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LE FONTI COMUNITARIE - IL SISTEMA DELLE FONTI COMUNITARIO

diritto


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LE FONTI COMUNITARIE

IL SISTEMA DELLE FONTI COMUNITARIO

Come la Comunità Europea è un'istituzione complessa, anche il sistema delle fonti che formano l'ordinamento giuridico comunitario non è semplice da disegnare. La distinzione fondamentale da cui cominciare è quella tra diritto convenzionale e diritto derivato.

Per diritto convenzionale si intendono i trattati con cui la Comunità europea è stata istituita e successivamente modificata e sviluppata.

Nel trattato CE sono disciplinati gli organi della Comunità e i loro poteri: tali poteri vengono espressi mediante degli atti normativi che costituiscono il diritto derivato.

I trattati della Comunità sono una fonte gerarchicamente sovraordinata al diritto derivato e, esiste un apposito organo di tipo giurisdizionale, la Corte di giustizia della Comunità Europea che è stata istituita per garantire questa prevalenza gerarchica. La Corte di giustizia ha, più precisamente, giurisdizione esclusiva per ciò che riguarda l'interpretazione del Trattato e del diritto derivato, nonché sulle questioni di legittimità di tale diritto.



Il Trattato di Maastricht ha assunto un carattere costituzionale poiché è stato rinforzato dall'inclusione di un esplicito richiamo ai diritti fondamentali che sono garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Con ciò si conferisce alla Corte di giustizia un ruolo che, negli st 919d36j ati membri, è tipico delle  Corti costituzionali.

-Diritto derivato: tipologia delle fonti comunitarie

Le fonti del diritto derivato si distinguono, innanzitutto in:

  • Atti non vincolanti: che consistono nelle raccomandazione CE che sono inviti agli stati membri a conformarsi ad un certo comportamento e, nei pareri che esprimo il punto di vista di un organo su un determinato oggetto. Tali atti non sono del tutto privi di efficacia  giuridica poiché svolgono una funzione guida per l'interprete anche se non sono vincolanti e sanzionabili come tutte le norme giuridiche.
  • Atti vincolanti: sono invece atti pienamente normativi. Essi si distinguono in tre tipologie, profondamente diverse in linea di principio:
    1. Regolamenti CE: hanno le caratteristiche che, all'interno del nostro ordinamento, sono tipiche della legge. Questi atti hanno portata generale poiché non si rivolgono a soggetti specifici ma, pongono norme generali e astratte. Essi sono obbligatori in tutti i loro elementi, ciò significa che non possono essere applicati parzialmente nei Singoli stati. La caratteristica più importante è che il Regolamento CE è direttamente applicabile in ciascuno degli Stati Membri. Diretta applicabilità significa che non è necessario che lo Stato ne ordini l'esecuzione nell'ordinamento nazionale poiché, il regolamento si impone grazie alla forza propria e la sua applicazione è obbligatoria per tutti;
    2. Direttive CE: sono degli atti normativi che, hanno come destinatario ancora lo Stato membro ma, questa volta, lo vincolano riguardo il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Ciò significa che lo Stato ha un obbligo di risultato da raggiungere entro il termine fissato dalla direttiva, ma può agire con discrezionalità per ciò che riguarda le forme e i mezzi di attuazione. Lo Stato può, quindi, scegliere in che modo attuare la direttiva. Nella prassi, comunque, capita assai spesso che la direttiva non si limiti a fissare gli obiettivi ma detti anche discipline particolari in modo da ridurre la discrezionalità degli Stati per ottenere un'attuazione uniforme nei vari ordinamenti.
    3. Decisioni CE: hanno caratteristiche che sono simili, nel nostro ordinamento, al provvedimento amministrativo. Sono obbligatorie per tutti e direttamente applicabili come i Regolamenti ma, a differenza di questi hanno portata particolare, si rivolgono cioè a soggetti specifici che possono essere un singolo Stato o una determinata persona giuridica. Come i provvedimenti amministrativi nazionali, sono degli atti con cui la Comunità applica delle norme generali ed astratte. Per queste caratteristiche le Decisioni Ce no rientrano nel nostro concetto di fonte del diritto che, per quanto riguarda gli atti della Comunità soltanto Regolamenti e Direttive.

