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Esame di Diritto Pubblico dell'economia

giurisprudenza


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Esame di Diritto Pubblico dell'economia

Parte 1^ - Capitolo 2

Profilo strutturale dell'amministrazione pubblica dell'economia.

Non esistono né fonti specifiche del diritto dell'economia (le programmazioni economiche sono infatti semplici leggi) né soggetti adibiti al governo pubblico dell'economia.

L'intervento pubblico nell'economia si attua mediante i ministeri, tradizionalmente : Finanze, Tesoro e Bilancio, mentre altre competenze sono demandate ad altri ministeri competenti per materia (Industria e commercio, Commercio estero, risorse agricole ecc.).

Nessun ministero è preminente sugli altri ma tutti agiscono in concerto tra loro e comunque si coordinano in seno al Consiglio. Il Consiglio è depositario di ampi poteri. Poiché ogni dicastero è depositario di alcune competenze in campo economico, si è vista la necessità di risolvere gli eventuali conflitti di competenza.



Originariamente la potestà costituzionale in campo economico era riservata alla presidenza che aveva il compito di coordina 424h72e re le politiche economiche dei dicasteri. Con la legge 48/67 veniva riconosciuta questa prerogativa al ministero del bilancio e al CIPE che aveva il compito di dettare direttive per l'attuazione del programma economico.

La legge 400/88 attribuisce al Capo del Governo poteri di direzione, promozione e coordinamento delle attività ministeriali in materia economica.

In questo caso il Presidente del Consiglio può intervenire con impulsi o divieti, direttamente anche per quanto riguarda l'operato dei ministri economici.

La legge 24/93 n°537 sopprime tutti i comitati interministeriali ad eccezione del CIPE (com. interm. della programmazione economica). Già con la legge del CIPE, 48/67, si cercò di riunire in questo comitato tutte le competenze in materia economica.

I comitati indubbiamente, interessandosi di materie specifiche, alleggeriscono la mole di lavoro del Governo, oltre ad interessarsi di materie tecniche che richiedono una preparazione specifica. Secondo la dottrina costituzionale, i comitati istituiti con decreto servono ad eseguire o predisporre le decisioni del Governo, mentre quelli istituiti con legge hanno una rilevanza esterna maggiore.

Capitolo 3

Stato regolatore ed autorità indipendenti.

Le caratteristiche delle autorità amministrative indipendenti.

Negli anni '80 si accende il dibattito della deregulation, ovvero sull'opportunità di ridurre o semplificare un apparato di norme oppressivo ed inefficace.

Per deregulation si intende :

1 - ridurre il numero delle regole anche mediante la rinuncia a legiferare in qualche materia ;

2 - sostituire le vecchie regole con regole nuove ;

3 - ampliare la potestà regolamentare del Governo a scapito delle Camere.

Da questo si nota che deregulation non significa solo non regolamentare alcuni settori, ma anche regolamentare con nuove norme. La diversa impostazione legislativa si è avuta con il modificarsi delle forme di stato che negli anni si sono susseguite nel panorama italiano : si è passati dallo stato pianificatore a quello assistenzialista fino a quello regolatore. E' ovvio che l'alluvione legislativa si è verificata con lo stato pianificatore mentre con lo stato regolatore si è avuta la deregulation. L'evoluzione che si è verificata nel panorama italiano è scaturita dalle forti influenze comunitarie che hanno propugnato un'idea di stato forte ma neutrale in economia che quindi garantisce il funzionamento del sistema economico senza interferire. Tale impostazione, tuttavia, non è conforme a quella prevista dalla Costituzione italiana, laddove detta i valori della responsabilità sociale e della solidarietà.

Questa situazione ha determinato la nascita di nuovi modelli di presenza pubblica nell'economia, quelli delle autorità amministrative indipendenti, ovvero organismi collegiali che dettano regole di comportamento, vigilano, applicano sanzioni, relazionano e formulano proposte al Parlamento e al Governo, senza però avere compiti di gestione diretta. I primi esempi di queste autorità li abbiamo avuti con la CONSOB e con ISVAP.

La dottrina ha visto in tali organismi particolari indipendenze che sono viste sia nei confronti delle strutture burocratico-ministeriali che nei confronti dei settori in cui le autorità sono preposte.

Un'altra competenza che viene riscontrata in tali organismi è la competenza che deriva dalla professionalità dei soggetti che li compongono.

Neutralità e responsabilità politica degli strumenti dello Stato regolatore.

L'istituzione di tali organismi ha fatto sì che si creassero dei settori dotati di un proprio sistema di governo scorporato dai settori politico-partitici.

Individuiamo ora il fondamento della legittimazione degli stessi.

La legge finanziaria del 1993 delega il Governo a riformare i ministeri e ad istituire organismi indipendenti in particolari settori di interesse pubblico. Se da un lato l'istituzione di tali organismi ha di fatto eliminato alcuni importanti problemi che interessavano la struttura governativa, da un altro, organismi adibiti a particolari funzioni servono solo a sottrarre alla politica l'organizzazione di alcune strutture. Per tale motivo si è riscontrata la necessità di affidare a tali organismi le funzioni per le quali lo stato deve comportarsi in modo neutrale.

