legge ordinaria:

-          leggi di approvazione dei bilanci e dei rendiconti consuntivi dello stato nonché degli statuti delle regioni ad autonomia ordinaria; queste sono a "competenza limitata", perché devono venire in essere come leggi solamente formali

-          leggi approvate in commissione, che non possono disciplinare la totalità degli ambiti materiali regolabili con leggi d'assemblea, ma solo quelli che non sono loro costituzionalmente sottratti.

3. GLI ATTI NORMATIVI DEL GOVERNO CON FORZA O VALORE DI LEGGE

Sono gli atti che eccettuano il monopolio parlamentare della produzione legislativa.

La costituzione parla di atti "vanti valore di legge" e "con forza di legge" (art 77 c.1-2 C) senza che se ne facciano precise distinzioni (ad esempio di trattamento nella prima e di efficacia nella seconda).

Ragioni per cui si è assegnato il potere legislativo primario al governo:

-          decreti-legge (art 77 c.2-3 C): casi straordinari di necessità e di urgenza, non compatibili con i tempi del normale procedimento

-          decreti legislativi: il possesso da parte del governo delle informazioni e delle tecniche idonee a normare in materie particolarmente complesse.

A monte di tutto ciò si ritrova comunque il fatto che ormai si ritrova nel governo l'organo meglio attrezzato (come informazioni, tecniche e tempestività d'azione) a regolare la complessità dei legami e dei problemi sociali che caratterizzano le società aperte, in cui l'agire sincronico dei principi di eguaglianza e differenza rende quasi ordinaria la necessità e l'urgenza degli interventi normativi. In Italia in particolare il decreto-legge è lo strumento adatto a superare le lungaggini delle procedure parlamentari, raccogliendo poi attorno ad un testo condiviso una maggioranza spesso discordante.



Gli atti aventi forza di legge sono disciplinati da dalla costituzione (artt 76,77 C) e dalla legge 400/88 sull'attività del governo

I.  I decreti legge

Art 77: i decreti-legge sono "provvedimenti provvisori con forza di legge" immediatamente efficaci, adottati dal governo "in casi straordinari di necessità ed urgenza", soggetti alla conversione in legge da parte del parlamento entro 60gg dalla loro pubblicazione, pena la perdita di efficacia dall'inizio. In caso di negata conversione le camere possono "regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti noi convertiti. "

E' emanato dal pres. Repubblica su deliberazione del consiglio dei ministri ed è sottratto al preventivo controllo di legittimità da parte della corte dei conti

A. Il provvedimento provvisorio con forza di legge

La norma sulla produzione non sottrae loro alcun oggetto di disciplina; per cui si possono avere decreti-legge in tutti gli ambiti consentiti alla legge ordinaria.

I limiti ricavati direttamente dalle disposizioni costituzionali:

-          non è adottabile per casi ed oggetti dove vige un rapporto di alterità tra governo e parlamento, in cui quindi non si ha semplice riserva di legge ma una riserva "di parlamento" (p.e. delegazione legislativa, approvazione bilanci e consuntivi, autorizzazione a ratificare trattati internazionali.

-          Non si possono emanare decreti-leggi che vanno a regolare rapporti giuridici sorti sulla base di decreti non convertiti, con contenuto identico ad altri cui è stata negata la conversione, o con contenuto diverso da quello risultante dal titolo

 Limiti espressamente posti dalla 400/88:

-          non possono ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento

-          non se ne possono avere in materia elettorale; ma la costituzionalità di questa disposizione è dubbia vista la mancanza di coincidenza o di collegamento tra la riserva di parlamento, che non permette il ricorso al decreto-legge, e la riserva di assemblea dell'art 72 c4 che sancisce l'esclusione dei procedimenti in commissione

 Presupposti legittimanti la loro adozione sono la necessità ed urgenza; la complessità sociale e le difficoltà di coesione della maggioranza di governo hanno trasformato questi presupposti che al tempo della costituente venivano intese nel senso di calamità naturali, esigenze di tempestività della manovra tributaria, etc.

