ISTITUZIONI DI DIRITTO INTERNAZIONALE - SOVRANITÀ TERRITORIALE, "JURISDICTION" E REGOLE DI IMMUNITÀ

violazione diritti fondamentali del singolo

atti idonei a minacciare l'incolumità e la salute dei cittadini

l'applicazione dell'immunità statale ha creato dei problemi alla giurisprudenza interna degli paesi di civil law perché non è sempre facile la distinzione tra attività jure privatorum e jure imperii.

Il metodo della lista.

Nei paesi della common law per evitare il sorgere di problemi di distinzione, si è evitato di lasciare alla magistratura il compito di individuare le categorie di atti in relazione alle quali lo stato straniero gode dell'immunità. Si è adottato il c.d. metodo della lista, è un'elencazione specifica delle controversie concernenti le attività privatistiche, in relazione alle quali lo stato straniero non gode dell'immunità. Tale lista è contenuto nel State Immunity Act britannico del 1978: "uno stato è immune dalla giurisdizione dei tribunali del Regno Unito salvo quanto stabilito nelle seguenti disposizioni di questa legge", e nelle disposizioni successive si rinviene a una lista di casi in cui lo stato straniero non gode dell'immunità.

La tecnica della lista utilizzata nell'ambito delle normative dalla common law è stata ripresa a livello internazionale:

Progetto di articoli sull'immunità degli stati e dei loro beni (ONU): tale documento si apre con una norma che dispone "uno stato gode dell'immunità, per quanto riguarda la sua persona e i suoi beni, dalla giurisdizione dei tribunali di un altro stato contraente fermo restando le disposizioni del presente articolo", segue poi una lista in cui s'identificano le controversie in relazione alle quali lo stato non può invocare l'immunità.

Convenzione europea sull'immunità degli Stati (Consiglio d'Europa) approvata a Basilea: accoglie il criterio della lista, ma apre con un elenco di articoli in cui si indicano le situazioni in cui uno stato non può invocare l'immunità.

Immunità statale e rapporti di lavoro subordinato.

L'applicazione del criterio di distinzione tra jure imperii e jure privatorum è frequente in materia di rapporti di lavoro subordinato. Affermare la sussistenza dell'immunità in cui il lavoratore dipendente di uno stato straniero sia impiegato, nell'ambito di un'attività pubblicistica, significa riconoscere sempre l'immunità: questo perché inevitabile una partecipazione diretta o indiretta di qualunque lavoratore alla corretta esecuzione di una funzione pubblicistica. Di conseguenza, il lavoratore subordinato alle dipendenze di uno stato estero o di un ente pubblico straniero non potrebbe mai instaurare una controversia nello Stato in cui presta la propria attività lavorativa. Nel passato, la giurisprudenza italiana aveva riconosciuto l'immunità degli stati stranieri, chiamati in causa da dipendenti italiani, per inadempimento relativi ad attività ausiliarie, eseguite nell'ambito di contratti di lavoro localizzati in Italia: erano attività inerenti a funzioni sovrane in relazione a bibliotecari, contabili, centralinisti. Come reazione si è proposto di abbandonare tale criterio d'immunità, facendo riferimento esclusivamente:

al luogo del rapporto di lavoro

alla cittadinanza del lavoratore.

Secondo la Convenzione europea del 1972:

"uno stato contraente non può invocare l'immunità dalla giurisdizione davanti al tribunale di un altro stato contraente, se il procedimento riguarda un contratto di lavoro concluso tra lo stato e una persona fisica, nel caso in cui il lavoro deve essere eseguito sul territorio dello Stato del foro (= tribunale).".

il paragrafo 1 non si applica qualora:

a) la persona fisica sia cittadina dello Stato datore di lavoro al momento della presentazione della comanda

b) la persona fisica, al momento della conclusione del contratto, non possedeva la cittadinanza dello stato del foro, né risiedeva abitualmente sul territorio di tale stato

c)  le parti che hanno concluso il contratto abbiano diversamente convenuto per iscritto

anche la giurisprudenza italiana impiega il criterio della nazionalità e della residenza del lavoratore quando coincide con il luogo di svolgimento del lavoro.

