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L' ordinamento della Repubblica

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L' ordinamento della Repubblica

La distribuzione dei poteri

La Costituzione, nella sua seconda parte, prende in considerazione gli organi dello Stato e le loro funzioni (legislativa, amministrativa, giurisdizionale). Nei sei titoli in cui è suddivisa questa parte vengono trattati il Parlamento, il Presidente della Repubblica, il Governo, la Magistratura, le Regioni, le Province e i Comuni, le Garanzie costituzionali.

Le funzioni fondamentali sono distribuite tra cinque organi costituzionali ( Presidente della Repubblica, Parlamento, Governo, Magistratura, Corte costituzionale) che, pur avendo ciascuno competenze diverse, hanno il compito comune di salvaguardare i diritti e far rispettare i doveri, per garantire il funzionamento dello stato e assicurare una convivenza ordinata.

Per favorire il decentramento, uno dei principi che stanno alla base dell'organizzazione 242f58c dello stato, la Costituzione prevede anche enti a livello locale (regioni, province, comuni).



Infine, per contribuire a determinare l'ordine democratico, i costituenti hanno previsto altri organi, denominati ausiliari: consiglio di stato, corte dei conti, consiglio superiore della magistratura.

Il parlamento: la composizione e la struttura

La nostra Repubblica ha una struttura "parlamentare", in quanto l'organo di vertice dello stato è  il parlamento, perché è espressione della volontà popolare e perché tutti gli altri organi di governo sono nominati o dipendono dal parlamento stesso. A esso compete in via prioritaria la funzione legislativa, funzione fondamentale dalla quale deriva l'ordinamento giuridico dello stato, che deve rispecchiare la volontà popolare.

Il parlamento è un organo composto, formato da un insieme di altri organi:

·        le due assemblee (camera dei deputati e senato della Repubblica);

·        i presidenti delle due camere;

·        le commissioni parlamentari;

·        il singolo parlamentare.

Entrambe le camere hanno le stesse funzioni e poteri e in genere svolgono la loro attività in maniera separata e indipendente, si dice che è un sistema bicamerale perfetto.

In alcuni casi previsti dalla Costituzione, il parlamento si riunisce in seduta comune e le due camere agiscono come un unico organo collegiale, presieduto dal presidente della camera dei deputati.

Le due camere presentano delle differenze strutturali. Sono elette entrambe a suffragio universale diretto e rimangono in carica per cinque anni, differiscono però per il numero di rappresentanti, che sono 630 per la camera dei deputati e 315 per il senato. E' diverso anche il corpo elettorale delle due camere che è così composto: per il senato è previsto il compimento del venticinquesimo anno di età per l'elettorato attivo e 40 anni per quello passivo. Per eleggere, invece, i rappresentanti alla camera occorre la maggiore età e per essere eletti 25 anni.

Per quanto riguarda il sistema elettorale, la Costituzione non indica regole precise per l'elezione delle due camere e per più di quarant'anni è stato adottato il sistema proporzionale. Dal 1993 le leggi elettorali sono cambiate ed è stato introdotto un sistema misto a turno unico.

La camera dei deputati è completamente elettiva; del senato invece, oltre ai senatori eletti fanno parte anche i senatori a vita, cioè gli ex Presidenti della Repubblica e alcuni cittadini nominati dal Capo dello stato per essersi distinti per meriti particolari.

Secondo i costituenti lo scopo di questa norma doveva essere quello di dotare il senato di personalità che, per la loro cultura o l'esperienza politica e sociale, avrebbero potuto apportare un valido contributo ai lavori dell'assemblea.

La legislatura dura cinque anni per entrambe le camere. In origine, la durata prevista per il senato era di sei anni e questo era un ulteriore elemento di differenziazione tra le due assemblee, successivamente tale articolo è stato modificato e oggi la legislatura coincide per entrambe le camere, inoltre la durata di ciascuna camera non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra.

L'attività del parlamento non si deve mai interrompere, nel senso che non si deve creare il vuoto istituzionale, secondo l'art. 61 i poteri delle camere scadute sono prorogati finchè le assemblee neoelette non abbiano assunto le funzioni ufficiali. Le elezioni delle nuove camere hanno luogo entro settanta giorni dalla fine delle precedenti. Tuttavia , i lavori parlamentari lasciati in sospeso alla fine di una legislatura non possono essere ripresi dalle nuove camere; secondo il principio di autonomia delle assemblee, infatti, le proposte di legge discusse ma non definitivamente approvate decadono, per cui l'iter deve essere ripreso dinanzi alle nuove camere.