Comunque un decreto emanato senza i detti presupposti è incostituzionale, anzi, secondo i regolamenti parlamentari è necessario un preventivo accertamento dei presupposti, prima dell'esame del disegno di legge di conversione.. Recentemente la corte costituzionale si è dichiarata competente a dichiarare l'illegittimità dei decreti-legge e relative leggi di conversione che non soddisfano i requisiti di necessità ed urgenza;

 efficacia: è un atto valido ad efficacia limitata nel tempo e condizionata nella validità e nell'efficacia alla conversione in legge.

 la legge di conversione dispone solo per il futuro, anche perché eventuali modifiche apportate al decreto-legge hanno efficacia dal giorno successivo a quello della pubblicazione della legge di conversione, ameno che questa non disponga diversamente

 l'impugnabilità del decreto dinanzi alla corte costituzionale prima della conversione riduce l'incidenza del controllo apportato dalla legge di conversione e in caso di illegittimità delle norme, sottrae contenuti alla legge di conversione

L'efficacia limitata dei decreti-legge causa la brevità dei tempi ha favorito la prassi della loro reiterazione: ripresentazione alle camere di un testo sostanzialmente identico, integrato dagli emendamenti deliberati durante il procedimento di conversione e da una clausola di saldatura degli effetti prodotti dal decreto non convertito con quelli del decreto reiterato; è una prassi legittima solo se persistono i requisiti di necessità ed urgenza. Dubbi nascono sulla legittimità della reiterazione facente salvi gli effetti prodotti dal decreto-legge non convertito, in quanto questa disciplina dovrebbe spettare al parlamento; comunque il più delle volte tali effetti costituiscono l'espressione normativa della necessità e dell'urgenza, per cui se perdurano, possono essere riprodotti nel decreto come ad esse risalenti

B. La legge di conversione

Legge di conversione: legge statale ordinaria riservata al parlamento, il cui procedimento è attivato da una iniziativa governativa di conversione dell'allegato decreto-legge.

-          prima decisione è presa dalle commissioni competenti e riguarda la sussistenza dei requisiti di necessità ed urgenza

-          l'assemblea esprime un voto su tali pareri; voto negativo equivale a reiezione del disegno di legge di conversione

-          c'è la possibilità di conversione parziale del decreto-legge, nonché l'emendabilità delle sue disposizioni

-          produce 2 ordini di effetti sul piano formale:

a)       provvedere a novare la fonte delle norme poste dal decreto, le quali, dall'entrata in vigore della legge, in essa rinvengono la loro fonte e non nel decreto

b)       essendo legge anche materiale, può sanare i vizi formali del decreto; non può convalidare i vizi sostanziali che anzi le si tramandano dal decreto

Risulta comunque difficile negare la convalida di norme del decreto che siano illegittime solo perché in materia non poteva provvedersi se non per legge, ove non si tratti dei requisiti di necessità ed urgenza

- gli emendamenti hanno efficacia dal giorno seguente a quello della pubblicazione della legge, secondo il principio d'irretroattività delle leggi; le camere comunque possono anche disporre in modo tale da conferire loro efficacia retroattiva

II. I decreti legislativi.

L'attività normativa del governo avente l'efficacia della legge formale si sviluppa anche al di fuori dei casi di necessità ed urgenza, ai sensi degli artt. 76 e 77 della costituzione, a condizione che le camere deleghino per un tempo limitato l'esercizio della funzione legislativa previa definizione della materia, dei principi e dei criteri direttivi. Il decreto legislativo non comporta un trasferimento del potere legislativo dal parlamento al governo in quanto il parlamento può revocare la delega, disciplinare gli oggetti delegati (modificando la legge di delega se ciò avvenga prima dell'emanazione del decreto legislativo o modificando il decreto legislativo stesso se esso sia già stato emanato), dettare con la legge di delegazione dei limiti più o meno penetranti a seconda delle circostanze (oltre a quelli di tempo e di oggetto). Il decreto legislativo è perciò una fonte autorizzata dalla costituzione, destinata a concorrere con la legge statale ordinaria, con preferenza in ipotesi di conflitto per la legge posteriore.

A. La legge di delegazione

La legge di delegazione è una legge statale ordinaria riservata al parlamento e all'assemblea, contenenti i limiti (di materia, di tempo, di principio e di criteri direttivi) al successivo decreto legislativo del governo.