La Suprema corte precisa che: lo stato straniero può essere citato in giudizio davanti ai tribunali nazionali del cittadino italiano che il svolge il lavoro in Italia solamente quando la relativa attività risulti ausiliaria rispetto allo svolgimento delle funzioni sovrane: "i rapporti di lavoro di cittadini italiani on gli Stati esteri non si sottraggono alla giurisdizione del giudice italiano quando abbiano ad oggetto prestazioni manuali o accessorie delle attività di tipo pubblicistico dell'ente sovrano estero". I tribunali a cui ci si rivolge in relazione ad una causa di lavoro che vede opposto un cittadino del foro ad uno stato straniero, poteranno condannare quest'ultimo al pagamento della mensilità e delle indennità con corrisposte, ma non sono legittimati ad andare oltre, intromettendosi all'interno di una organizzazione di un altro stato, ad esempio la riassunzione del dipendente licenziato anche nel caso che questo sia stato licenziato in modo illegittimo.

L'immunità della giurisdizione esecutiva.

Gli stati non possono essere:

citati in giudizio di fronte ai tribunali di un paese straniero nella fase di cognizione

sottoposti a procedimenti esecutivi all'estero.

Come, la regola dell'immunità della giurisdizione di cognizione che è limitata, anche l'immunità dell'esecuzione forzata è accolta in versione ristretta, perché questa riguarda i beni destinati all'espletamento di una funzione pubblica, mentre non interessa i beni detenuti dallo stato a titolo privato.

Ci sono 2 elementi caratterizzanti per quanto riguarda l'immunità degli stati dalla giurisdizione esecutiva dello stato del foro per i beni pubblici:

i.       necessità di operare un'apposita rinuncia da parte dello Stato che intenda sottoporsi a giudizio esecutivo. Se uno stato rinuncia all'immunità dalla giurisdizione di cognizione e si sia volontariamente sottoposto al giudizio dei tribunali stranieri, non per questo sarà sottoposto ad un procedimento di esecuzione che abbia ad oggetto beni destinati all'espletamento della funzione pubblica, perché occorre un'altra rinuncia distinta dalla precedente.

"nessuna misura esecutiva (pignoramento, sequestro, misure esecutive,.) contro i beni di uno stato può essere adottata in un procedimento davanti ad un tribunale di un altro stato se non nei casi in cui:

a) lo Stato abbia espressamente acconsentito all'adozione di tali misure

i. tramite accordo internazionale

ii. tramite accordo di arbitrato o contratto scritto

iii. tramite dichiarazione davanti al tribunale"

ii.     la regola sull'immunità di cognizione rispetto a quella esecutiva hanno avuto evoluzioni differenziate nel corso del tempo. Prima, l'immunità dall'esecuzione era "assoluta", poi nella seconda metà del ventesimo secolo, la regola dell'immunità "ristretta" della giurisdizione esecutiva è venuta ad imporsi in via definitiva. Tale regola ha trovato attuazione anche nella disciplina italiana: "non può procedersi a sequestro e pignoramento, di vendita ed in genere ad atti esecutivi sui beni mobili e immobili, navi, crediti, titoli, di un altro stato estero, senza l'autorizzazione del Ministro ella giustizia. Ciò si applica ai soli stati che ammettono la reciprocità.

Per quanto riguarda i beni non destinati all'esercizio di funzioni pubbliche, il requisito dell'autorizzazione ministeriale impedisce il normale esplicarsi della giurisdizione italiana, limitando il diritto fondamentale garanti dall'art.24 Cost., cioè il diritto d'azione.

Art. 24. Cost.:

Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.

L'immunità funzionale.

È difficile individuare l'immunità funzionale, in pratica individuare le norme che garantiscono l'esecuzione dalla giurisprudenza del foro a favore degli individui-organi che operano nell'esercizio delle mansioni loro affidate da uno stato estero.

Uno dei principali problemi riguarda il verificare quali atti possono dirsi

compiuti nell'esercizio di un incarico ufficiale: solo in questo caso si parla di immunità funzionale.

appartengono alla sfera privata dell'agente

Ci sono 2 criteri:

A)    avvalorare la nozione di "atto compiuto nell'esercizio delle funzioni"

B)    riconoscere la qualifica di "atto ufficiale".