I lavori delle camere si svolgono secondo un calendario che viene fissato autonomamente, ma opportunamente concordato, in base ai lavori di ognuna. Tuttavia l'art. 62 stabilisce che le camere si riuniscono di diritto il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre. Ciascuna camera può essere convocata in via straordinaria per iniziativa del suo presidente o del presidente della Repubblica o di un terzo dei suoi componenti. Quando si riunisce in via straordinaria una camera, è convocata di diritto anche l'altra.

Ciascuna camera elegge fra i suoi componenti il presidente e l'ufficio di presidenza. Quando il parlamento si riunisce in seduta comune, il presidente e l'ufficio di presidenza sono quelli della camera dei deputati. Per l'organizzazione interna dei due rami del parlamento il costituente si è limitato a stabilire che i presidenti e gli uffici di presidenza devono essere eletti dai rispettivi componenti delle due assemblee; per il resto il regolamento di ciascuna camera contiene le norme per il funzionamento interno. Le camere sono oragani composti che si articolano in una serie di altri organi (il presidente, l'ufficio di presidenza, le giunte parlamentari,i gruppi parlamentari, le commissioni permanenti ecc.), ciascuna camera, essendo un organo collegiale, deve eleggere un presidente che coordini la sua attività. Il presidente della camera dei deputati presiede il parlamento in seduta comune mentre il presidente del senato sostituisce temporaneamente il Presidente della Repubblica.

L'ufficio di presidenza (presidente,vicepresidenti, questori e segretari) ha il compito di programmare e preparare i lavori dell'assemblea in collaborazione con i presidenti dei gruppi parlamentari.

Le giunte parlamentari sono raggruppamenti di deputati o senatori in base al partito di appartenenza; spesso vengono confusi con i partiti politici, invece sono soggetti autonomi sia dal partito sia dal parlamento. Un parlamentare che non vuole o non può appartenere ad un gruppo specifico va a far parte del "gruppo misto", che non corrisponde a una tendenza politica precisa. In proporzione ai gruppi vengono composte le commissioni e chi non appartiene ad alcun gruppo non può entrare a far parte di alcuna commissione.

Le commissioni permanenti, tra gli organi interni alle assemblee, sono i più importanti. Il loro compito fondamentale è quello di preparare i lavori dell'assemblea plenaria ma, in certi casi, possono deliberare le leggi al posto della camera stessa. Le commissioni sono quattordici per la camera e dodici per il senato; si occupano ciascuna di una certa materia che corrisponde, a grandi linee, alle competenze di uno o più ministeri e sono formate dai parlamentari di ciascun gruppo. In pratica si tratta di un "parlamento ristretto" che può discutere in maniera più approfondita i progetti di legge, riservando "all'aula" il momento dell'approvazione. Le commissioni sono indispensabili per il funzionamento del parlamento e si riuniscono, non solo per l'esame o l'approvazione di una legge (sede legislativa), ma anche per esaminare questioni sulle quali devono riferire all'assemblea (sede referente) o per esprimere pareri (sede consultiva). Nel corso della legislatura si possono costituire commissioni speciali per occuparsi di un caso specifico. Un tipico esempio sono le commissioni d'inchiesta, che si occupano di particolari problemi di interesse nazionale (mafia, terrorismo ecc.). Costituisce, invece, un esempio di commissione bicamerale, la commissione parlamentare di vigilanza che ha il compito di vigilare sul corretto uso dello strumento radio-televisivo.

Le sedute della due assemblee sono pubbliche, salvo la decisione di riunirsi, in casi eccezionali, in seduta segreta. Essendo le camere degli organi collegiali, l'art. 64 dispone che per poter deliberare validamente deve essere presente in aula la maggioranza dei membri (numero legale) e le decisioni devono essere prese dalla maggioranza dei presenti. Soltanto in alcuni casi, è richiesta una maggioranza speciale, che può essere assoluta o qualificata.

La Costituzione non indica le modalità di votazione in parlamento; perciò, sono i regolamenti interni a stabilire se il voto deve essere espresso a scrutinio palese o segreto. Fino alla decima legislatura è stato privilegiato il voto segreto; successivamente, in seguito alla modifica del regolamento, è prevalso il voto palese.