-Diretta applicabilità e  effetto diretto

La diretta applicabilità, come abbiamo già detto, è una qualità di alcuni atti comunitari che, producono immediatamente i loro effetti giuridici nell'ordinamento nazionale senza l'intervento di un atto normativo dello Stato che li renda validi. Questa caratteristica differenzia i regolamenti dalle direttive. Infatti, mentre le direttive si collocano, in linea di principio, nel quadro dei rapporti tra ordinamento nazionale e ordinamenti esterni, i Regolamenti invadono la sovranità e s'impongono per forza propria nell'ordinamento nazionale.

Diverso dal concetto di diretta applicabilità è il concetto di effetto diretto. L'effetto diretto consiste nella capacità di una norma comunitaria  di creare diritti ed obblighi direttamente in capo ai singoli, senza l'intermediazione dell'atto normativo statale. Le norme che hanno effetto diretto vengono definite self-executing. La nozione di effetto diretto e stata introdotta per garantire la prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno anche nei casi in cui lo Stato membro, ritardi l'emanazione di norme interne per l'applicazione della norma. Perciò la Corte di Giustizia ha ritenuto che, una disposizione comunitaria deve esprimere una norma in modo chiaro, preciso e non condizionato dall'intervento del legislatore nazionale.

Lo Stato negligente che riguarda l'attuazione degli impegni posti dalle fonti comunitarie o, che li attui in modo incompleto e/o scorretto. Essa è una garanzia nei confronti dei singoli che potranno far valere i propri interessi, tutelati dal diritto comunitario, anche contro lo Stato inadempiente.

Se incrociamogli atti-fonte con caratteristica di diretta-applicabilità con quelli con caratteristica di efficacia diretta, possiamo avere 4 possibilità:

  1. Norme direttamente efficaci di atti direttamente applicabili: sono le norme che caratterizzano, di regola, i regolamenti Ce. Con l'entrata in vigore del regolamento, negli ordinamenti giuridici degli Stati membri gli effetti dell'atto vengono riprodotti immediatamente ed automaticamente, senza l'intervento dello Stato.
  2. Norme direttamente efficaci da atti non direttamente applicabili: in genere sono divieti posti da direttive dettagliate o dagli stessi Trattati, così come interpretati dalla Corte di giustizia;
  3. Norme non direttamente efficaci da atti direttamente applicabili: alcuni regolamenti definiscono un quadro normativo che deve essere attuato da altri regolamenti Ce o da norme nazionali.
  4. Norme non direttamente efficaci da atti non direttamente applicabili: sono le norme che di regola derivano dalla direttive Ce. Esse non sono in grado di far sorgere posizioni soggettive senza il preventivo intervento attuativo da parte del legislatore.



RAPPORTI TRA NORME COMUNITARIE E NORME INTERNE

Aderendo alla Comunità Europea l'Italia ha accettato che le leggi comunitarie potessero entrare direttamente nel proprio ordinamento, senza l'intermediazione dello Stato. La Corte di giustizia ha poi precisato che, tale effetto diretto comporta la prevalenza del diritto comunitario su quello nazionale.

La legge, come sappiano, è la manifestazione più tipica della sovranità dello Stato e, di conseguenza, la prevalenza del diritto comunitario sulle leggi nazionali segna una limitazione di tale sovranità. In quasi tutti gli Stati europei, l'adesione alla Comunità ha comportato un una serie di riforme costituzionali. In Italia tutto ciò non è accaduto poiché, l'unica fonte che disciplina l'adesione del nostro Paese alla CE è la legge di ratifica del Trattato di Roma che è una legge meramente formale. Ma ciò basta a disporre una cessione di sovranità?