Criterio A): si ritiene compiuto nell'esercizio delle mansioni ufficiali solamente il comportamento realizzato per finalità pubblicistiche, senza specificare gli strumenti adottati dall'agente. L'organo non può avvalersi dell'immunità funzionale nei casi in cui egli ha agito per realizzare un interesse privato.

Esempio: l'Hause of Lords nella decisione c.d. Pinochet I, doveva stabilire se potesse essere concessa l'estradizione dell'ex Capo dello Stato per i reati di tortura e presa di ostaggi, relativi al periodo in cui Pinochet era Presidente del Cile. Era determinante verificare quali "atti compiuti nell'esercizio delle funzioni" e quali atti attinenti alla sfera privata. Solo in quest'ultimo caso era possibili negare l'immunità funzionale e ritenendo così Pinochet perseguibile dai tribunali spagnoli. In questa causa, la Suprema Corte inglese giudicò Pinochet colpevole non perché furono utilizzati gli strumenti pubblicistici non idonei, ma per le finalità per le quali i reati erano stati realizzati. Nella decisione si è seguito un criterio più estensivo riguardante l'immunità funzionale nella valutazione della nozione "atto compiuto nell'esercizio delle funzioni". Ai fini del riconoscimento dell'immunità funzionale, deve ritenersi compiuto nell'esercizio delle mansioni ufficiali, l'atto il quale presenti un qualunque collegamento diretto o indiretto con la funzione cui l'organo è preposto.

Criterio B): Si considera "ufficiale" l'atto posto in essere attraverso l'impiego di strumenti pubblicistici a disposizione dell'individui-organo in regione della propria qualifica, anche quando il comportamento tenuto dall'agente si concretizzi in un reato che esula dai compiti ufficiali attenendo esclusivamente alla sfera privata del soggetto; e ancora si ritiene garantito dall'immunità funzionale il comportamento dell'individuo-organo che non si è attenuto agli ordini superiori o abbia agito in eccesso di potere purché la sua azione sia riportabile all'ambito delle mansioni assegnate.

A questo punto bisogna verificare l'esistenza ed i limiti di operatività della regola.

È importante chiarire che c'è l'impossibilità per i tribunali interni di giudicare i soggetti che abbiano agito dietro incarico ufficiale di uno stato straniero.

La regola viene fatta discendere:

i.       rispetto dell'organizzazione interna degli stati stranieri: impossibilità di far valere la responsabilità di un agente straniero di fronte ai tribunali dello stato territoriale, dal momento che l'attività da questi compiuta sarebbe direttamente addebitabile al paese di appartenenza.

ii.     divieto di intromissione nella vita costituzionale degli ordinamenti stranieri: stato è l'unico soggetto cui spetta la sovranità interna e la potestà di comandare  e giudicare i propri agenti che abbaino commesso atti illeciti.

iii.      regola dell'immunità degli stati dalla giurisdizione: con tale regola di immunità, impedisce di giudicare le attività jure imperii poste in essere dagli stati stranieri.

iv.   regola consuetudinaria internazionale: impossibilità per i tribunali inerni di giudicare gli individui-organi statali laddove questi abbiano agito nel compimento di un mandato ufficiale.

L'agente che abbia compiuto un determinato atto illecito nell'esercizio di un incarico ufficiale non potrà essere chiamato a rispondere né durante il periodo alla carica, né successivamente alla scadenza del mandato.

I limiti (oggettivi) della regola dell'immunità funzionale.

L'immunità funzionale garantita agli agenti di stati stranieri incontra alcuni limiti:

1. al compimento di determinati atti illeciti, la cui punibilità ad opera dei tribunali interni è espressamente sancita (=stabilita) in apposite convenzioni internazionali. Le regole sull'immunità non rappresentano disposizioni jus cogens. Esse hanno carattere flessibile e possono essere derogate da una regolamentazione pattizia divergente. Esempio: la Convenzione per la prevenzione e la repressione del delitto del genocidio stabilisce che gli autori di genocidio vengano sottoposti alla giurisdizione dei tribunali interni dei paesi contraenti sia che essi ricoprano la carica di governanti o funzionari pubblici e individui privati. Ciò porta a sottolineare che l'immunità funzionale decade di fronte alle norme pattizie le quali sanciscono la giurisdizione dei tribunali interni su determinati crimini anche verso pubblici ufficiali che abbiano agito nell'ambito delle proprie mansioni loro affidate da uno stato estero.
2. alle attività poste in essere dagli individui-organi nell'ambito di missioni non autorizzate, cioè non preventivamente concordate tra lo stato di appartenenza e lo stato territoriale. Le attività compiute all'estero senza previa autorizzazione dello stato territoriale, i tribunali interni dello stato territoriale pronunciano la condanna degli agenti stranieri perché giudicati personalmente responsabili degli illeciti compiuti su incarico dello stato di appartenenza. (casi di raid aerei, intrusioni terrestri, violazione spazi marini,.). In linea di massima i militari sono sottoposti a misure provvisorie restrittive della libertà personale e vengono liberati quando la lite sia stata definita a livello internazionale, tra stato del foro e stato di loro appartenenza. Solitamente i giudici interni non puniscono l'agente se lo stato di invio si assume la responsabilità della missione. Se invece l'individuo-organo dichiara di essere responsabile dell'illecito, viene sanzionato l'agente che ha compiuto l'illecito.
3. alla commissione di crimini internazionali. Sono i c.d. crimina juris gentium. La commissione di un crimine internazionale comporta l'assoggettamento del suo autore alla giurisdizione delle corti interne e internazionali.

La dottrina dell'act of State.

È una dottrina utilizzata nei paesi della common law secondo la quale il potere giudiziario non è competente a valutare la legittimità degli atti stranieri in cui si sostanzia l'esercizio di funzioni sovrane. Quando il giudice di un paese anglosassone si trova a dovere decidere una controversia per la cui soluzione abbia rilievo la valutazione della legittimità di un atto pubblico straniero, esso applica la teoria dell'act of state (atto di stato).

L'immunità personale.

La terza tipologia d immunità statale è rappresentata dall'immunità ratione personae, che spetta a taluni individui-organi dello Stato in relazione agli atti compiuti al di fuori dei propri incarichi ufficiali.

I suddetti soggetti possono godere di un'esenzione pressoché totale dalla giurisdizione degli stati stranieri

Quando agiscono nell'ambito del proprio mandata sono garantiti dall'immunità funzionale, mentre quando operano come privati godono dell'immunità personale.

L'immunità personale rappresenta uno strumento necessario al fine di consentire la piena esplicazione delle funzioni assegnateli dallo stato di appartenenza.

L'immunità personale si presenta come una prerogativa soggettivamente (a), oggettivamente (b) e temporalmente (c) limitata.

a)     l'immunità personale spetta solo a determinati soggetti: diplomatici, Capi di Stato, di Governo, Ministri degli esteri.

b)   L'immunità personale si differenzia da quella funzionale perché copre l'agente che operi al di fuori delle proprie funzioni ufficiali. Detta immunità è assoluta per quanto riguarda la giurisdizione penale: il soggetto che gode dell'immunità personale in caso di reato non può essere chiamato in giudizio.

È limitata per la giurisdizione civile: i diplomatici, i Capi di Stato, di Governo e il Ministro degli esteri possono essere citati in giudizio davanti ai tribunali stranieri.

c)     L'immunità personale è temporaneamente limitata ai soggetti durante il loro permanere alla carica. Quindi c'è la possibilità di perseguire l'agente straniero una volta che sia cessato il suo mandato.

L'inviolabilità personale.

I diplomatici, i Capi di stato, di Governo e Ministri egli esteri oltre a godere dell'immunità personale, godono anche della c.d. inviolabilità personale, per garantire che gli stati ospitanti sono gravati da precisi obblighi di fare e di non fare. Non fare: L'inviolabilità impedisce agli stati stranieri di assoggettare i diplomatici  a misure repressive e coercitive che limitino la loro libertà personale.

Fare: gli stati ospitanti hanno un obbligo speciale di protezione delle persone che godono dell'inviolabilità.

Detti obblighi sono codificati nella Convenzione di Vienna del 1961.

L'inviolabilità personale spetta anche ai consoli (=ambasciatore), anche se non in forma del tutto assoluta.