La legge di delega ha per oggetto qualsiasi materia (se coperta da riserva di legge relativa la disciplina di principio sarà quella della legge di delega mentre al governo sarà concessa la possibilità di adempiere al suo compito attraverso la forma dei regolamenti governativi) a parte le materie per le quali parlamento e governo stiano in rapporto di alterità (approvazione dei bilanci preventivi e consuntivi, autorizzazioni a ratificare trattati internazionali, conversione in legge dei decreti-legge). Non valgono al contrario le limitazioni dell'articolo 72 che parla di riserva di assemblea: questa limitazione per talune materie non impedisce la delegazione legislativa.

Per quanto concerne il fattore tempo bisogna rilevare nella prassi la presenza di deleghe continue: per alcune materie come quella della modificazione dell'ordinamento italiano in coerenza con l'ordinamento europeo il limite temporale è venuto meno. A riguardo dei limiti di principio e dei criteri direttivi bisogna rilevare nella prassi che essi non sono distinti e che spesso sono alternate disposizioni di massima a norme di dettaglio già di per se' atte ad innovare il diritto oggettivo. Si comprenda a questo punto come la legge di delegazione sia una legge formale (perché è una norma sulla produzione prevista dalla costituzione) e materiale allo stesso tempo (perché dettando le norme di principio del decreto si integra con esso ed innova il diritto oggettivo).

B. Il decreto legislativo.




Il decreto legislativo è un atto normativo deliberato dal governo nella sua composizione collegiale (Consiglio dei Ministri) ed emanato dal presidente della Repubblica senza il preventivo controllo di legittimità della corte dei conti. La sua validità dipende dal rispetto dei limiti stabiliti dalla legge di delegazione, se essi non fossero rispettati si determinerebbe l'illegittimità costituzionale del decreto legislativo.

La legge n. 400 del 1988 ha integrato la disciplina costituzionale dei decreti legislativi:

1-E' consentito derogare alla corrispondenza tra la delega e il decreto quando la legge di delegazione riguardi una pluralità di oggetti. È possibile cioè che il governo adotti ripetutamente decreti legislativi dipendenti dallo stesso atto di delega.

2-Nel caso di decreti legislativi plurimi il governo ha l'obbligo di informare periodicamente le camere.

3-Nel caso di delega di durata superiore ai due anni il governo deve trasmettere alle camere gli schemi dei decreti legislativi per ottenere il parere delle commissioni permanenti.

A differenza delle norme costituzionali la legge sull'attività del governo n. 400 pone delle norme dispositive che possono essere derogate dalla legge di delegazione ed una eventuale violazione della legge 400 non è in alcun modo riconducibile ad illegittimità costituzionale.

III. Le delegazioni legislative atipiche.

Il governo ha il potere di emanare altri atti normativi aventi l'efficacia della legge formale che sono riconducibili in qualche modo al paradigma del decreto legislativo: ne rispettano infatti il nocciolo duro cioè sono emanati dal governo a seguito di una delega operata da una legge del parlamento pur senza il rispetto degli altri tipici limiti del decreto legislativo.

A. I decreti legislativi in caso di guerra.

La costituzione prevede che, a seguito della deliberazione parlamentare dello Stato di guerra, dichiarato dal capo dello Stato, le camere conferiscano al governo i poteri necessari (articolo 78 e 87). Il conferimento al governo dei poteri necessari può essere effettuato solo tramite una legge del parlamento per cui si può dire che ricorre il paradigma della delegazione legislativa seppure manchino tutti i suoi consueti limiti di tempo, di oggetto, di principio e di scopo. Il riferimento allo stato di guerra è infatti un limite temporale alla delegazione legislativa ma si riferisce ad una situazione extranormativa, configurando piuttosto una delegazione legislativa di tipo continuo.

Vediamo i risultati di tale delegazione legislativa:

1-l'articolo 78 libera il governo dall'osservanza dei limiti della delega ordinaria consentendo addirittura agli atti di esercizio della delega di sospendere le norme costituzionali.

2-nascerebbe la preferenza per la legislazione governativa (pur non sottraendo alle camere la loro potestà legislativa).

3-consentirebbe la subdelega del potere normativo già delegato al governo, a nuove fonti: i bandi militari.