Negli articoli dal 65 al 69 del testo costituzionale sono previsti i requisiti richiesti per la carica di membro del parlamento e le prerogative giuridiche ed economiche che sono riconosciute a coloro che ricoprono una carica parlamentare. Per presentarsi candidati al parlamento non sono richiesti altri requisiti particolari, oltre a quelli previsti per esercitare il diritto di voto e all'età prescritta per diventare deputato o senatore. L' art. 65 stabilisce che siano fissate per legge le cause di ineleggibilità e i casi di incompatibilità. Secondo l'attuale normativa coloro che svolgono determinate attività o ricoprono alcune cariche pubbliche non possono candidarsi come parlamentari per motivi di opportunità e convenienza, in quanto queste persone potrebbero risultare avvantaggiate nella gara elettorale grazie al prestigio di cui godono. L'eventuale candidatura determina la decadenza dalla carica. Vi è, infatti, incompatibilità tra lo status di parlamentare e altre cariche già ricoperte, per cui il neoeletto è tenuto a scegliere e deve optare per l'una o per l'altra carica.

Il parlamentare non è legato dal vincolo di mandato; gli eletti non sono responsabili nei confronti di chi li ha votati, perché non rappresentano gli elettori ma la nazione. I candidati sono presentati da un certo partito, al quale corrisponde un determinato programma politico e gli elettori, con il loro voto, aderiscono a quel programma, ma non hanno il diritto di rivendicare verso gli eletti le promesse fatte e non mantenute, perché i parlamentari non hanno alcun obbligo di rispettarle. Gli elettori non possono revocare l'incarico e anche se nel corso della legislatura il candidato eletto lascia il partito o il gruppo parlamentare originario conserva la carica di senatore o deputato.

Ai parlamentari è riconosciuta un' immunità per le opinioni espresse e un' immunità penale, per garantire loro piena libertà e per preservare il Parlamento da ingerenze esterne. La prima prerogativa garantisce ai parlamentari la piena libertà di espressione e di voto. Riguardo all'immunità penale, l'art. 68 è stato modificato di recente e non è più prevista la richiesta di autorizzazione a procedere per sottoporre i parlamentari a indagini. Le camere, in passato, avevano negato spesso l'autorizzazione a procedere proteggendo i propri componenti; l'autorizzazione a procedere è rimasta per le perquisizioni, le intercettazioni telefoniche e gli arresti; infatti un parlamentare può essere arrestato in esecuzione di una irrevocabile sentenza di condanna o per reati che prevedano l'arresto obbligatorio in caso di flagranza.



Secondo l'art. 69 ai parlamentari spetta un'indennità per compensare le spese derivanti dall'ufficio svolto e il mancato guadagno per aver dovuto abbandonare la propria attività abituale. Il compenso economico è una novità introdotta dalla Costituzione repubblicana; infatti, lo statuto albertino considerava la funzione di parlamentare una "carica onorifica", e per questo soltanto i cittadini benestanti potevano aspirare a diventare deputati. Introducendo l'indennità, si è consentito a tutti i cittadini, anche ai meno abbienti, di far parte delle assemblee parlamentari.

Le funzioni del Parlamento

Nel nostro ordinamento il parlamento è considerato l'organo centrale dello stato, non solo perché gli è affidato il potere di emanare le leggi ma anche perché a esso sono affidati altri compiti tramite i quali si esprime la sovranità popolare.

Oltre alla funzione legislativa, le camere esercitano importanti funzioni di controllo politico e finanziario. Tra il parlamento e il governo deve intercorrere un rapporto di fiducia, e quando al governo viene a mancare la fiducia del parlamento deve dimettersi. Oltre a questo controllo politico generale le camere esercitano un controllo continuo sul potere esecutivo impiegando strumenti specifici (interrogazioni, interpellanze, mozioni, inchieste parlamentari).

L'interrogazione è una domanda scritta rivolta al governo da un parlamentare per avere informazioni riguardo a un certo fatto: per sapere se è vero e se il governo ha preso provvedimenti o intende prenderli.

L'interpellanza è una domanda scritta rivolta da un parlamentare al governo per conoscere i motivi della condotta dell'esecutivo riguardo a questioni di particolare rilievo. Dopo la risposta, l'interpellante ha diritto di replica e può dichiarare se è soddisfatto o no.

La mozione è sempre una domanda scritta rivolta da più parlamentari al governo con lo scopo di provocare un dibattito e una successiva deliberazione della camera sulla politica dell'esecutivo, riguardo a una data materia. Riveste un rilievo particolare la mozione di sfiducia, con la quale un decimo dei deputati o dei senatori possono richiedere all'assemblea di votare la sfiducia al governo.

Le inchieste parlamentari sono indagini svolte da un'apposita commissione nominata dall'assemblea, con il compito di approfondire le conoscenze in merito a un problema, per accertare fatti e responsabilità governative nei diversi settori della pubblica amministrazione.