Capitolo 3



La direzione pubblica della politica monetaria.

1 - Premessa.

Analizzeremo i mercati monetari. La politica monetaria ha lo scopo di regolare il livello della domanda aggregata attraverso un aumento od una diminuzione di offerta di moneta, mediante strumenti di controllo che influiscono o direttamente su di un sistema bancario o sulla liquidità del sistema economico. In Italia tale scopo è svolto dalla Banca d'Italia.

Banca centrale ed evoluzione normativa.

Il passaggio che abbiamo già analizzato che ha visto modificare il ruolo dello stato da neutrale a sociale, è un aspetto fondamentale anche per ciò che riguarda il ruolo della banca centrale.

La Banca d'Italia nasce nel 1893 da una convenzione tra alcune banche abilitate all'emissione di moneta : inizialmente la sua forma giuridica è quella di una s.p.a. e il suo operato e controllato dal governo. Con la legge 10 agosto 1993 si attribuisce alla banca centrale la funzione monetaria. L'anno successivo le sue funzioni vengono arricchite mediante l'affidamento ad essa del servizio di tesoreria dello Stato. Con il regio decreto del 6 maggio del 1926 viene affidata alla banca centrale in via esclusiva la funzione di emissione. In questa fase vengono quindi attribuite alla banca centrale due importanti funzioni : quella di controllo e regolazione del mercato monetario e quella di vigilanza sull'attività bancaria.

La legge bancaria del 1936 nasce in un contesto in cui si tende a rinforzare la funzione pubblica dell'economia. La struttura di vertice della B. centrale è idonea alle esigenze di sviluppo del sistema creditizio (Comitato dei ministri ed ispettorato per la difesa del risparmio e l'esercizio del credito). Per questo motivo, ad esempio, la B.c. non è adibita al controllo sugli istituti creditizi, ma tale compito è affidato all'ispettorato che è un organo dello Stato.

Ai sensi dell'art. 47 Cost. la tutela del risparmio presuppone la difesa del valore della moneta che si può avere solo mediante un controllo del ciclo finanziario dalla formazione del risparmio incoraggiato fino all'investimento mediante le imprese bancarie.

Con il DLCPS 17 luglio 1947, il vertice viene rinnovato : la vigilanza di natura politica è affidata al CICR presidiato dal Ministro del Tesoro, mentre alla B.c. vengono affidati i compiti del cessato Ispettorato.

Si è in presenza ora di una costruzione normativa che estende il controllo pubblico sull'attività bancaria non più solo limitato alla tutela del risparmio, ma anche orientato allo sviluppo del Paese. In pratica la B.c. assume il duplice compito di Istituto di emissione e organo di vigilanza bancaria.

3 - Esiste una relazione evidente tra la funzione monetaria e di vigilanza della B.c. che si evince specialmente nei 3 poteri che vengono esercitati dalla stessa : il vincolo di portafoglio ; la riserva obbligatoria ; il massimale sugli impieghi. Nel primo caso le autorità creditizie hanno il potere di fissare una proporzione tra le diverse categorie di investimenti ; in pratica le aziende di credito sono obbligate ad investire le proprie attività finanziarie in base a percentuali fissate dall'autorità. C'è da dire che tale potere è stato esercitato fino al 1986, in quanto dal 1° gennaio 1987 con disposizione del Ministro del Tesoro assunta per motivi di urgenza è cessato ogni vincolo alla libera gestione del portafoglio titoli.

Maggiore importanza va attribuita ai vincoli derivati dalla c.d. riserva obbligatoria. Tale compito spetta al CICR e alla B.c. e consiste nel fissare il rapporto tra il patrimonio netto e le passività degli istituti di credito ; tale potere in pratica consente alla B.c. di intervenire sulla struttura dell'attivo delle banche.

Lo strumento della riserva obbligatoria è efficace per l'espansione o la contrazione del volume del credito anche se una parte della dottrina ha criticato tale potere.

5 - In campo monetario il potere della B.c. si esplica con la disciplina del c.d. massimale sugli impieghi che da la facoltà alla B.c. di determinare i limiti massimi dei fidi concedibili oltre che le condizioni e le modalità per operare la riduzione. I fini che il legislatore si è preposto sono quelli di limitare i rischi per i depositanti.

6 - il Trattato di M. del 1992 ha dato origine ad una nuova impostazione dell'economia ; nel T. si individuano nuove linee di politica monetaria. Nel 1994 ha avuto inizio la 2^ fase del periodo transitorio per la UEM. La 3^ fase che ha avuto inizio il 1° gennaio 1997 prevede l'istituzione di un sistema bancario comunitario in cui è prevista l'esistenza di un organismo SEBC composto dalla BCE e dai rappresentanti delle banche centrali nazionali. Il SEBC ha un forte potere e una forte autonomia nei confronti del Parlamento e della Commissione ; ha il potere di organizzare la politica economica della CE e a tal fine è richiesta una forte rinuncia di sovranità da parte dei paesi membri.