B. I decreti legislativi di attuazione degli statuti speciali.

Si è negato di trovarsi in presenza di una delega atipica perché 1) tali " decreti legislativi " sono previsti da norme di rango costituzionale che fanno pensare piuttosto all'attribuzione governativa di una competenza normativa riservata e perché

2) tale " delega " elude vistosamente ogni limite temporale concretandosi in più atti di esercizio.

Tuttavia non si può negare che ricorra in senso largo il paradigma di una legge del parlamento (di grado costituzionale per escludere nell'ambito materiale delegato la concorrenza della legge statale ordinaria) che conferisce poteri normativi al governo.

Tali decreti legislativi, oltre ad essere atipici, sono " rinforzati " in quanto prevedono l'obbligatorio parere delle commissioni dei rappresentanti dello Stato e delle regioni.

C. I decreti legislativi deliberativi dei testi unici normativi.

L'operazione di raccogliere diversi atti normativi e formare, armonizzandoli, un testo unico, è solitamente demandata al governo per le particolari competenze da essa richieste. Ciò non toglie che questa operazione abbia un significato normativo nuovo (si tratta infatti di da un'interpretazione unitaria a norme diacroniche) per cui essa deve essere delegata con legge del parlamento, o, in altri termini, i testi unici devono essere autorizzati dal parlamento con apposita legge di delegazione.

4. L'ATTO RISULTANTE DAL REFERENDUM ABROGATIVO

A concorrere con la legge statale ordinaria è l'atto del referendum abrogativo il cui esito positivo sia stato dichiarato con d.p.r.

I. L'atto risultante dal referendum abrogativo come fonte del diritto.

1-l'abrogazione di una norma induce mutamenti di significati normativi in tutto il sistema ordinamentale e si può quindi considerare innovativa specie quando si abbia una abrogazione parziale.

2-la prassi costituzionale consente l'espulsione di singole parole o frasi in modo tale per cui, in loro assenza, si determina la creazione di una norma  affatto nuova. Questa tecnica appare diversa dall'abrogazione parziale di alcune disposizioni normative ma è stata ritenuta legittima dalla corte costituzionale. Infatti la corte ha preteso sempre che, se la legge estintiva del referendum prima della sua celebrazione possa ottenere tale scopo manifestando un'intenzione diversa rispetto a quella dell'antico legislatore, ciò debba valere anche per la richiesta dei promotori, che potrebbe dunque non essere semplicemente di intenzione contraria alla legge ma anche di intenzione diversa e innovativa. La corte in effetti si è dimostrata assai più sensibile al problema di eventuali lacune provocate dall'abrogazione di una legge per cui ha sempre preteso che dall'atto abrogativo rimanesse un materiale normativo coerente.

II. Concorrenza e riserva nei rapporti fra l'atto risultante del referendum abrogativo e le altre fonti.

Il linea generale il referendum esplica la sua attitudine abrogativa nei confronti di tutte le leggi e atti aventi valore di legge secondo l'articolo 75. Tuttavia sono numerose limitazioni al ricorso referendario generate dai rapporti di concorrenza e riserva con le altre fonti. Non rientrano nell'ambito di incidenza del referendum:

1-la costituzione e le leggi costituzionali dato che il procedimento per la revisione è statuito dall'articolo 138. Analogamente le leggi di copertura costituzionale a contenuto costituzionalmente vincolato.

2-leggi ordinarie atipiche (leggi di variazione territoriale delle regioni in seguito al passaggio di una provincia o di un comune da una regione ad un'altra, leggi di ricezione delle intese tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica, leggi la cui abrogazione è riservata alle leggi quali le leggi di bilancio, la legge finanziaria, la legge di amnistia di indulto, la legge di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali, le leggi di esecuzione dei trattati internazionali) che hanno una resistenza all'abrogazione superiore a quella del tipo.

3 -leggi regionali (per le quali è costituzionalmente previsto un distinto referendum abrogativo a livello regionale).

4-i regolamenti parlamentari dato che non concorrono con la legge per ragioni di competenza.

III. I limiti del referendum abrogativo.

La corte ha sancito i seguenti limiti:

1-coerenza della normativa residua (vedi III)

2-omogeneità del quesito (il carattere dicotomico del quesito non può permettere che alla medesima intenzione abrogativa siano sottese più domande referendarie per cui il quesito deve essere di matrice razionalmente unitaria. Da questo limite costituzionalmente fondato è stato generato anche il limite della cosiddetta intelligibilità del quesito).