La Corte Costituzionale ha risposto di si appellandosi all'art.11 della Costituzione che afferma che l'Italia consente, in condizione di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri pace e giustizia. In effetti, la norma costituzionale avrebbe dovuto servire all'Italia a consentire all'adesione all'ONU ma, che una disposizione serva a fini diversi da quelli del legislatore è assolutamente normale.

-Le tappe del cammino comunitario della Corte costituzionale

Cosa accade se una norma Comunitaria è in contrasto con una norma interna?

La Corte costituzionale è stata più volte chiamata a risolvere le antinomie tra leggi ordinarie e regolamenti CE.

In un primo tempo ha applicato il criterio cronologico: i conflitti tra leggi italiane e leggi comunitarie si sarebbero dovuti risolvere secondo le regole della successione delle leggi nel tempo. Le norme più recenti abrogano quelle meno recenti, senza dar luogo a questioni di costituzionalità. Naturalmente questa soluzione non fu gradita dalla Corte di giustizia della Comunità europea poiché essa ha il compito di garantire la prevalenza del diritto comunitario su quello nazionale perciò, era impossibile accettare che una norma nazionale potesse abrogare un regolamento CE.

Così la Corte costituzionale ha cercato di adeguarsi applicando il criterio gerarchico: le norme nazionali che contrastassero un regolamento CE dovevano essere impugnate per violazione indiretta dell'art.11 della Costituzione, cioè degli impegni e delle limitazioni che l'Italia aveva assunto ratificando il Trattato. Ma anche questa soluzione non fu priva di inconvenienti poiché, molto spesso, il regolamento Ce violato dalla legge italiana restava paralizzato, in attesa che la legge venisse dichiarata illegittima. Anche in questo caso la Corte di giustizia non poteva accettare la soluzione proposta poiché, se il criterio gerarchico sul piano teorica assicura la prevalenza del diritto comunitario su quello nazionale, sul piano operativo è un fallimento.

Così, nel 1984 venne introdotta la legge LA PERGOLA che, sviluppa il suo ragionamento attraverso i seguenti punti:

  1. l'ordinamento comunitario e l'ordinamento italiano sono due ordinamenti giuridici separati ed autonomi, ognuno dotato di un proprio sistema di fonti: teoria dualistica;
  2. la normativa comunitaria non viene a far parte del diritto interno. Non esiste un vero e proprio conflitto tra le norme interne e quelle comunitarie, perché ognuna è valida ed efficace nel proprio ordinamento secondo le condizioni stabilite all'interno dell'ordinamento stesso;
  3. con la pratica e l'ordine di esecuzione del Trattato, il legislatore italiano ha riconosciuto la competenza della Comunità a emanare norme giuridiche ch si impongono nell'ordinamento italiano non perché abbiano forza di legge ma per la forza che gli conferisce il Trattato stesso. È, quindi, il Trattato a ripartire le competenze tra i due ordinamenti e il regime giuridico delle proprie fonti;
  4. i conflitti tra norme che, eventualmente vanno risolti dal giudice italiano vanno risolte applicando il criterio della competenza. Il giudice deve accertare, in base al Trattato, se sulla materia sia competente l'ordinamento nazionale o quello comunitario e, la norma non competente non è dichiarata né abrogata né illegittima, ma semplicemente non applicata. Resta valida ed efficace, applicabile e eventualmente in altri casi.