Il parlamento effettua anche un controllo di natura finanziaria sul governo, approvando ogni anno il bilancio dello stato, il documento nel quale sono indicate le entrate e le spese dello stato.

Le due camere devono esercitare il potere legislativo collettivamente; cioè, un atto normativo per diventare legge dello stato deve essere approvato da entrambe le assemblee nello stesso testo. Per trasformare un progetto di legge in una legge vera e propria si deve seguire un procedimento di approvazione (iniziativa, discussione, approvazione, promulgazione, pubblicazione ed entrata in vigore).

Il soggetto privilegiato a presentare leggi al parlamento è il governo. L'art. 71 prevede che la proposta possa pervenire anche da ciascun membro delle camere, dal corpo elettorale (cinquantamila elettori), da ciascun consiglio regionale e dal consiglio nazionale dell'economia e del lavoro. Quando l'iniziativa legislativa proviene dal governo si parla di disegno di legge, negli altri casi di proposta di legge. Una volta che la proposta di legge è stata presentata al presidente di una delle due camere, da questi viene assegnata alla commissione competente per materia. La commissione, esaminato il testo, nomina un relatore che riferisce all'assemblea, la quale, ascoltato il relatore che illustra la legge nelle sue linee essenziali, esamina la proposta, la discute e la approva. In questo caso la commissione opera in sede referente, in quanto la legge viene approvata in aula. La legge, una volta votata articolo per articolo e con voto finale, viene trasmessa all'altro ramo del parlamento, che segue la stessa procedura. Se non vengono apportate modifiche (emendamenti) la legge è definitivamente approvata, altrimenti deve ritornare alla prima camera perché approvi i relativi emendamenti. Questa procedura, cosiddetta "ordinaria", deve essere osservata obbligatoriamente quando si tratta di materie particolarmente importanti.

L'art. 72, però, al fine di accelerare i lavori parlamentari, prevede che le commissioni possano operare anche in sede deliberante; in tal caso la legge viene approvata direttamente in commissione senza passare in aula. Con l'approvazione si conclude l'iter parlamentare, ma la legge dev'essere promulgata per poter diventare esecutiva. Questo compito è affidato al Presidente della Repubblica che, con la sua firma, attesta che la legge ha concluso il suo processo di formazione e, dopo il visto del ministro di grazia e giustizia e l'apposizione del sigillo di stato, la legge viene inserita nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti del Presidente della Repubblica. A questo punto, la legge deve essere fatta conoscere a tutti i cittadini e, a tal fine, viene pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale. Se non è stabilito diversamente, la legge entra in vigore il quindicesimo giorno dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Il periodo di quindici giorni che intercorre tra la pubblicazione e l'entrata in vigore è detto vacatio legis; la legge c'è ma non è ancora vincolante per il cittadino e soltanto dopo questo periodo diventa valida.

Il potere di controllo che il Presidente della Repubblica esercita sulla funzione legislativa non è semplicemente formale, perché il Capo dello stato può rinviare alle camere una legge che gli è stata presentata per la promulgazione e chiedere una nuova deliberazione. E' questo il cosiddetto diritto di veto, che il Capo dello stato può esercitare restituendo la legge alle camere con un messaggio motivato, con il quale chiede loro un ripensamento; se però il parlamento riapprova la legge, il Capo dello stato è tenuto a promulgarla. Il Presidente della Repubblica può opporre il suo rifiuto sia perché la legge è in contrasto con la Costituzione (motivo di legittimità), sia perché appare inopportuna da un punto di vista politico (motivo di merito).

Un rilievo particolare è stato attribuito dal costituente al referendum abrogativo, l'unico vero istituto di democrazia diretta prevista dal nostro ordinamento costituzionale, che consente al corpo elettorale di esprimere direttamente la propria volontà. Con il referendum, il popolo può eliminare quei provvedimenti legislativi, voluti dalla maggioranza parlamentare, che non corrispondono alla volontà dei cittadini. Perciò il referendum è anche uno strumento di controllo dell'attività del parlamento. Il referendum abrogativo può essere richiesto per cancellare una legge (o parte di esso) definitivamente approvata ed entrata in vigore; non è ammesso, però, per abrogare leggi di bilancio, tributarie, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. Hanno diritto a partecipare al referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la camera dei deputati. La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi.