5. I REGOLAMENTI PARLAMENTARI E DELLA CORTE COSTITUZIONALE.

Tali regolamenti sono, al di là delle nomen juris, da considerare come atti con forza di legge, subordinati solamente a fonti di grado costituzionale. Nel rapporto con la legge e gli atti con forza di legge i regolamenti sottraggono loro in parte la potestà normativa.

I. I regolamenti parlamentari.

I regolamenti parlamentari (artt. 64 e 72) sono approvati da ciascuna camera a maggioranza assoluta dei suoi componenti e riguardano le modalità dell'esame di disegni di legge, la definizione dei procedimenti legislativi abbreviato i e delle forme di pubblicità dei lavori delle commissioni parlamentari.

Il regolamento parlamentare è dunque una atto normativo espressivo dell'autonomia organizzativa di tali organi costituzionali. La costituzione ha determinato non solo la necessaria esistenza di tali regolamenti, ma anche il tipo di deliberazione e i principali contenuti inerenti all'esercizio della funzione legislativa per i quali vige una riserva assoluta di regolamento (ogni altra fonte è esclusa purché non sia di grado costituzionale).

La natura di fonte dei regolamenti parlamentari:

1) come fonte di autonomia i regolamenti sono comunque interni all'ordinamento

2) alcune norme regolamentari possono valere anche nei confronti di terzi

3) l'indicazione costituzionale della maggioranza per l'approvazione, la pubblicazione necessaria sulla gazzetta ufficiale e la vacatio di sessanta giorni sono elementi formali idonei a qualificare regolamenti parlamentari come atti-fonte.

Legittimità costituzionale dei regolamenti parlamentari:

1-da un lato gli interna corporis solo insindacabili (in quanto espressione dell'autonomia costituzionale), dall'altro devono comunque rispondere sotto il profilo delle legittimità costituzionale presso la corte (in quanto sempre e comunque subordinati alle disposizioni costituzionali in merito).

2-la corte, per rispettare l'autonomia regolamentare, ma lo stesso tempo per adempiere alla propria funzione, si limita a prendere in esame il requisito della maggioranza assoluta per la deliberazione, il contenuto costituzionalmente esplicitato del regolamento, la coerenza delle norme regolamentari con le norme costituzionali.

3-nel caso di contrasto tra norme regolamentari e norme costituzionali la corte dunque potrà dichiarare l'illegittimità di tali norme regolamentari o, nel caso in cui da tali norme regolamentari incostituzionali sia sorta una legge, la corte potrà dichiarare l'illegittimità delle norme regolamentari e conseguentemente della legge.

4-d'altra parte, bisogna considerare come il regolamento goda in parte di copertura costituzionale (quando pone norme riguardanti contenuti costituzionalmente prescritti come procedimenti legislativi abbreviati) per cui si può senz'altro ammettere che in tali punti non solo il regolamento non può essere dichiarato incostituzionale ma integra addirittura i parametri del giudizio di costituzionalità delle leggi.



II. I regolamenti della corte costituzionale.

I regolamenti della corte costituzionale sono previsti dalla legge ordinaria per la prima attuazione delle norme costituzionali concernenti la costituzione e il funzionamento della corte costituzionale. I regolamenti della corte costituzionale hanno progetto da disciplina dell'esercizio delle sue funzioni (possono dettare norme integrative per i giudizi avanti alla corte), sono approvati a maggioranza dei componenti e pubblicati nella gazzetta ufficiale.

La natura di fonte dei regolamenti della corte costituzionale:

a) la norma sulla produzione di tale regolamento è di rango ordinario per cui si potrebbe qualificarlo come una fonte secondaria, similmente ai regolamenti dell'esecutivo. L'autonomia organizzativa e funzionale della corte sarebbe così esaurita dalle norme della costituzione, dalla riserva di legge costituzionale attinente ai giudizi di legittimità e alle garanzie di indipendenza dei giudici, e dalla riserva di legge ordinaria diretta a stabilire le altre norme necessarie per la costituzione e il funzionamento della corte. Il regolamento sarebbe dunque dipendente per tutte queste fonti, incapace di derogarle.