-Contrasto tra norme interne e norme comunitarie: il quadro attuale

Oggi, il quadro tra norme comunitarie e norme interne è il seguente:

a)      Contrasto tra legge ordinaria e norme CE self-esecuting: si applica la legge comunitaria mentre la norma Italia non è applicata. Ci sono però due aspetti:

·         Questa regola vuole solo e per tutte le norme comunitarie munite di effetto diretto, quindi non solo i regolamenti, ma tutte le norme self-executing comportano la non applicazione della legge italiana contrastante;




·         Questa regola è rivolta a tutti i soggetti dell'applicazione del diritto: quindi non solo agli organi giudiziari, ma anche alle strutture della PA che hanno il potere-dovere di non applicare la legge italiana contraria ad una norma comunitaria Self-executing;

b)      Contrasto tra norme sub-legislative e norme Ce: in questo caso il criterio di competenza e della non applicazione non può essere applicato. In questo caso il contrasto è risolto con il criterio gerarchico poiché la norma sub-legislativa corrisponde al regolamento o al provvedimento amministrativo mentre, la norma ce è disposta con una legge formale che è l'ordine di esecuzione del TRATTATO. La relazione gerarchica è tra il regolamento amministrativo e l'ordine di esecuzione.

c)      Contrasto tra norme costituzionali e norme comunitarie: la Corte Costituzionale ha ammesso che le norme comunitarie possono comportare deroghe alle norme costituzionali di dettaglio, ma non ai principi fondamentali della Costituzione. Effettivamente sin'ora, nella pratica, le norme costituzionali di dettaglio violate riguardano i rapporti fra Stato e Regioni. Il vero problema è, comunque, cosa accade se la norma comunitaria leda un principio fondamentale della Costituzione. Va innanzitutto premesso che gli atti normativi della Comunità europea sono visti, nel nostro ordinamento, ancora come fatti normativi, atti di un ordinamento separato impugnabili davanti al giudice di quell'ordinamento per violazione del Trattato. Ma non possono essere impugnati davanti alla Corte costituzionale che li giudica come leggi o atti aventi forza di legge. Quindi, se una norma comunitaria lede un principio costituzionale, la sola via possibile è quella di impugnare la disposizione con forza di legge nel nostro ordinamento cioè, l'ordine di esecuzione del trattato.

-I giudici e l'amministrazione di fronte al diritto comunitario

I rapporti tra ordinamento comunitario e ordinamento nazionale hanno alla base una visione tradizionale della natura della Comunità europea: un'organizzazione comune creata da Stati sovrani con lo strumento di diritto internazionale.

L'aspetto più paradossale è che ci sono 2 ordinamenti autonomi e distinti per quanto riguarda la legislazione. E 2 ordinamenti uniti per quanto riguarda l'applicazione del diritto. Giudici e amministrazione sono i soggetti che li devono portare ad unità. I giudici però diversamente dalle amministrazioni pubbliche, hanno uno strumento specifico che serve per risolvere i problemi che sorgono quando i 2 sistemi si intrecciano: è il rinvio pregiudizievole alla Corte di giustizia della CE che può essere utilizzato quando il giudice ha dubbi circa la validità di una norma derivata rispetto ai Trattati, oppure circa l'interpretazione delle disposizioni comunitarie.

ARRUAZIONE DELLE NORME COMUNITARIE

La legge comunitaria è una legge che viene approvata ogni anno dal Parlamento, su iniziativa del Governo. essa contiene principalmente:

-          modificazione o abrogazione di norme in contrasto con gli obblighi comunitari;

-          disposizioni necessarie ad attuare le norme comunitarie attraverso deleghe del legislative al Governo oppure attraverso i regolamenti;

-          disposizioni necessarie all'esecuzione dei trattati internazionali conclusi nell'ambito delle relazioni esterne dell'Unione europea;

-          disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali le Regioni devono dare attuazione agli atti comunitari nelle materie di competenza legislativa concorrente;

-          disposizioni emanate nell'esercizio del potere sostitutivo del Governo nel caso di inadempimento di obblighi comunitari da parte delle Regioni nelle materie di loro competenza.

Quindi le direttive comunitarie possono essere attivate secondo 3 diverse modalità:

  1. attraverso la legge comunitaria o un'altra legge del parlamento,
  2. attraverso decreti legislativi sulla base della delega contenuta nella legge comunitaria,
  3. attraverso regolamenti del Governo.






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