Il Presidente della Repubblica

Nonostante la nostra sia una forma di governo parlamentare, era necessario porre al vertice dello stato un organo monocratico, al quale affidare non un potere specifico ma la rappresentanza dello stato nella sua unità e la funzione di coordinamento tra il potere legislativo, esecutivo e giudiziario. Così è emersa la figura del Presidente della Repubblica delineata dalla Costituzione, a metà strada tra quella del capo dello stato di una repubblica presidenziale, investito di un grande potere, e quella di un sovrano di una monarchia costituzionale contemporanea che si limita a ratificare le decisioni del parlamento e del governo. Pertanto il Presidente della Repubblica italiana non appartiene ad alcun potere, ma partecipa a tutti i poteri e a lui fanno capo numerose prerogative.

Il Presidente della Repubblica viene eletto dal parlamento in seduta comune e partecipano all'elezione anche tre delegati per ogni regione (uno per la Valle d'Aosta). Si tratta di un'elezione indiretta perché il popolo partecipa tramite i suoi rappresentanti. L'elezione avviene a scrutinio segreto ed è prevista una maggioranza qualificata (due terzi) per le prime tre votazioni, successivamente è sufficiente la maggioranza assoluta. Il ruolo del capo dello stato è caratterizzato dall'imparzialità; deve essere al di sopra delle parti per rappresentare l'unità e la continuità dell'organizzazione 242f58c dello stato.

Può essere eletto capo dello stato qualunque cittadino italiano di almeno cinquant'anni che goda dei pieni diritti civili e politici. Finora i Presidenti sono sempre stati scelti tra i membri del parlamento ma hanno dovuto abbandonare il mandato parlamentare dopo l'elezione alla massima carica dello stato, in quanto l'ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con ogni altro incarico o attività. Il capo dello stato rimane in carica sette anni e il suo mandato ha inizio con il giuramento davanti al parlamento in seduta comune. L'incarico ha una durata piuttosto lunga e la Costituzione non esclude che al termine del settennato il Presidente possa essere rieletto.

Se il Presidente non può assolvere temporaneamente alle sue funzioni viene sostituito provvisoriamente dal presidente del senato. Se il capo dello stato per un impedimento permanente, per dimissioni o per morte,cessa dalla carica prima della scadenza del mandato viene sostituito dal presidente del senato, ma entro quindici giorni il presidente della camera deve indire nuove elezioni.

Il Presidente della Repubblica può inviare messaggi alle camere, indice le elezioni delle nuove camere, autorizza la presentazione alle camere dei disegni di legge, promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti, indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione, nomina i funzionari dello stato, accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ha il comando delle forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa costituito secondo la legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle camere, presiede il Consiglio superiore della magistratura, può concedere grazia e commutare le pene, conferisce le onorificenze della Repubblica.

Le attribuzioni del Presidente della Repubblica sono diffuse in quasi tutto il testo costituzionale; tuttavia si può dedurre che al Capo dello stato non compete alcun potere preciso ma interviene in tutti e tre i poteri fondamentali per mantenere l'equilibrio istituzionale.

La Costituzione non accenna al cosiddetto potere di esternazione; non stabilisce, cioè, se il capo dello stato possa manifestare il suo pensiero attraverso interviste o discorsi. In linea di massima i costituzionalisti ritengono che al Presidente sia riservata questa possibilità.

Tra le funzioni più delicate attribuite al capo dello stato vi è il potere di sciogliere anticipatamente le camere, tranne negli ultimi sei mesi del suo mandato (semestre bianco), eccetto il caso in cui tale scadenza coincida con quella della legislatura. Questo provvedimento dovrebbe essere preso solo in casi eccezionali, in realtà, dal 1972 a oggi, le camere sono sempre state sciolte anticipatamente con conseguenze negative non indifferenti sulla vita del paese, in quanto la precarietà della legislatura impedisce ai parlamentari di svolgere un lavoro proficuo.




Il Presidente, per poter assolvere in maniera imparziale e coerente al ruolo di coordinatore delle funzioni dello stato, non può essere coinvolto nelle scelte politiche. A tale scopo tutti gli atti compiuti dal capo dello stato nell'esercizio delle sue funzioni devono essere controfirmati da un membro del governo sul quale ricade la responsabilità politica. La firma del Presidente ha un valore semplicemente formale e soltanto il ministro che controfirma è responsabile dell'atto.

L'irresponsabilità del Presidente della Repubblica è soltanto politica e non totale. Dall'art. 90 discende la sua piena responsabilità in due casi specifici: alto tradimento e attentato alla Costituzione. Il capo delle stato commette questi reati se compie azioni che minacciano l'indipendenza e l'unità nazionale e scavalcano i poteri che la Costituzione gli attribuisce. Per tali reati il Presidente è messo in stato d'accusa dal parlamento in seduta comune ed è giudicato dalla corte costituzionale.