b) nel ragionamento appena fatto è tuttavia implicita l'assunzione che la legge n. 87 sia istitutiva della potestà regolamentare quando invece si può sostenere che tale potestà normativa sia già stata conferita alla corte dalla costituzione stessa come espressione della necessaria autonomia organizzativa dell'organo costituzionale e dell'indipendenza dei giudici. Il regolamento, nel rispetto delle norme costituzionali e della riserva di legge costituzionale, sarebbe dunque idoneo a concorrere con la legge statale come regolazione autonoma nei confronti di regolazione eteronoma (seppure con preferenza per la legge perché le norme regolamentari non esauriscono la loro efficacia nell'ambito dell'autonomia ma anzi sono fondamentali per il giudizio sulle stesse leggi statali).

6.I REGOLAMENTI DELL'ESECUTIVO.

I regolamenti dell'esecutivo rappresentano la seconda normazione rispetto a quella dettata dalla legge e dagli atti equiparati. Mentre il sistema delle fonti primarie è chiuso (limitato alle fonti risultanti dalla costituzione) il sistema delle fonti secondarie è aperto a tutte quelle fonti che le fonti primarie vogliano istituire nel rispetto del principio di legalità.

I. Il fondamento della potestà regolamentare.

1-il potere regolamentare sarebbe derivante dalla costituzione nella quale sono menzionati i regolamenti governativi come  emanati dal presidente della Repubblica e sono contenute le norme sulla produzione che permettono lo svolgimento del potere esecutivo quale costituzionalmente autonomo e responsabile.

Critica: il cenno all'emanazione del presidente della Repubblica non vuole esaurire la categoria dei regolamenti dell'esecutivo ne' disciplinare completamente il potere regolamentare (del quale non è scritto se abbia vera e propria potestà normativa tale per cui debba essere inserito tra i poteri normativi dell'ordinamento).

2-l'autonomia governativa come organo costituzionale farebbe presupporre la sua capacità di auto-regolamentarsi. Questa osservazione, se non per tutti regolamenti, sono comunque valide per i regolamenti esecutivi delle leggi e i regolamenti organizzativi degli uffici amministrativi che, in grazia delle funzioni costituzionali da essi disciplinate, potrebbero configurare un potere regolamentare indipendente.

Critica: i limiti all'esercizio del potere legislativo imposti al governo sono di tale grado che difficilmente si potrebbe considerare tale organo come dotato del potere di emanare norme a prescindere dal conferimento legislativo. Ed in effetti esiste sempre una legge che confina l'ambito materiale dei regolamenti esecutivi e organizzativi, se non per intero, almeno nei principi, trattandosi di una riserva di legge relativa.

3-la legge n. 400 del 1988 prevede che le materie inquinanti da disciplina da parte di legge odiati aventi forza di legge possono essere oggetto dei cosiddetti regolamenti, così che in assenza di norme sarebbe configurabile un potere regolamentare indipendente dalla legge.

Critica: anche in assenza della legge (cioè nei rari luoghi nei quali non sia possibile nemmeno un'interpretazione analogica) vige la presunzione di auto-integrazione dell'ordinamento per cui devono essere applicati i cosiddetti principi costituzionali e legislativi. Ciò non toglie che il governo si trovi spesso investito di competenze materiali senza avere strumenti normativi per cui può attingere al potere regolamentare nel rispetto del principio di legalità formale (quando cioè la legge glielo attribuisca, senza che necessariamente ne disciplini anche i contenuti come vorrebbe il principio di legalità sostanziale).

II. Tipologia e forma dei regolamenti governativi.

La tipologia dei regolamenti governativi risulta dalla legge n. 400 del 1988 senza tuttavia essere un elenco tassativo.

A. I regolamenti esecutivi.

I regolamenti esecutivi disciplinano

-l'esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi,

-l'attuazione e l'integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio,

-esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale.

I regolamenti sono dunque deputati all'esecuzione in senso stretto e all'attuazione-integrazione di norme di principio, funzione che fa del regolamento non una semplice specificazione delle norme legislative ma anche una vera e propria fonte di norme secondarie.

