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Il Governo - Il Presidente del Consiglio

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Il Governo

Il Governo

Il Governo è l'organo posto al vertice del potere esecutivo che presiede alla formazione e all'attuazione dell'indirizzo politico e dirige l'attività della pubblica amministrazione (p.a.).

E' un organo complesso, in quanto è formato da più organi. L'art. 92 Cost sancisce che il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio e dai Ministri, che costituiscono insi 525b15f eme il Consiglio dei Ministri. A questi si affiancano altri organi disciplinati da leggi ordinarie: il Vice-presidente del Consiglio, i Sottosegretari, il Consiglio di Gabinetto, i Comitati di Ministri e i Comitati interministeriali.

L'art. 95 Cost individua nell'ambito del Governo tre diversi principi organizzatori: monocratico, collegiale e ministeriale, ma non chiarisce quale sia la combinazione tra i medesimi. Infatti è difficile stabilire la combinazione tra i diversi principi organizzatori solo sulla base del testo costituzionale, ma occorre anche tener conto dell'evoluzione del sistema politico.



Il Presidente del Consiglio

La l. n. 400/1988 disciplina la distribuzione delle competenze all'interno del Governo.

Le competenze del Presidente del Consiglio possono essere distinte a seconda che riguardino i rapporti con altri organi costituzionali, con il Consiglio dei Ministri e con i singoli Ministri. Per quel che riguarda il primo aspetto:

-          espone le dichiarazioni programmatiche, pone la questione di fiducia (con l'assenso del Consiglio) e presenta i disegni di legge di fronte alle Camere;

-          sottopone al PdR i disegni di legge nonché le leggi per la promulgazione, i decreti aventi forza di legge e i regolamenti per l'emanazione;

-          solleva, su deliberazione del Consiglio, di fronte alla Corte costituzionale le questioni di legittimità costituzionale sulle leggi regionali e i conflitti di attribuzione con altri poteri dello Stato e con le Regioni.

Circa i rapporti con il Consiglio dei Ministri, il Presidente:

-          presiede l'organo collegiale, lo convoca, ne fissa l'ordine del giorno e ne dirige i lavori; l'elenco dei provvedimenti che possono essere posti all'ordine del giorno è trasmesso al Presidente al termine della riunioni preparatoria che precede il Consiglio, ma il Presidente può inserirvi anche altri argomenti in caso di necessità, così come può convocare d'urgenza il Consiglio o integrare l'ordine del giorno già diramato;

-          durante le riunioni, valuta l'opportunità di sottoporre le deliberazioni a votazione e fissarne le modalità;

-          provvede a garantire, tramite un apposito comunicato o mediante un portavoce, l'informazione sulle deliberazioni adottate.

Nei suoi rapporti con i Ministri è titolare di alcuni poteri:

-          il potere di indirizzare ai Ministri direttive volte ad attuare le deliberazioni consiliari e a garantire la direzione della politica generale del Governo;

-          il potere di sospendere l'adozione di atti da parte dei Ministri competenti e di sottoporli al Consiglio dei Ministri;

-          il potere di istituire appositi Comitati di Ministri cui deferire l'esame di specifiche questioni.

Infine il Presidente ha la facoltà di attribuire ad un apposito Comitato di Ministri la definizione della posizione del Governo sul proseguimento dell'iter dei disegni di legge incidenti sulla sua politica generale dopo che siano stati approvati da parte di una Camera.

Il Vice-presidente del Consiglio

L'art. 8 della legge n. 400/1988 ha riconosciuto al Presidente la facoltà di proporre al Consiglio l'attribuzione ad uno o più Ministri delle funzioni di Vice-presidente; all'unico Vice-presidente o a quello più anziano è attribuita la supplenza in caso di sua assenza o impedimento temporaneo. Egli comunque non può subentrare al Presidente nell'esercizio di tutte le sue funzioni ma può compiere solo gli atti di ordinaria amministrazione e quelli che gli sono espressamente delegati dal Presidente.

La Presidenza del Consiglio

La legge n. 400/1988 ha previsto la creazione di un Segretariato generale, al quale è preposto un Segretario generale nominato con decreto del Presidente del Consiglio, che coadiuva quest'ultimo nello svolgimento di una serie svariata di compiti ed è a capo di dipartimenti, uffici e servizi, incaricati di attività di progettazione, coordinamento e promozione.