Tra l'altro, la Costituzione non prevede alcuna immunità per i reati commessi dal Presidente al di fuori dell'esercizio delle sue funzioni, per cui il capo dello stato è giudicato come un privato cittadino, per qualsiasi atto illecito commesso fuori dall'esercizio delle sue funzioni.

Il governo: formazione e composizione

Il governo è l'organo del potere esecutivo ma la sua funzione non consiste soltanto nell'esecuzione delle leggi; esso, infatti, realizza la politica nazionale, dirige l'attività della pubblica amministrazione ed è l'espressione politica della maggioranza del parlamento.

Il governo è un organo complesso, composto da una pluralità di organi singoli: il presidente del consiglio e i ministri che, insieme, formano il consiglio dei ministri.

Il presidente del consiglio è nominato direttamente dal Presidente della Repubblica, mentre i ministri sono proposti dal presidente del consiglio e nominati dal capo dello stato. Il governo, prima di iniziare le proprie funzioni, deve prestare giuramento dinanzi al Presidente della Repubblica. Fanno parte del governo anche organi non previsti dalla Costituzione ma introdotti successivamente con leggi ordinarie come i sottosegretari, i comitati interministeriali e il consiglio di gabinetto.

Il sistema si regge sul rapporto di fiducia tra il parlamento e il governo. La crisi si verifica quando il governo non gode più della fiducia del parlamento ed è costretto a dimettersi. Infatti, una volta che il gabinetto si è formato, entro dieci giorni dal giuramento di fronte al capo dello stato, deve ricevere anche la fiducia dalle camere. Una volta ricevuto il voto di fiducia il governo può esercitare pienamente i suoi poteri e può cominciare ad attuare il suo programma. La fiducia del parlamento si presume che persista finchè, con un voto di sfiducia, si apre la crisi e il governo deve rassegnare le dimissioni. E' questa la cosiddetta crisi parlamentare, l'unica prevista e disciplinata dalla Costituzione.

Nel corso di una legislatura si sono sempre avute, in media, dalle tre alle sei crisi di governo; ma, data la natura dei nostri governi (di coalizione), si è trattato di crisi extraparlamentari, provocate non da un voto di sfiducia del parlamento, ma da contrasti tra i partiti di governo. Quando un partito esce dalla coalizione vengono a mancare i voti dei suoi rappresentanti in parlamento; in tal modo il governo, non avendo più la maggioranza parlamentare, si dimette senza un espresso voto di sfiducia delle camere.

La crisi si apre ufficialmente con le dimissioni presentate dal presidente del consiglio al Presidente della Repubblica. Hanno inizio così le consultazioni del capo dello stato per assumere tutte le informazioni sulla situazione politica e individuare la persona che abbia le maggiori possibilità di ottenere la fiducia del parlamento.

Il presidente del consiglio che riceve l'incarico lo accetta con riserva, perché deve consultarsi, a sua volta, con i rappresentanti delle diverse forze politiche alle quali espone il suo programma di governo, cercando un appoggio. Successivamente, si accorda con coloro che sono disposti a collaborare e a formare una maggioranza parlamentare per sostenere il governo. Il presidente incaricato, formata la coalizione di governo, scioglie la riserva con il Presidente della Repubblica e procede alla formazione vera e propria del governo, predisponendo la lista dei ministri. Individuati i propri collaboratori, il presidente incaricato propone la lista dei ministri al Presidente della Repubblica, che provvede alla nomina dell'intero governo, il quale, successivamente, presta giuramento nelle mani del capo dello stato. Entro dieci giorni il presidente del consiglio espone il programma di governo alle camere e, in quella sede, tutte le forze politiche devono motivare il loro voto che avviene per appello nominale.

Il presidente del consiglio dirige la politica generale del governo, svolgendo la funzione di coordinatore dell'attività dei singoli ministri. Egli convoca e presiede il consiglio dei ministri ed è investito di un ruolo di particolare rilievo perché deve indirizzare l'azione di governo in senso unitario sul piano politico e amministrativo.