E' da notare che il fine primo che tale organismo si prefigge è l'efficienza e la stabilità dei mercati ; per questo motivo la BCE non può offrire crediti ai paesi che hanno deficit di bilancio. Il T. inoltre prevede che alla BCE siano demandati i poteri monetari, mentre alle banche nazionali vengono demandati i poteri di vigilanza.




Capitolo 4

Governo della finanza pubblica e programmazioni economiche e finanziarie.

1 - La finanza pubblica è l'attività di soggetti pubblici per la raccolta, amministrazione ed  erogazione dei mezzi necessari per fini di interesse generale. Questa manovra discrezionale si verifica in due momenti (entrate e spese) e viene definita tramite il bilancio dello Stato al quale attendono i tre ministeri economici (Finanze, Tesoro e Bilancio). La compilazione del bilancio si rifà a 3 articoli della Costituzione (23, 53, 81).

Il primo attiene al principio di legalità del tributo (Statuto albertino) o secondo l'odierna Costituzione alla prestazione patrimoniale imposta. Le entrate dello Stato sono perlopiù le imposte, essendo marginali le risorse provenienti dal patrimonio pubblico.

Il ministero economico più antico è il Ministero delle finanze, esso è preposto alla raccolta delle entrate pubbliche e alla gestione del patrimonio immobiliare dello Stato. Le funzioni, in pratica, si riassumono nel raccogliere il gettito fiscale al livello necessario per coprire le spendite previste ; questo avviene con un'inversione logica, poiché le uscite dovrebbero essere stabilite solo dopo aver individuato l'entità delle entrate.

2 - L'articolo 53 Cost. si occupa dell'obbligo dei cittadini di partecipare alla pubblica spesa "in base alle proprie capacità contributive". Questa frase ambigua ha determinato il sistema tributario odierno che è informato a criteri di progressività mettendo in atto, quindi una finanza redistributiva. Tale tipo di finanza appare negativa per via di eventuali comportamenti antieconomici. L'art. 81 Cost. stabilisce la riserva di legge per l'approvazione di bilanci di previsione e la concessione di esercizi provvisori. Il Ministero preposto alle spese è il Tesoro nato nel 1877 per scissione dal ministero delle finanze ; esso gestisce il capitale mobiliare dello Stato. Fanno capo a tale ministero l'Istituto poligrafico e zecca dello Stato, il Provveditorato generale dello Stato e la Commissione tecnica per la spesa pubblica.

3 - La programmazione economica è un metodo per indirizzare le attività economiche seguendo un disegno coerente e complesso per un periodo di tempo ragionevolmente lungo e comunque pluriennale. In Italia di programmazione globale si ha un primo esempio nel 1967. Le determinazioni di politica economica del Paese sono racchiuse o in leggi ordinarie, in direttive del Governo, in decreti dei ministeri economici o della Presidenza del Consiglio dei ministri.

4 - Alla fine del 1954 il Ministro Ezio Vanoni aveva redatto uno schema di programma di sviluppo che in realtà non sarà mai realizzato, ma comunque esso sarà il primo programma economico nazionale. Nel '67 il ministero del Bilancio prenderà il nome di Ministero del Bilancio e di programmazione economica e verrà creato il CIPE che sostituirà i numerosi comitati economici.

5 - Nel '67 viene approvato il primo programma economico quinquennale ; tale programma avrà contenuti ambiziosi fondati su presupposti inesatti e quindi non sarà realizzato.

6 - Un passo avanti si realizzerà con la prospettazione del primo bilancio pluriennale ; questo diverrà col tempo uno strumento di previsione macroeconomica ampio e duraturo.

7 - La "legge finanziaria".

Un altro strumento programmatico di notevole importanza è la legge finanziaria, introdotta per la prima volta all'articolo 11 l. 468/78 ; l'obiettivo per il quale essa fu ideata fu quello di adeguare le entrate e le uscite del bilancio agli obiettivi di politica economica cui si ispirano il bilancio annuale e pluriennale ; in realtà la legge finanziaria è uno strumento mediante il quale si realizzano gli obiettivi previsti nel bilancio ; se si prende in considerazione l'art. 81 3° co. Cost. noteremo che non possono essere previsti nel bilancio nuovi tributi. Per superare tale ostacolo, la previsione di nuovi tributi non è prevista nel bilancio ma bensì nella legge di programmazione finanziaria. La nuova legge finanziaria, che deve essere presentata in settembre e non più contemporaneamente a quella di bilancio, che invece va presentata entro il 31 luglio, può operare modifiche solo sull'entità delle spese e delle entrate al fine di adeguare gli effetti finanziari agli obiettivi programmati.

8 - Oltre ai vari bilanci e alla legge finanziaria, viene menzionata la relazione previsionale e programmatica per l'anno successivo. Particolare importanza hanno anche le leggi di accompagnamento alla finanziaria che dovrebbero essere racchiuse nel nuovo documento di programmazione economico-finanziaria cui entro il 15 maggio spetta di definire la manovra di finanza pubblica per il triennio.







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