Il Consiglio dei Ministri



L'art. 2 della legge n. 400/1988 attribuisce al Consiglio dei Ministri il compito di determinare la politica generale del Governo e l'indirizzo generale dell'azione amministrativa. Più in particolare il Consiglio delibera su tutti gli atti di governo più rilevanti, quali i disegni di legge, i decreti legge, i decreti legislativi ed i regolamenti governativi, i progetti di bilancio e di rendiconto consuntivo, ecc. L'art. 4 della legge prevede anche che il Consiglio deliberi il proprio regolamento interno che viene emanato con decreto del Presidente del Consiglio ed è pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. Questo regolamento contiene varie disposizioni volte a rafforzare e razionalizzare l'attività collegiale:

-          ogni Ministro che intende far iscrivere un provvedimento all'ordine del giorno deve, una volta acquisita l'intesa con altri Ministri, farne richiesta al Presidente del Consiglio, allegando lo schema relativo, che viene comunicato ai Ministri almeno cinque giorni prima della convocazione;

-          la seduta del Consiglio è preceduta da una riunione preparatoria, che esamina gli schemi dei provvedimenti e ne cura la redazione definitiva;

-          in caso di votazione il Ministro dissenziente può chiedere che sia dato atto nel verbale del suo dissenso, ma non può rendere pubblica la propria opinione.

Altre disposizioni disciplinano gli atti ufficiali del Consiglio e il seguito delle sue iniziative nell'ambito del Parlamento.

I Ministri

I Ministri assumono una duplice veste: come membri dell'organo collegiale contribuiscono alla determinazione dell'indirizzo politico, come titolari di un Ministero o dipartimento curano l'attuazione dell'indirizzo nell'ambito del settore di propria competenza e ne assicurano la direzione. Il d. lg. N. 300/1999 ha notevolmente ridotto il numero dei Ministeri, prevedendone la ridefinizione e l'accorpamento. Attualmente i Ministeri sono 14 e tutti disciplinati con atti legislativi e sono: Ministeri degli affari esteri, dell'interno, della giustizia, della difesa, dell'economia e delle finanze, delle attività produttive, per le politiche agricole e forestali, dell'ambiente e della tutela del territorio, delle infrastrutture e dei trasporti, del lavoro e delle politiche sociali, dell'istruzione dell'università e della ricerca, per i beni e le attività culturali, delle comunicazioni, della salute.

Del Governo possono far parte anche Ministri senza portafoglio, che possono svolgere solo le funzioni loro delegate dal Presidente del Consiglio, sentito il Consiglio dei Ministri, con provvedimento pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale e i compiti attribuiti loro da singole leggi.

La legge n. 400/1988 ha anche disciplinato l'ipotesi eccezionale che l'incarico di reggere un Ministero sia affidato ad interim al Presidente del Consiglio, per garantire transitoriamente la direzione di un Ministero rimasto vacante.

I Sottosegretari e i Vice-ministri

 

La complessità delle funzioni dell'esecutivo ha dato vita alla figura dei Sottosegretari, i quali, pur facendo parte della struttura del Governo, non partecipano alle riunioni del Consiglio dei Ministri e svolgono funzioni di tipo ausiliario e collaborativo nei confronti dei Ministri e del Presidente del Consiglio. Sono nominati con decreto del PdR, su proposta del Presidente del Consiglio in accordo con il Ministro interessato sentito il Consiglio dei Ministri. I Sottosegretari esercitano solo le funzioni delegate dal Ministro, possono intervenire e prendere la parola nelle sedute delle Camere e delle commissioni parlamentari e rispondere ad interrogazioni ed interpellanze. Il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio è nominato Segretario del Consiglio dei Ministri: cura la verbalizzazione e la conservazione del registro delle deliberazioni e sovrintende all'ufficio di segreteria del Consiglio.

La legge n. 81/2001 ha stabilito che ad un numero massimo di dieci Sottosegretari possa essere attribuito il titolo di Vice-ministro nel caso in cui a questi siano conferite deleghe relative ad aree o progetti di competenza di una o più strutture dipartimentali o di più direzioni generali. In tal caso, la delega del Ministro competente deve essere approvata dal Consiglio su proposta del Presidente del Consiglio. I Vice-ministri possono essere invitati a partecipare alle sedute del Consiglio senza diritto di voto, per riferire su argomenti e questioni attinenti alla materia loro delegata.