Il diplomatico e il console hanno altre 2 prerogative:

inviolabilità domiciliare: protegge da qualunque intrusione da parte dello stato ospitante, sia i locali dell'ambasciata e del consolato, sia quelli impiegati dal diplomatico per la sua abitazione privata.

immunità fiscale: copre le imposte personali dirette.

L'immunità dei soggetti diversi dagli Stati: Ordine di Malta e Santa Sede.

Non c'è nessun problema relativo a riconoscimento dell'immunità al Sovrano Ordine Militare di Malta e alla Santa Sede, che sono soggetti differenti dagli Stati. Come gli stati, tali soggetti godono delle immunità giurisdizionali, sia in riferimento all'istituzione nel suo complesso, sia in riferimento e agli organi cui si compone la loro struttura.

(segue): le organizzazioni internazionali.

Maggiori problemi vi sono per quanto riguarda l'accertamento delle immunità spettanti alle organizzazioni internazionali. Queste godono di una personalità giuridica internazionale purché risultino dotate :

di una struttura organizzativa adeguata a realizzare la missione definita nel trattato istitutivo

di autonomia decisionale rispetto alle determinazioni degli stati membri.

La soggettività internazionale cui godono le organizzazioni non ricopre l'ampiezza identica rispetto a quella attribuita agli stati, essendo riconosciuta entro i limiti strettamente funzionali allo volgimento della loro missione. Entro questi limiti sembra debbano riconoscerai anche i privilegi e le immunità spettanti alle organizzazioni. La questione si risolve:

tramite specifiche disposizioni specificate nel trattato istitutivo o di accordi successivi che l'organizzazione conclude con stati membri o stati terzi.

Se dette previsioni mancano, si fa riferimento al diritto internazionale generale: così come è riconosciuta la personalità delle organizzazioni internazionali entro i limiti adeguati dalla loro missione, allo stesso modo l'mmunità dalla giurisdizione di cui esse godono è circoscritta solo nell'ambito dell'espletamento delle funzioni loro assegnate.

L'immunità dei funzionari delle organizzazioni.

Se l'organizzazione internazionale non può avvalersi delle stesse regole di immunità degli stati, anche per i funzionari delle organizzazioni non possono invocare tale immunità. I funzionari ONU godono dei privilegi e delle immunità necessari per l'esercizio indipendente delle loro funzioni inerenti all'organizzazione. I rappresentanti degli stati membri presso l'ONU, i funzionari e gli esperti che effettuano missioni per le Nazioni Unite godono dell'immunità dalla giurisdizione per atti compiuti nell'esercizio delle funzioni.

Immunità giurisdizionale e diritto d'azione: la teoria della soddisfazione per equivalenti.

Le regole relative all'immunità dalla giurisdizione rappresentano principi fondamentali nel contesto delle relazioni internazionali, tali da giustificare anche il sacrificio di una prerogativa tipica della sovranità statale, quale l'esercizio della funzione giurisdizionale. Detto sacrificio comporta la limitazione di un diritto fondamentale garantito dalla Costituzione a tutti i soggetti privati: è il diritto di agire in giudizio per la difesa dei propri diritti e dei propri interessi, tutelato dall'art. 24 Cost. e il cui esercizio è impedito dall'esistenza delle regole sull'immunità.

Art. 24 Cost.: Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi

Laddove si assista ad un contrasto tra regole d'immunità e diritto individuale d'azione, al singolo impedito nell'esercizio del proprio diritto all'interno del foro, deve essere garantito l'accesso ad un organo giurisdizionale straniero, dotato di adeguate garanzie di imparzialità e indipendenza, nonché capace di giudicare la lite osservando appropriate regole di procedura. La deroga dalla giurisdizione nazionale è soddisfatta " per equivalenti" all'esterno del foro.  L'immunità giurisdizionale non può derogare ma determinare una sorta di affievolimento nella tutela del diritto d'azione. La tutela del diritto di azione spettante ai singoli è garantita nel caso in cui l'immunità spetti ad uno stato o ad un suo organo, dotato di tribunali capaci di accogliere ricorsi individuali. Il problema si pone con le organizzazioni internazionali se non sono dotate di un apparato giurisdizionale.