I ministri svolgono una duplice funzione:

FUNZIONE DI DIREZIONE POLITICA

(come membri del governo e del consiglio dei ministri)

FUNZIONE DI DIREZIONE AMMINISTRATIVA

(come responsabili dei rispettivi ministeri)

-          concorrono a determinare l'azione di governo e sono individualmente responsabili degli atti compiuti nell'espletamento delle proprie competenze;

-          predispongono i disegni di legge che, una volta approvati dal consiglio dei ministri, vengono presentati al parlamento per essere tramutati in legge.

ogni ministro dirige un settore amministrativo (ministero)

Vi sono anche ministri senza portafoglio che svolgono compiti di carattere politico, ma non sono a capo di un ministero. I ministri senza portafoglio possono essere nominati nel momento in cui si costituisce il governo e svolgono le funzioni che sono delegate loro dal presidente del consiglio.

Il consiglio dei ministri è costituito dal presidente del consiglio e dai singoli ministri. Si tratta dell'organo di vertice del governo, è un organo collegiale e i suoi membri hanno uguale peso e identico diritto di voto.

I comitati interministeriali sono organi collegiali, composti da più ministri, e hanno il compito di decidere su materie comuni a più ministeri. I comitati più importanti sono:

§        il Cipe: con compiti di direzione economica e finanziaria;

§        il Cip: fissa i prezzi di determinati beni e servizi controllati dal governo;

§        il Cipi: che ha il compito di fissare le direttive per la riorganizzazione e lo sviluppo del settore industriale.

I sottosegretari coadiuvano il ministro nell'espletamento delle sue funzioni.

Il consiglio di gabinetto è composto da un gruppo ristretto di ministri nominati dal presidente del consiglio. Il suo compito è quello di esaminare e discutere preventivamente provvedimenti di particolare importanza che devono poi essere deliberati dal consiglio dei ministri.

I commissari straordinari sono nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del presidente del consiglio per coordinare un intervento particolare di più settori della pubblica amministrazione, si tratta di un incarico temporaneo.

Il vicepresidente del consiglio è un organo formale; tale carica è tipica dei governi di coalizione e, in genere, viene ricoperta da un esponente di rilievo del partito al quale non è stata attribuita la presidenza del consiglio.



Le funzioni del governo

Il ruolo del governo non si limita al potere esecutivo, ma si articola nell'esercizio di più funzioni attraverso le quali si realizza l'attività di tutto l'apparato statale e trova attuazione la sovranità dello stato.

La funzione di indirizzo politico consiste nel predisporre il programma che dovrà essere realizzato dopo il voto di fiducia. Il governo esplica tale funzione prendendo le decisioni relative ai problemi interni e internazionali.

La funzione esecutiva o amministrativa è svolta dal governo nella sua globalità e dai singoli ministri.

La funzione normativa si esplica attraverso l'emanazione di decreti legge, decreti legislativi e regolamenti.

Il presidente del consiglio e i ministri rispondono davanti al parlamento per gli atti politici, mentre per gli atti illeciti commessi nell'esercizio delle loro funzioni rispondono davanti alla magistratura ordinaria dopo che la camera di appartenenza ha concesso l'autorizzazione a procedere.

Il potere normativo del governo

Il governo può esercitare il potere normativo soltanto a determinate condizioni e nel rispetto di precise garanzie. Negli atti normativi del governo deve sempre intervenire il parlamento o prima che l'atto sia emanato o successivamente. Pertanto il parlamento rimane sempre il titolare del potere legislativo.

Il governo ha il potere di emanare atti aventi forza di legge in seguito a una delega ricevuta dal parlamento. Con una legge ordinaria (legge delega), il parlamento incarica il governo di emanare un decreto e gli indica "su che cosa" fare il decreto (materia), "entro quanto tempo deve emanarlo" (tempo) e "a quali criteri" si deve ispirare. Se il governo non osserva questi vincoli il decreto può essere dichiarato illegittimo dalla corte costituzionale.

Il governo, ricevuta la delega dal parlamento, affida l'elaborazione del testo del decreto al ministro competente per materia, che, dopo averlo predisposto, lo sottopone all'approvazione del consiglio dei ministri. Successivamente si passa alla promulgazione da parte del Presidente della Repubblica e, una volta che è stato pubblicato sulla gazzetta ufficiale, il decreto entra in vigore dopo 15 giorni con la denominazione di decreto del Presidente della Repubblica.

Il governo può sostituirsi al parlamento per assolvere alla funzione normativa, anche quando ricorre una situazione eccezionale. In casi straordinari di necessità e urgenza, il governo può emanare decreti legge, in quanto l'iter di formazione di una legge ordinaria è lungo, e di fronte a una emergenza nazionale può presentarsi la necessità di norme urgenti.