Infine la legge n. 400/1988 ha previsto anche dei Commissari straordinari del Governo, incaricati di realizzare specifici obiettivi relativi agli indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio, o di garantire in via temporanea il coordinamento operativo tra amministrazioni statali.

Il Consiglio di Gabinetto

Il Consiglio di Gabinetto è stato istituito per la prima volta il 5 agosto 1983 con deliberazione del Consiglio dei Ministri e poi disciplinato con la legge n. 400/1988. Quest'ultima ha disciplinato il Consiglio di Gabinetto come organo ausiliario del Presidente del Consiglio, il quale ha la facoltà di istituirlo e di sceglierne i componenti, sentito il Consiglio dei Ministri.

I Comitati di Ministri e i Comitati interministeriali

I Comitati di Ministri sono istituiti dal Presidente del Consiglio con proprio decreto e sono chiamati a svolgere funzioni istruttorie su questioni di comune competenza e ad esprimere parere su direttive dell'attività di Governo e su problemi di rilevante importanza da sottoporre al Consiglio dei Ministri.




Ci sono poi i Comitati interministeriali, il primo dei quali il CICR (c.i. per il credito e il risparmio) ha il compito di formulare direttive per la difesa del risparmio e l'esercizio del credito. Nel dopoguerra sono stati istituiti altri comitati come il CIP (c.i. prezzi), al quale è stato attribuito il compito di disciplinare i prezzi di alcuni generi di prima necessità. La riforma attuata con la legge n. 48/1967 ha soppresso alcuni Comitati e ha posto il CICR e il CIP alle dipendenze del CIPE (c.i. per la programmazione economica) al quale sono state attribuite, in subordine a quelle del Consiglio dei Ministri, importanti competenze: predisposizione degli indirizzi di politica economica nazionale, indicazione delle linee generali per l'elaborazione del programma economico nazionale e del progetto del bilancio di previsione, armonizzazione della politica economica nazionale con quella della CEE. Ma questa riforma è fallita, producendo la moltiplicazione delle sedi decisionali e trasformando il CIPE in un organo amministrativo e non politico. Infine va menzionato il CIS (c.i. per le informazioni e la sicurezza), istituito dalla legge di riforma dei servizi segreti n. 801/1977 , che è titolare di funzioni di consulenza e di proposta al Presidente del Consiglio per la determinazione degli indirizzi e degli obiettivi della politica informativa e di sicurezza.

La responsabilità dei membri del Governo

Come stabilisce l'art. 95 Cost il Presidente del Consiglio è responsabile della politica generale del Governo e i Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri e individualmente degli atti dei loro dicasteri. Vi è quindi una responsabilità politica dell'intero Governo e dei suoi singoli membri nei confronti del Parlamento, che può sfociare nell'approvazione di mozioni di sfiducia al Governo o a un singolo Ministro.

I membri del Governo sono inoltre soggetti alle varie forme di responsabilità giuridica per gli atti compiuti durante il mandato. Per quel che riguarda la responsabilità penale, fino al 1989 il procedimento previsto per i reati ministeriali, cioè quelli compiuti dai Ministri e dal Pres del Consiglio nell'esercizio delle loro funzioni, stabiliva un procedimento speciale, analogo a quello stabilito per il PdR. Così erano messi in stato d'accusa dal Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta su proposta di un'apposita commissione bicamerale detta commissione inquirente e venivano giudicati dalla Corte Costituzionale. La l. cost. n. 1/1989 ha stabilito la competenza della giurisdizione ordinaria. Tuttavia occorre che la Camera di appartenenza o, ove il Ministro non sia parlamentare, il Senato conceda l'autorizzazione a procedere, che può essere negata solo a maggioranza assoluta, qualora la Camera reputi che il Ministro abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante o per il perseguimento di un interesse pubblico nell'esercizio della funzione di governo. Infine l'art. 1 della legge n. 140/2003 ha previsto per tutto il corso del mandato l'improcedibilità e la sospensione dei processi in corso per qualsiasi tipo di reato a favore del Presidente del Consiglio, oltre che del PdR, dei Presidenti delle Camere e del Presidente della Corte Costituzionale. Ma la Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale tale disposizione per violazione del principio dell'uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e del diritto di difesa e agire in giudizio.