Per quanto concerne invece l'esclusione della materia regolamentare di quella riservata alla competenza regionale si può dire che:

1-è un'esplicitazione superflua nel caso in cui si intende impedire che il regolamento disciplini nel dettaglio materie di competenza regionale dal momento che la disciplina del dettaglio è preclusa anche la legge statale (che si limita ad una normazione regionale di principio). D'altra parte la competenza regionale si esplica sia in leggi che in regolamenti il quali escludono ogni altra fonte.

2-tale esclusione sembra dunque riferirsi alle materie nelle quali le regioni hanno una competenza normativa di attuazione di integrazione delle leggi statali. Tuttavia sia nelle regioni differenziate tale competenza (attribuita in via generale anche su materie determinate), è sempre esercitata in forma legislativa, sia nelle regioni di diritto comune tale competenza (attribuita da leggi statali di volta in volta), è prevalentemente esercitata in forma legislativa. Non resta che concludere che la legge 400 abbia voluto escludere dalla potestà regolamentare quella potestà normativa regionale di attuazione-integrazione che la regione eserciti non nella forma legislativa ma in quella regolamentare.

B. I regolamenti indipendenti.

I regolamenti indipendenti disciplinano le materie in cui manchi la disciplina da parte di legge o di atti aventi forza di legge. Sia chiaro tuttavia che la mancanza della legge esplicita attributiva del potere regolamentare (presente invece nei regolamenti attuativi-integrativi) non toglie la presenza logicamente indispensabile di una norma implicita di conferimento di tale potere. I

C. I regolamenti organizzativi.

I regolamenti organizzativi disciplinano localizzazione funzionamento dell'amministrazione pubblica secondo le disposizioni dettata dalla legge.

Sono dei regolamenti emanati materie pensava di legge relativa: devono infatti svilupparsi all'interno della norma costituzionale sull'organizzazione dei pubblici uffici (articolo 97) e rinforzati dal principio del buon andamento e dell'imparzialità dell'amministrazione. Solo nella sostanza molto simili ai regolamenti esecutivi di attuazione e di integrazione di norme legislative di principio.

D. I regolamenti sindacali.

Dopo la privatizzazione del pubblico impiego i regolamenti sindacali non sono più atti fonte seppure conserva un valore di integrazione della disciplina del rapporto di lavoro a livello di consuetudini. (Sono stati citati in sede di fonti secondarie solo perché la legge 400 li aveva contemplati).

E. I regolamenti autorizzati.

I regolamenti " autorizzati " sono cioè autorizzati dalla legge a derogare a norme legislative sostituendosi ad esse. Tale abrogazione deve essere disposta dalla legge attributiva del potere regolamentare attraverso norme generali di principio che avranno la loro efficacia solo quando il regolamento ad esse sotteso avrà disciplinato anche il dettaglio. Non avviene che la legge istituisca illegittimamente una fonte concorrenziale con se stessa in quanto la legge dispone il passaggio di una certa materia (non coperta da riserva di legge assoluta) da una disciplina legislativa del principio e del dettaglio ad una disciplina sempre legislativa del principio ma regolamentare del dettaglio.

F. I regolamenti governativi di attuazione delle direttive europee.

I regolamenti governativi di attuazione delle direttive europee sono nella sostanza dei regolamenti autorizzati con le seguenti varianti:

1-non possono prevedere nuove spese o minori entrate poiché queste competono alla legge comunitaria annuale.

2-non possono regolare materie coperte da riserva di legge relativa (oltre che assoluta come in tutti regolamenti autorizzati).

3-mancano le norme generali regolatrici della materia (in quanto presenti nelle direttive europee).

G. La forma dei regolamenti governativi.

I regolamenti governativi sono deliberati dal Consiglio dei Ministri previa audizione del Consiglio di Stato, emanati con d.p.r., sottoposti al visto della corte dei conti e pubblicati sulla gazzetta ufficiale. La forma regolamentare, in quanto posta da una norma legislativa (legge 400), è perciò derogabile da una legge ordinaria successiva.

III. I regolamenti ministeriali e interministeriali.

La legge può attribuire a uno o più ministeri il potere di emanare norme regolamentari nelle materie di competenza ministeriale. Dovendosi attenere non soltanto alla legge ma anche ai regolamenti governativi, i regolamenti ministeriali sono delle fonti di grado III.

Tali regolamenti sono adottati dal ministro o dai ministri competenti nella forma del decreto ministeriale o interministeriale.







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