I decreti legge sono emanati dal consiglio dei ministri e promulgati dal Presidente della Repubblica. Essi entrano in vigore il giorno stesso della pubblicazione sulla gazzetta ufficiale. Lo stesso giorno dell'emanazione il decreto, però, deve essere presentato anche alle camere per essere convertito in legge entro sessanta giorni. Se entro tale termine il parlamento non lo approva, il decreto decade.

Nel testo costituzionale è previsto che lo stato di guerra sia deliberato dal parlamento e sia dichiarato dal Presidente della Repubblica, i due organi che rappresentano rispettivamente la volontà popolare e l'unità nazionale. In seguito allo stato di guerra possono essere necessarie misure di carattere eccezionale e il parlamento conferisce al governo poteri più ampi.

Nel nostro ordinamento, è stata in parte conservata la tradizione che attribuiva al re il potere di "mitigare le pene" con atti di clemenza. Al sovrano competeva l'iniziativa della grazia, dell'amnistia e dell'indulto, mentre al Presidente della Repubblica è rimasta la prerogativa della grazia. Finchè non è stato modificato l'art. 79, il capo dello stato, in seguito ad una legge delega del parlamento, poteva concedere anche l'amnistia e l'indulto. Attualmente questi provvedimenti sono emanati direttamente sono emanati direttamente dal parlamento in seguito ad un'approvazione a maggioranza qualificata. Ai provvedimenti di clemenza si dovrebbe ricorrere soltanto in casi eccezionali; invece, la frequenza con la quale vengono adottati è eccessiva e , in genere, sono utilizzati per attenuare le disfunzioni della giustizia.

La pubblica amministrazione

Negli articoli 97 e 98 vengono fissati i presupposti di un buon funzionamento della pubblica amministrazione, nell'intento di evitare la corruzione.

Nell' art. 97 viene affermato il principio dell'efficienza e dell'imparzialità in base al quale l'organizzazione dei pubblici uffici deve essere regolata per legge e, a maggior garanzia dell'imparzialità e per evitare ogni sorta di influenza, il reclutamento dei pubblici dipendenti deve avvenire mediante concorso.

Le leggi ordinarie emanate per assicurare l'efficienza, migliorare la produttività ed evitare la corruzione sono state numerose, ma i risultati sono stati insoddisfacenti.

All'art. 98 viene messa in luce la posizione dei pubblici dipendenti che, in quanto tali, sono al servizio esclusivo della nazione e devono espletare la loro attività nell'interesse di tutti i cittadini e non devono favorire interessi di parte.

Alcune categorie di pubblici impiegati (magistrati,forze dell'ordine, militari ecc.), non possono iscriversi ai partiti politici perché la particolarità del servizio svolto implica maggiori garanzie di indipendenza.

Gli organi ausiliari

Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (Cnel) è un organo ausiliario con funzioni di consulenza del parlamento e del governo. E' composto da esperti e rappresentanti delle categorie produttive, perciò può assicurare una collaborazione principalmente di natura tecnica in ambito economico e sociale, ma può presentare anche proposte di legge.

Il Cnel è stato istituito nel 1957 e nel 1986, nel tentativo di rivalutarne il ruolo, si è provveduto a modificare le sue attribuzioni e, in parte, anche la sua composizione che attualmente risulta formata da:

Ø     un presidente;

Ø     99 rappresentanti delle categorie produttive;

Ø     12 esperti.

L'art. 100 individua due organi ausiliari del governo: il Consiglio di stato e la Corte dei conti, istituiti come supporto dell'attività amministrativa.

Il Consiglio di stato è il massimo organo di tutela della giustizia amministrativa e ha un duplice compito: consultivo e giurisdizionale. La funzione consultiva consiste nell'esprimere pareri su richiesta di qualunque settore della pubblica amministrazione. Per quanto riguarda l'ambito giurisdizionale, il Consiglio di stato è l'organo competente a risolvere i conflitti tra i cittadini e la pubblica amministrazione.

Alla Corte dei conti sono assegnate funzioni di controllo e giurisdizionali. E' l'organo che controlla i conti dello stato e giudica i pubblici funzionari sulla responsabilità contabile.

La Corte effettua un controllo preventivo sugli atti del governo per accertare che siano conformi alle norme relative alla contabilità e alla gestione finanziaria, e un controllo successivo sui conti dello stato (bilancio), in merito ai quali riferisce al parlamento con una relazione annuale. Nel caso in cui la Corte dei conti accerti un danno pecuniario a carico dello stato, persegue i funzionari pubblici che ne sono responsabili (attività giurisdizionale).

 







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