La formazione del Governo

La formazione del Governo è un atto complesso, che si distingue in tre fasi: preparatoria, costitutiva, integrativa dell'efficacia.

La Costituzione ha molte lacune a riguardo, occorre quindi tener conto delle regole non scritte ed in particolare del condizionamento esercitato dal sistema politico e elettorale.

 

1. Fase preparatoria

Questa fase comprende l'insieme degli atti che precedono la nomina e si svolge in base a regole consuetudinarie. Il primo degli atti preparatori è rappresentato dalle consultazioni, mediante le quali il PdR deve individuare la personalità che nel contesto politico-parlamentare appare la più adeguata a formare il nuovo Governo. Le consultazioni si possono dividere in due categorie: quelle necessarie dei Presidenti dei gruppi parlamentari, dei segretari di partito e dei Presidenti delle Camere, per avere un quadro esauriente della situazione politico-parlamentare e dell'atteggiamento delle diverse forze politiche ai fini della formazione della maggioranza; quelle eventuali di alcune personalità, come gli ex PdR e gli ex Presidenti del Consiglio, che hanno carattere indicativo.

Qualora ritenga che il quadro emerso non sia abbastanza chiaro, può conferire un mandato esplorativo o un preincarico. In entrambi i casi un altro soggetto viene incaricato di compiere un nuovo giro di consultazioni per poi riferire al Capo dello Stato, nel primo tale compito è affidato ad una personalità istituzionale e neutrale (fino ad oggi il Presidente della Camera o del Senato), mentre nel secondo a colui che si ritiene possa essere in grado di ottenere successivamente l'incarico per la formazione del Governo.

Dopo le consultazioni il Presidente conferisce l'incarico di formare il Governo ad una personalità che accetta con riserva. L'incaricato ha la funzione di provvedere all'organizzazione del Governo, che è sottoposta alla condizione sospensiva dell'accettazione da parte dello stesso. La fase preparatoria si conclude con lo scioglimento della riserva in senso positivo o negativo, a seconda che l'incaricato si dichiari in grado o meno di formare il Governo.

Con il mutamento dei sistemi elettorali e la sostanziale indicazione della maggioranza di governo e del suo leader, il Capo dello Stato sarà facilitato nella scelta dell'incaricato che sarà il leader dello schieramento vincente. Nell'ipotesi di una crisi di governo nel corso della legislatura, conseguente alla dissoluzione della maggioranza che aveva vinto le elezioni, il Capo dello Stato può optare tra lo scioglimento delle Camere e la formazione di un nuovo Governo basato su una maggioranza identica a quella precedente o diversa, ma non alternativa rispetto a questa.

2. Fase costitutiva



Nell'ipotesi di scioglimento positivo della riserva da parte del Presidente incaricato, il Capo dello Stato emana tre decreti presidenziali: quello di nomina del Presidente del Consiglio, quello di nomina dei Ministri, quello di accettazione delle dimissioni del Governo uscente che è restato in carica per lo svolgimento dell'ordinaria amministrazione. Il decreto di nomina del Presidente del Consiglio deve essere controfirmato sia dal Presidente uscente sia da quello entrante, oltre che essendone il proponente quello di nomina dei singoli Ministri.

La scelta dei Ministri spetta al Presidente del Consiglio anche se in passato di fatto è stata quasi sempre compiuta dai partiti facenti parte della coalizione di governo. Circa la scelta dei Ministri il Presidente della Repubblica può dare consigli non vincolanti, mentre il rifiuto di accogliere la proposta del Presidente del Consiglio può essere ammesso solo in casi del tutto eccezionali come una palese insussistenza dei requisiti giuridici o evidente incongruenza della proposta.

3. Fase integrativa dell'efficacia

Alla nomina del Governo succede il giuramento dei suoi componenti, che avviene nelle mani del Presidente della Repubblica. Ai sensi dell'art. 93 solo con il giuramento il nuovo Governo entra in funzione e quindi viene meno il Governo precedente.

Da questo momento decorre il termine di dieci giorni entro il quale il Governo deve presentarsi di fronte alle Camere per ottenere la fiducia (art. 94). Diverse sono le opinioni circa i poteri del Governo in attesa di fiducia. Secondo alcuni il Governo che non ha ancora la fiducia può solo compiere atti di ordinaria amministrazione, secondo altri può compiere sia gli atti urgenti sia quelli volti a realizzare il programma. Viene preferita una tesi intermedia secondo cui il Governo potrebbe compiere oltre agli atti di ordinaria amministrazione anche quelli improrogabili ed urgenti, ma non gli atti volti a dare attuazione ex novo al suo indirizzo.

Governi di minoranze, governi elettorali e governi tecnici

Anche se di regola il Governo gode del sostegno della maggioranza del Parlamento, non si può escludere la formazione di governi di minoranza. Naturalmente tali  governi sono minoritari per la loro composizione ma devono essere sostenuti dal voto favorevole o di astensione di partiti esterni al Governo.

Un caso peculiare è quello dei governi elettorali, costituiti al fine di gestire la delicata fase susseguente all'indizione di nuove elezioni. Infatti il Governo in carica, avendo a suo tempo ottenuto la fiducia della maggioranza delle Camere, appare il più legittimato a rimanere in funzione durante lo svolgimento delle elezioni.

Nella fase di crisi del sistema politico-istituzionale verificatasi negli anni '90 il PdR, in conseguenza delle difficoltà di formazione di una maggioranza politica, ha dato vita a due governi tecnici, in quanto composti in larga maggioranza o nella totalità da personalità esterne ai partiti e non parlamentari. Se possono essere definiti tecnici quanto alla composizione, essi diventano politici con il voto di fiducia, caratterizzandosi come governi programmatici, per la centralità assunta dal programma di governo nell'individuazione della maggioranza parlamentare che non appare precostituita.

Le crisi di Governo

Si distingue tra:

·         crisi parlamentari, che sono determinate da un espresso voto di sfiducia del Parlamento

·         crisi extraparlamentari, che derivano da ragioni esterne al Parlamento

La Costituzione disciplina solo la crisi parlamentare in senso stretto e la si desume dall'art. 94 secondo cui il Governo deve avere la fiducia nelle Camere. Ma questo silenzio non è decisivo e questo è confermato dalle ipotesi nelle quali il Governo deve sicuramente dimettersi pur in assenza di qualsiasi previsione. Ciò avviene in caso di morte o impedimento permanente del Presidente del Consiglio, che coinvolge l'intero Governo in quanto viene a mancare colui che ne ha determinato la composizione e ne garantisce la direzione. Altrettanto si verifica in caso di elezioni parlamentari, in quanto si ritiene vigente la consuetudine che impone al Governo in carica di dimettersi, consentendo alle nuove Camere di investire un nuovo Governo o rinnovare la fiducia del precedente.

Dall'entrata in vigore della Costituzione nessun Governo è entrato in crisi in seguito all'approvazione di una mozione di sfiducia, tuttavia possono essere considerate parlamentari anche quelle dei Governi che non hanno ottenuto la fiducia iniziale delle Camere e del Governo Prodi che è stato battuto alla Camera su una proposta sulla quale aveva posto la questione di fiducia (1998).

Tra le numerosissime crisi extraparlamentari le più frequenti sono state determinate dai contrasti tra i partiti di governo, che a volte hanno portato all'annuncio di un partito della maggioranza di non essere più disposto a sostenere il Governo. In casi limitati invece la crisi è stata frutto di un accordo preventivo tra i partiti, volto a costituire un "governo a termine" in vista della formazione di coalizioni governative più ampie e più stabili. Nell'ipotesi di dimissioni libere del Presidente del Consiglio il PdR può rinviare il Governo di fronte alle Camere o immediatamente o dopo aver verificato l'impossibilità di formare un nuovo Governo. Tuttavia si ritiene che il Presidente del Consiglio, invitato a presentarsi di fronte alle Camere, non sia tenuto a presentarsi e possa confermare le proprie dimissioni.

Diversa dalla crisi è l'ipotesi del rimpasto ministeriale, consistente nella sostituzione di uno o più Ministri senza intaccare la struttura del Governo né il rapporto di fiducia con le Camere.







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